柔性执法的思考

陈莹

【摘要】城市管理是指行政机关或具有公共事务管理职能的组织根据相关的法律规定，以城市这系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营，对城市的市容环境卫生、市政、城市绿化、房产、建筑、交通运输、工商摊贩管理等许多城市问题进行行政处罚的一种行政执法制度。

【关键词】柔性执法；城管

在传统的行政管理模式中，行政机关单纯依赖行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制等强制性手段，此类刚性执法的方式易于激化矛盾，强化行政机关与行政相对人之间的对立和冲突，已不适应当前城市管理。应该坚持以人为本实施柔性执法，真正实现人性化服务、科学化管理、理性执法的内在统一。在加强和创新社会管理的背景下，城管执法也要融入社会管理创新的新理念，努力彰显执法的服务性和亲和力。从这个意义上讲，倡导“柔性执法”理念，不失为城管执法推进社会管理创新的新举措。研究城管柔性执法，对于构建符合中国国情的城市管理综合行政执法制度，理清人们在城市管理执法方法的一些错误是认识和做法具有重大的理论和实践意义。在城市管理综合行政执法工作中正确应用柔性执法，不仅可以解决现今城管执法所面临的问题和矛盾，而且可以提高我国城市管理水平，推动我国政府综合执法机构改革，提高行政效率，最终提高人民的生活水平和质量，实现城市的可持续发展。城管柔性执法，也有利于当前社会所倡导的依法治国、构建社会主义和谐社会的目标的实现。所以，研究城管柔性执法意义重大。

柔性执法是指组织对环境变化的高度适应能力以及适时地根据可预期变化的意外结果迅速做出调整的能力，也就是顺理从事不同工作和适应需求变化的能力。是行政执法机关能够运用一系列非强制性的手段实现执法目的的行政行为的总称。是对机械、强硬的传统执法方式的改革，以民主、人性、沟通的价值理念为指导，是平等、尊重、信任、宽容、合作等法治精神的集中体现。柔性执法是一种集柔性管理与刚性管理优点于一身，以柔性为主，严格的刚性管理为辅的多种执法手段并用的更加人性的管理方式。它赋予行政执法全新的理念，将执法手段的多样性与执法尺度的弹性最大限度地结合在一起，形成一套制度化、固定化，且行之有效的行政执法体系，在执法实践中凸显柔和、应性、实用、有效等特点。更注重执法过程中以灵活，多样的手段引导相对人规范具体行为，使其在法制的框架内实现自身利益最大化，公共利益损害最小化，从而最大限度降低社会管理成本。在新形势下，在执法的过程中，运用柔性执法方式行使执法权，力求改善执法主体与相对人的紧张关系，化解行政权与个人合法权益的冲突，对城市管理工作的开展和法治社会的建设具有积极意义。

上海是全国最早实行规范城管执法队伍管理的城市之一。从世博会筹备期间开始就要求从事城管执法活动的城管执法人员着统一识别服装，佩戴统一标志标识，仪容严整、举止端庄、语言文明、行为规范，主动向当事人出示执法证件。城管队伍进入独立化、正规化。虽然那时城管隶属于绿化市容管理部门，但是已经形成了独立的执法体系和执法规范，属于一套班子，两支队伍。成立的城管执法大队的职责就是在法律框架内引导城管执法人员树立正确的执法理念，指导和改进城管执法方式方法；在队伍的日常管理中，完善城管执法监督机制，促进一线执法队伍认真贯彻处罚与教育相结合等执法原则，提高城管执法效能。

上海的黄浦区在商业街面集中的地带，探索“分级错时”和柔性执法，着力解决城市管理难题的努力和成效。摊贩们在指定区域规范经营，城管队员定时巡查，采用了“柔性执法+门责管理”的模式，变“没收”为服务，变“他管”为“自治”黄浦区加强了门责长效管理，并将柔性执法融入其中。城管执法队员在日常巡查过程中，除了挨家挨户上门劝说，发放宣传资料和整治告知书外，还携手协管及环卫管理所工作人员，制作了日巡查记录情况表、友情提示单、移交单、回执等，做到一户一事一单，做到事先告知，以书面形式指导其规范经营，然后打分，定期按照评分情况进行处罚和处理，不再是简单的暂扣、没收了之。区域内多户商家建立了自治联谊会，订立了区域内的自治规范，同时约定所有成员必须遵守，同时，自行出资聘用第三方进行定期巡查、互相监督、集中考评。在这样的管理体制下超出门窗范围经营、占道堆物、占道经营，乱丢垃圾的现象明显改善，区域自治管理取得了良好的效果。

摊贩是城市管理中最容易产生冲突的群体，采用“分级错时”等各种柔性管理方法，实现了多赢，也促进了社会和谐。采用“分级”方式，对区内道路分设三类标准，进行差别化管理。包括部分人群集中的商业区和旅游景点设定为一类道路（区域）为严禁设摊的“严禁区域”，在明确标准的基础上，黄浦区加强了对一、二类道路的管理执法力度，有效整合执法管理资源，建立了公安、工商、文化、绿化市容、食药监、城管、街道等部门的联勤机制，齐抓共管、形成合力，解决职责交叉推诿扯皮的现象，集中力量打击难点。二类道路为“严控区域”，仅允许开设居民区小型修理铺等，基本清除了乱设摊现象。三类道路为“控制区域”。在上街沿划线规定范围，限定某些时段，允许适度设摊和跨门营业。在此区域内，突出柔性管理。在问题突出区域，黄浦区还采用了引导入室经营、设立临时疏导点等方式。在无证设摊现象比较严重的地区，区政府有关部门加大了扶持力度，通过降低周边菜场租金、减免收费等方式，引导马路摊贩向室内菜场流动。有效减少了集中乱设摊的难点。

柔性行政行为作为一种别具优势的行政行为方式，其理论研究也已经达到了较为深入和全面的地步，越来受到行政机关的青睐，尤其是行政指导在传统的行政管理模式中，行政机关单纯依赖行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制等强制性手段，此类刚性执法的方式易于激化矛盾，强化行政机关与行政相对人之间的对立和冲突，已不适应当前城市管理。应该坚持以人为本实施柔性执法，真正实现人性化服务、科学化管理、理性执法的内在统一。在加强和创新社会管理的背景下，城管执法也要融入社会管理创新的新理念，努力彰显执法的服务性和亲和力。从这个意义上讲，倡导“柔性执法”理念，不失为城管执法推进社会管理创新的新举措。研究城管柔性执法，对于构建符合中国国情的城市管理综合行政执法制度，理清人们在城市管理执法方法的一些错误是认识和做法具有重大的理论和实践意义。在城市管理综合行政执法工作中正确应用柔性执法，不仅可以解决现今城管执法所面临的问题和矛盾，而且可以提高我国城市管理水平，推动我国政府综合执法机构改革，提高行政效率，最终提高人民的生活水平和质量，实现城市的可持续发展。城管柔性执法，也有利于当前社会所倡导的依法治国、构建社会主义和谐社会的目标的实现。