民事执行检察监督法律演进与现状

摘 要 2012年以来，检察机关全面开展对民事执行活动的监督。民事诉讼基本监督格局初步形成。民事执行检察监督的规模有所发展并取得一定成效。然而，案件数量少，监督规模难形成掣肘总体发展；获取线索不易，违法行为难发现导致监督乏力；价值定位不一；监督目标不清晰消弱监督效果；监督刚性不足，监督效果难保障有损法律权威；监督经验欠缺，业务能力提升慢阻碍工作进展。本文认为破解以上难题，必须加强顶层设计，明确职能定位，畅通监督渠道，增强监督刚性，确保监督效果，强化队伍建设，推进民事执行检察监督纵深开展，合力破解执行难题。

关键词 民事执行 检察监督 检察机关

作者简介：王赞美，天津市和平区人民检察院民行科检察官助理。

中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.202

修改后的《民事诉讼法》第二百三十五条明确了检察机关对民事执行活动的监督职能。检察机关由法律的宣誓介入执行监督，打破长期以来法院封闭的执行工作缺乏有效外部力量监督的局面。2016年，检察机关全面开展对民事执行活动的监督进入第四年，监督方式和程序进一步规范和完善，监督的规模和社会效果逐渐显现，审查办理了一批有影响力的案件，在一定程度上推动了法院执行行为的规范。对全面破解执行难题、规范法院执行行为的积极程度以及在开展监督工作的过程中遇到了的现实障碍引发关注。在监督渠道、方式、规模、程序以及价值定位等诸多层面需要进一步探讨统一认识。

一、民事执行检察监督的法律演进

2011年3月由最高人民法院和最高人民检察院联合印发的《关于在部分地区开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（以下简称试点通知），该试点通知主要规定了民事执行检察监督的启动方式、范围、形式、效力等方面的内容，对于民事执行检察监督制度在我国的确立过程起到非常重要的作用。

2012年修订后的《民事诉讼法》第二百三十五条规定了“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”，让一直以来理论界和实务界长期争论的检察院是否有权对民事执行活动实行法律监督问题终于尘埃落定。民事执行监督工作在全国范围内正式开展后，对于试点通知效力能否延伸问题，有学者提出在两高没有公布新的指导性意见之前，试点通知的适用范围可扩大适用于全国。

2013年11月18日，《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》正式实施，由最高人民检察院制定。其中在受理、审查等章节对民事监督所有类型案件有一般规定，并在第八章共三个条文专门对执行活动监督类型的案件加以规定。第一百零二条规定了执行的监督范围和对象。该条延续了试点通知的规定，要求执行监督检察建议必须经过检察委员会讨论决定。第一百零三条规定了执行活动监督的方式和程序。第一百零四条规定了关于执行活动不存在违法情形的处理规定。

随着民事执行监督活动的全面深入的开展，为贯彻落实修改后民事诉讼法，依法、规范行使民事执行检察权，各地检察院在立法机关和最高司法机关确立的基本框架之下，主动加强与法院的沟通联系，通过会签文件、联席会议等形式推进民事执行检察工作，取得了较好的效果。如云南省人民检察院与云南省高级人民法院联合印发《关于做好人民检察院对人民法院民事执行活动依法实行法律监督工作的指导意见》，作为修改后民事诉讼法实施以来省级检法两院会签的第一个执行监督文件，该意见进一步细化了民事执行检察监督的范围，明确了监督手段，完善了监督程序，并建立了执行案件信息共享机制，示范效应明显，意义重大。安徽省宿州市、江苏省南京市、上海、重庆市荣昌县等地出台了相关的实施办法或指导意见等。

二、民事执行检察监督工作的开展情况及其特点

（一）民事诉讼监督多元化格局初步形成

民事诉讼监督主要为对民事生效裁判、调解书的监督、对审执人员在诉讼程序和执行活动中违法情形的监督三大监督类型，实践中还有督促履行职责和支持起诉等职能。新修订的民事诉讼法规定向检察院申请抗诉的案件必须法院纠错在先、检察院救济在后，导致基层检察院对民事生效裁判、调解书的监督类型的案件锐减。随着传统的民事监督格局的改变，对审执人员在诉讼程序和执行活动中违法情形的监督三大监督类型尤其是新确立的执行检察监督成为了基层检察院民事诉讼监督工作的重心。

上表采集了2013年至2015年《最高人民检察院工作报告》与民事诉讼监督各种案件类型相关的数据。从上表可以看出，2013年是全国普遍开展民事执行活动的第一年，各级检察院对民事执行活动中的违法情形提出检察建议 41069 件，2014年为33107 件。2015年，最高人民检察院的工作报告没有公布执行监督案件的相关数据，也没有公布对应的执行检察监督案件的受理数。

民事诉讼监督主要为对民事生效裁判、调解书的监督、对审执人员在诉讼程序和执行活动中违法情形的监督三大监督类型，实践中还有督促履行职责和支持起诉等职能。新修订的民事诉讼法规定向检察院申请抗诉的案件必须法院纠错在先、检察院救济在后，导致基层检察院对民事生效裁判、调解书的监督类型的案件锐减。随着传统的民事监督格局的改变，对审执人员在诉讼程序和执行活动中违法情形的监督三大监督类型尤其是新确立的执行检察监督成为了基层检察院民事诉讼监督工作的重心。

（二）民事执行检察监督案件发展实现新突破

以北京为例， 2015年，以致力于消灭执行监督受理审查空白院的工作目标，截止2015年12月，全市共受理审查执行监督案件53件，为2014年同期的2.6倍；审结40件，约为2014年同期的2.5倍；对7件案件发出了监督意见，法院对4件执行监督案件予以采纳回复。 53件受理数相对法院申请执行案件数量对比鲜明。

上述通过简单的数据从宏观整体的角度来考量民事执行监督工作的开展的规模。下面笔者通过搜集分析权威报告等，以一些实践案例来具体呈现办理案件的总体特征。

案例一：佟某某与某村委会买卖合同纠纷，经法院主持调解，双方达成协议，村委会于2009年7月30日前给付佟某某树苗款2000元，案件受理费25元，但调解迟迟未能履行。法院执行人员王某在案件根本未执行到位的情况下，竟伪造收到村委会交来佟某某案件款2025元的收条，从而裁定该案执行终结。

案例二：某房地产开发有限公司申诉一案，法院判决该公司返还某证券欠款及利息共计1800万元，在执行程序中，法院查封了某公司位于某村600亩土地中的225亩，负责执行的法官委托一不具备资质的公司进行评估，并与评估公司串通，将价值5000万元的土地低评至1800万元。在随后的拍卖过程中，执行法官又与拍卖公司串通，将土地拍给事先选定的竞买人某某公司，某某公司多支付佣金90万元，拍卖公司将多收取的佣金送给执行法官。

案例三：程某某申诉一案，程某某组织农民工为某商贸公司修建建筑，工程完工双方结算后，永顺公司一直未结清工程款，法院判决某公司偿还工程款及其利息21万元，随后程某某申请强制执行。执行期间，某公司在该市中国银行、信用联合社等几家银行开设有账户，且账上资金流动频繁，法定代表人及其合伙人一直在该市居住，也未更换过联系方式，且还有两处住房和两部轿车，但法院却一直未采取有效的执行措施，致使该案迟迟不能执行。

从上面三个案例可以看出，民事执行活动监督既有对法院消极执行的监督，也有对在拍卖、执行程序等积极的违法行为。违法程度也不相同，往往伴随渎职受贿等行为，监督有难度有深度。

（三）民事执行监督工作取得的效果

从两个方面来考量民事执行监督工作的法律效果和社会效果：

一是法院执行难题的总体情况。一直以来，“执行难”是法院面临的三大难题之一。多年来在最高人民法院的工作报告均提到执行难为题，从2016年4月1日至2016年10月31日，最高人民法院和最高人民检察院最高人民法院联合对全国法院执行案款开展集中清理活动。如何进一步解决执行难问题是人民法院需要解决的难题。

二是社会对执行监督的认可度。我们依然采取有关实践案例来呈现。以重庆市为例，2015年全市共办理民事执行监督案件446件，法院依法纠正431件；其工作报告中重点列举了三个有影响取得一定社会效果的案件，在这些案件中有发现法院确实存在未在规定期限内向被执行人发出执行通知书、执行通知书中未载明要求被执行人承担迟延履行期间债务利息问题、未对申请执行人提供的财产线索查证核实、对已经执行到账的款物未在一个月内核算费用并通知当事人领取、执行过程中执行法官间缺乏沟通导致误将申请执行人存款当作被执行人存款执行等情形。

2015年1-11月，山西省办理民事行政执行监督案件1009件。发现某法院在2004年9月立案执行后，没有积极采取有效执行措施，导致7000元执行款至今执行不能。有发现人民法院在对财产保全过程中没有尽到应有的监管责任，致使被执行人将已保全的财产变卖、转移。

以上案例都是各省市选取的法律效果和社会效果相对比较好的。相比较而言，山西省作为2011年开展民事执行活动法律监督试点地区之一，其监督的规模相对大、层次深。但依然可以看出，目前执行监督并没有深入，多是关于怠于执行、程序瑕疵等问题。对执行程序中有关查封、扣押、冻结、划拨、变价财产、评估拍卖等环节少有涉及。司法实践中检察建议质量不高、法院不予回复等情况更是使其监督的法律效果和社会效果非常有限，无法让社会民众对其价值产生认同，社会认知度低。

注释：

江必新主编.新民事诉讼法理解适用与实务指南（第1版）.法律出版社.2012.891.

以上数据来源于北京市2015年民事行政检察工作总结。