加快转变经济发展方式中政府与市场的关系

孙常辉

（黄河科技学院商贸学院，河南　郑州　453300）

加快转变经济发展方式中政府与市场的关系

孙常辉

（黄河科技学院商贸学院，河南郑州453300）

社会主义市场经济的根本特征决定了我国加快转变经济发展方式的核心问题是处理好政府与市场的关系。政府对经济的直接干预使市场机制未能充分发挥作用，相应的体制机制建设阻碍了发展方式的转变。建立服务型政府是政府角色转变的方向。

经济发展方式；政府与市场；服务型政府

加快转变经济发展方式是国家经济发展战略的大局。自1987年中国共产党第十三次全国代表大会提出：“使经济建设转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来”之后，转变经济发展方式一直是我国经济改革的主线。尤其是“十一五”、“十二五”时期，转变发展方式是我国深化经济体制改革的重要目标和战略任务。虽然提法不同、表述不一，但整体来看，其方向是一致的，并且要求越来越高。同时要看到，近30年的探索与实践，我国在经济发展方式转变中虽然取得了非常大的进步，经济增长速度在全世界名列前茅，经济结构有了根本性优化，但发展方式的转变也受到诸多阻碍，尤其是我国以政府为主导的经济发展模式存在很多弊端，市场机制未能很好建立，短视行为对经济社会环境带来的危害正构成严峻的挑战。加快转变发展方式已经到了攻坚阶段，如何解决深层次的问题，如何处理好政府与市场的关系，是当前转变经济发展方式的核心课题。

一、处理好政府与市场关系是转变经济发展方式的核心问题

社会主义市场经济阶段，如何处理好政府与市场关系一直是重大而敏感的话题。我国自从1992年提出建立社会主义市场经济以来，市场化改革的步伐一直没有停止，党的十八届三中全会明确提出市场对资源配置起“决定性作用”，是之前“基础性作用”的重大突破，表明要更加理清政府与市场的边界①，转变经济发展方式就是要更加突出市场地位，政府职能转变要更加彻底和有效。

虽然我国的市场化进程取得了很大的进步，但政府的干预对市场经济的影响仍然比较明显，甚至在某些领域非常突出，如土地、通信、能源等行业价格仍然由政府垄断，无法有效地发挥市场调节作用，即使政府努力为适应市场的变化而进行调整，但这种调整受不完全信息和政府决策能力的影响。在投资领域则更甚，政府财税政策引导下的产业发展方向，导致一些行业在税收优惠和刺激政策的影响下，一味扩张规模，导致产能过剩、环境遭到重大破坏。

政府主导的经济转型在市场经济薄弱的国家和地区是常见的一种模式，但却不是成功的模式。从上个世纪70年代开始，处于计划经济时代的苏联提出经济增长方式的转变目标，制定了详细的五年计划，并一直实施到其解体，但最终未实现有效转化。例如在上个世纪七十年代的韩国，政府提出重工业化战略，虽然对其国民经济增长和国力提升起到了明显的提振作用，但无法掩盖政府扶持的很多产业最终失败的局面。国际金融危机更加助长了政府主导的改革进程，很多国家甚至传统的市场化国家，提出一系列具有浓厚政府主导色彩的政策和措施，但其导致的不良后果至今仍在发酵。我国在过去十几年中，地方政府也曾大力推进个别行业的建设，例如电解铝行业、风力发电、光伏产业，但随着宏观经济的变化和国际国内市场的萎缩，这些行业无一例外遇到了巨大的危机，这实质上也表明了政府干预经济的失败。分析其原因，这是强政府与弱市场的结合无法避免的结果，市场作用得不到充分发挥，政府行使过多职能，最后必然导致政府失灵。因此，社会主义市场经济下的转变经济发展方式，虽然是由政府提出和主导的，但不能忽略培育市场、推出应该由市场发挥作用的领域。

二、处理好政府与市场关系的关键在于政府角色转变

在转变经济发展方式过程中，中央政府和各级地方政府具有举足轻重的地位，因为它不仅是政策的制定者，而且是监督者，甚至执行者。因此处理好政府与市场关系的关键在于政府角色转型。尤其是当前仍然存在的政府角色错位和市场机制不完善等问题，急需政府角色转变，充分发挥市场的决定性作用。

1、政府存在调节功能错位和角色错位

在政府管理和经济监管中存在大量的不作为和作为失当，效率低下。主要表现为两个方面的错位，一是调节功能错位。对于市场的运作，政府应该尊重经济规律，按照市场运作的内在机制，运用经济手段来实施市场调节。但政府规制往往逆市场而动，仍继续使用计划经济条件下的一些控制措施，利用行政权力配置资源，导致价格机制失灵②。其中最典型的就是土地管理过程中的招商引资政策。另外，市场经济的内在缺陷会导致贫富差距扩大。政府对市场经济中的这种后果应该实施“逆调节”，建立国家收入再分配的调节机制，协调整个社会的利益，实现利益的和谐，但政府的规定恰恰是“顺调节”的活动，导致贫富差距进一步扩大。

二是角色错位。在社会主义市场经济中，政府应该扮演什么样的角色值得探讨，首先可以肯定的是，政府应该为每个经济主体创造一个公平的制度环境。但在改革进程中，我们发现政府的这种角色定位并不清晰。维护正常秩序者往往成为“运动员”，和其经济主体不平等竞争。政府行政垄断现象大量存在。到目前为止，仍有大量行业属于行政垄断，民间资本不允许进入，或者门槛很高。政府也不能平等对待，带有明显的利益偏差。例如，在处理劳资关系时，往往偏向于资本方；在大、中、小企业关系中有利于大企业，鼓励集中和垄断；在国有企业与民营企业关系中，重点支持国有企业。诸如此类，这样的角色错位，造成人为的不公平竞争。

2、行政干预导致要素市场不完善

相对于商品领域的市场化进程而言，要素市场因为其市场特征受到行政干预的影响更大。尤其是资金、土地等生产要素市场发育滞后，没有形成良好的价格形成机制，出现价格扭曲。以土地为例，大部分土地都在政府手中，而土地尤其是城市土地转让收入是政府的重要财政收入，和举足轻重的考核影响因素。因此一些地方政府在出售土地时以较低价格作为吸引项目的砝码，土地价格偏离市场选择，结果大量的土地资源被用做不合理的投资，土地利用效率低，浪费严重。此外，中国的资本市场还不发达，导致社会资金配置不当。目前，企业需要的资金主要来自银行贷款。但我国的利率市场化才刚刚起步，政府放松利率管制还不完善，对信贷资金的去向控制比较严格。银行作为政府金融政策的具体执行者，必须按照政府的要求分配信贷资金，而国有企业是最大的受益者，很容易得到贷款，甚至是成本极低的贷款。低成本的信贷或者无风险的信贷导致国有企业乐于投资能更快见到效益的扩大规模、粗放式增长上，而不愿意大量投入科技研发、承担研发风险。相反，个体企业、民营企业获得银行融资更加困难，许多国有企业存在的特权，对民营企业特别是个体私营企业具有巨大的挤出效应。另外，国有企业与非国有企业相比，在制度上的缺陷无法消除，使资金流向国有企业，效率低下。总的结果是由于存在这样一个非市场配置的资金，利用资源的效率低下，甚至是无效的。

3、目前的财税政策等制度安排不利于经济增长方式转变

现行的税收制度以增加财政收入为导向，这对于税收水平高的重工业尤其对资源型产业粗放式增长有巨大的推动作用，甚至有些地方政府会容忍一些高污染项目，对高技术产业和第三产业发展的重视程度不够。例如，国家征收资源税和资源补偿费，反映了矿产资源的所有者权益。但税收的计算方法不合理。以煤炭资源为例，资源税和资源补偿费与企业煤炭开采数量和销售收入密切相关，不利于鼓励企业改进开采方式和节约资源，甚至会导致资源浪费。

4、现行干部政绩考核和提拔任用体制影响着经济发展方式的转变

长期以来，中央对地方政府领导干部的考核过分强调经济总量和经济增长率，忽视了在经济总量增长背后消耗的能源和对环境的破坏程度，忽视了经济结构的优化与可持续性，从而客观上放任和促进了地方的粗放型增长模式的扩大。在目前的评价体系中，政府官员为追求政绩，会千方百计加大投资。由于政府官员任期较短，往往会忽视长期评估，而注重短期效果，如大量的市政建设项目和基础设施投资，甚至不惜引入对环境资源有严重污染的项目。而更应该得到政府关注和投资的民生项目，如教育、医疗、住房保障等领域，因为周期长、投入大，地方政府反而不愿意增加投资。这使得我国经济增长的动力主要来源于投资，造成大量的能源消耗和资源浪费。

三、加快政府转型，建立服务型政府

建立服务型政府是当前实现政府职能转型的一个重要方向。要改变由政府主导的经济发展模式，更好发挥政府在宏观调控方面的职能，更加强化政府公共服务职能。

1、创新政府管理机制

宏观调控是政府的主要经济职能。加快政府职能转变，就要使各级政府把重点放在全局性、战略性的计划性事务上，重视宏观管理、间接管理。要改变过去政府大包大揽的做法，把该由企业完成的交给企业，该由行业协会和中介组织管理的交给这些组织。特别是在经济管理中，管理经济必须转变为服务经济，目的是解决市场不能解决的问题，维护良好、公正的市场秩序。要理顺各地区、部门之间的职能关系，对各自的职责范围进行合理界定，避免权责不分，避免责任真空，也要避免政出多门。通过改善管理、转变职能、提高效率，真正创新政府管理机制。

2、创新领导决策机制

政府决策一定要尊重科学、尊重经济规律。政府不仅要考虑当前经济社会发展需要，而且要注重可持续发展；不仅要发展经济，而且要关注环境保护和社会进步。对于重大决策，要建立科学、民主的决策机制，要充分做好调查研究，避免“一言堂”。要深入了解人民群众切实关心的问题，集中大家的智慧。对于重大决策失误、违反科学决策程序的责任者要视造成的损失追究责任，并有追溯效力追究。要探索建立完备的公示和听证制度，充分利用当前信息网络技术的便利，让更多人参与到决策咨询中，保证公民的知情权和参政议政权利。最大限度减少因个别领导决策失误导致的盲目投资和建设。

3、创新政绩考核机制

在转变经济发展方式的过程中，应将节能减排和环境保护作为重点指标或者作为不可缺少的目标考核。当经济增长和环境保护、结构调整产生冲突时，首先要保证后者而不是前者。要制订切实可行的指标体系，量化各级政府职责，制定限制政策和激励措施，引导各级政府形成良好的目标导向，形成科学的“成本—效率—收益”思维。各级政府要转变政绩观，以为人民服务、对历史负责的态度做实事。

注释

①袁恩桢：从市场的基础性作用到决定性作用的演变［J］.毛泽东邓小平理论研究，2014（1）.

②姚先国：浙江经济发展模式转型——经济增长方式转换的制度条件［J］.浙江社会科学，2005（4）.

（责任编辑：胡春雨）

2015年度河南省软科学研究项目，河南省转变经济发展方式的时序阶段与难点研究，编号：152400410004。