内蒙古自治区自治条例难以出台的原因以及对策

摘 要：在党的十八大，大力提倡坚持和完善民族自治区域自治制度的新时期，我国五大自治区仍处在没有各自的自治条例的尴尬状态。《民族区域自治法》是我国民族法制的主要内容，根据民族自治区根据《民族区域自治法》制定自治条例与单行条例是民族自治区积极参与民族法制建设的重要表现形式，也是我国法制建设的重要环节。民族区域自治条例的缺口，导致我国法制建设的非完整性现象。内蒙古自治区是最先入手制定自治条例草案，并且根据政治经济文化等的变迁发展积极又及时修改完善草案一直到现今，主观方面已经具备制定自治条例的条件。本文对内蒙古自治区草案难以出台的原因详尽分析的基础上做出相应的对策。

关键词：内蒙古自治区；自治区自治条例；自治条例草案；分权模式转换

中图分类号：D921.8 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2016）35-0202-02

作者简介：白迎春（1970-），女，内蒙古通辽人，法学博士，内蒙古民族大学政法与历史学院，讲师，研究方向：诉讼法学与司法制度。

一、民族自治区制定自治条例的重要性

党的十八大报告中提出：“全面正确贯彻落实党的民族政策，坚持和完善民族区域自治制度”。坚持和完善民族区域自治制度，是做好新时期民族工作，处理好新时期国内民族事务的重要保证。自治条例，是民族区域自治制度的核心，但是内蒙古自治区现在为止还没有自治条例。作为少数民族自治区，应该制定自己的自治条例。历史以来我国各民族地区的人文地理环境大不同，其政治、经济、文化也有各自的特点。只有尊重与保护民族区域的以上特点，才能更好地发展民族区域，从而促进民族间的团结，在中央集权的体制下共同建设祖国。如果民族地区施行与全国通行的法规就顾及不到少数民族的特点和少数民族地区的特点[1]这将会影响民族地区的正常发展。因为我国是多民族国家，民族区域自治制度是基本政治制度，1984年根据《宪法》，制定颁布《中华人民共和国民族区域自治法》（以下称《民族区域自治法》），2001年对本法进行修改，2005年国务院制定《实施“民族区域自治法”若干规定》，进一步解释《民族区域自治法》在实施中的有关问题。

二、内蒙古自治区自治条例草案修改经历了漫长的过程

内蒙古自治区的自治条例起草工作早在1980年，也就是《民族区域自治法》还没有颁布之前就已经开始了。由于历史上的客观原因，草案经历了坎坎坷坷陆陆续续的修改过程，2005年，以中央民族工作会议暨国务院第四次民族团结进步表彰大会上的胡锦涛总书记的讲话内容为契机，国务院做出了《关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》以及颁布《国务院实施〈中华人民公国民族区域自治法〉若干规定》。同年8月，自治区十届人大常委会主任会议听取了关于《制定〈内蒙古自治区自治条例〉工作方案》的汇报。[2]

三、内蒙古自治区自治条例难以出台的原因分析

（一）直接客观原因

在自治条例起草和申报批准过程中国家经济体制改革、税收制度改革以及《民族区域自治法》的修改等总是中断草案的修改工作。1984年《民族区域自治法》颁布不久，我国进行经济体制改革，在计划经济体制转换为市场经济体制的过程中，经济体制管理逐渐由微观指令性模式转变为宏观调控性模式，所以经济管理一直处于不稳定的状态。在财政、税收、金融、投资、贸易等经济管理领域出台了一系列重大的改革措施。随着经济体制改革的深入进行，面临着将新的经济运行体制怎样落实到民族自治地方的问题。也就是，如何将新的经济管理模式与自治区的自治权结合起来，是自治区制定自治条例必须考虑的主要问题。正因为这个原因，《民族区域自治法》也面临着修改。2001年《民族区域自治法》修改后，又有必要对其实施过程中的某些问题更详尽的解释。但是经济体制一直未能定型，所以《民族区域自治法》的修改以及国务院关于《民族区域自治法》的实施办法也未能及时出台。因此，客观上延缓了自治区自治条例的制定。[3]

（二）五大自治区共同面临的问题

其实五大自治区都存在自治条例出台难的问题。地方和中央之间采取行政化分权模式的中国，与采用立法化分权模式是不同的。行政化分权模式的特点：一是权力高度集中在中央，地方政府处于中央行政机关的监督控制之下，难以行使自主权或自治权；二是既使中央对地方放权那也是为了避免地方政府自行其是，出现与中央分歧。所以出现两个问题，那就是中央有关部门和自治地方的权力划分问题与民族自治地方与中央有关部门的利益格局协调难的问题。

自治区自治条例属于综合性法规，其内容涉及财政、税收、金融、贸易、投资等事务方面的自治权。这时中央与民族自治地方之间权力配置和利益分配方面，必然要求国务院有关部委让利放权。反过来说，国务院出台各种法规、规章和规范性文件里也有关于财政、税收、金融、贸易、投资等方面事项的管理权限，也会涉及到中央与民族自治地方之间的权力划分。当国务院及其各部委在制定这些适用于全国的法规、规章和规范性文件时，往往从维护中央权威和政令统一的角度考虑。就这样，民族自治地方与中央有关部门的利益格局是很难协调的。

有的学者还认为：自治区对制定自治条例的积极性不高，是自治区自治条例出台难的主观原因，但笔者认为这种主观原因至少不是内蒙古自治区自治条例难以出台的主要原因。

四、制定内蒙古自治区自治条例的难点与对策

很多专家与学者都认为，内蒙古自治区制定颁布自治条例的时机早已到了：不论是《宪法》还是《民族区域自治法》等立法与其有关配套规定为核心的法制条件，还是国家西部大开发等的社会条件现已具备。还有，内蒙古自治区主观条件也具备。[4]

但是，以上这些微观条件不足以排除难以逾越的宏观体系。通过分析自治区自治条例难以出台的主要难点在于：自治区自治条例须报全国人大常委会批准的程序。此程序是妨碍自治立法权以及自治区自治条例的最主要的原因。自治区自治条例须报全国人大常委会批准的程序导致自治条例“批报难”。要解决这个难题，就应该将行政化的分权模式，也就是把中央与地方权力划分模式转变为立法化的分权模式。在此基础上，建立长效的中央与民族自治地方之间利益沟通的制度平台。逐步健全中央与民族自治地方之间权限争议的解决机制。

行政化分权模式转换为立法化分权模式，是个宪政方面的改革与对策。分权模式的改革方面可以借鉴香港与澳门特区制定特区基本法的程序，组织成立由党中央与全国人大常委会以及国务院主要领导牵头，全国人大常委会、国务院及其有关部委和五大自治区人大、政府组成的自治区自治条例制定协调指导委员会，形成从中央到地方的自上而下推动力，协调和指导各自治区制定自治条例。[5]在改革过程中可以选内蒙古自治区等自治条例制定主观条件比较成熟的地区搞试点积累与总结经验，达到“以点带面”的作用。最后展望在党的十八大大力提倡完善民族区域自治制度的大好环境下，民族区域自治条例早日出台。

[ 参 考 文 献 ]

[1]乌兰夫.乌兰夫文选（下册）[M].北京：中央文献出版社，1999.

[2]白永利.自治区自治条例制定研究 [J].内蒙古师范大学学报，2010.06.

[3]王仁定.关于制定自治区自治条例问题的思考[J].内蒙古师范大学学报（哲学社会科学版），2001.02.

[4]王志坤.内蒙古自治区制定<民族区域自治法>自治条例的思考与建议[J].北方经济，2011.06.

[5]潘洪祥.自治区自治条例难以出台的原因分析以及对策[J].北方民族大学学报（哲学社会科学版），2009.03.