对国库事后监督的再探讨

■李　飞

对国库事后监督的再探讨

■李飞

国库事后监督工作作为国库业务的一个重要组成部分，多年来，在提高国库会计核算质量、规范业务操作、提升国库风险管理能力、防范国库资金安全等方面起到了重要作用。本文将通过对国库事后监督沿革及现实状况的分析，提出现阶段完善其监督机制的思考。

国库事后监督；模式；问题；思考

李飞，中国人民银行南昌中心支行国库处。（江西南昌330008）

一、国库事后监督沿革

（一）分散监督时期。自2000年开始，为防范人民银行内部专业风险的发生，人民银行开始在相关专业内部陆续成立事后监督岗，以加强对专业会计业务的再监督，国库部门是其中一个。这个时期主要是在国库部门内部设置事后监督岗，配备专职人员，并以手工监督方式对前一日国库业务进行全面复审。虽然这个时期监督条件、人员及监督工作经验都不完善，但对纠正业务差错、提高会计核算质量还是起到了把关守口的作用。

（二）集中监督时期。2004年，为适应会计核算系统四集中，加强风险防控的需要，各地（市）以上人民银行分支机构按照人民银行“三定”方案的要求，相继成立了事后监督中心，独立行使会计核算集中监督职能，人民银行县（区）支行及代理国库业务的商业银行，其国库事后监督工作大部分仍维持原来的分散监督模式。为明确事后监督中心的职责，人总行及时下发了《中国人民银行事后监督中心工作规程》（以下简称《规程》），对已成立了事后监督中心的人民银行分支机构，国库事后监督工作移交事后监督中心办理，根据人随业务走的规定，原国库分散监督人员调到事后监督中心从事事后监督工作。同时，为规范国库事后监督操作规程，明确国库事后监督内容、方法，人总行国库局相应制定了《中国人民银行国库会计事后监督办法》（以下简称《办法》），国库事后监督工作自此从分散监督走向集中监督。这一时期的监督由于实行了岗位人员的分离，事后监督部门通过差错报告单的填发，监督报表报告的反馈报送，以及对事后工作实行的奖惩制度、不定期检查制度，其监督的独立性、制约性及威慑力得到了有效发挥。有些人民银行的事后监督部门还通过开发事后监督软件改进监督手段，使事后监督工作逐步从单纯的手工监督方式过渡到人机并用相结合，监督效率有所提高。

（三）再集中监督时期。2014年根据人总行银（三定）办［2014］7号文“关于调整中国人民银行地（市）中心支行内设机构的指导意见”要求，人民银行地（市）中心支行不再保留事后监督中心，相应的事后监督工作职责按业务条线分别交由各业务科室履行。此后，人民银行各地（市）中心支行陆续撤并事后监督中心，自2015年起，国库事后监督工作逐步回到了国库部门管理，从事国库事后监督的工作人员按意愿回归国库部门。历经十年的国库会计分散监督又重新回到了集中监督的模式。

二、当前国库事后监督工作的几种模式

虽然国库事后监督阶段经历了上述几个阶段，但国库业务的监督模式依然没有得到统一，集中监督与分散监督在不同层级人民银行及商业银行代理支库并存。

（一）人民银行省会城市中心支行。按照人总行银（三定）办［2014］7号文，文件只针对人民银行地（市）中心支行事后监督中心机构的调整，并未涉及人民银行省会城市中心支行，因此，省会城市中心支行国库事后监督工作维持原状，国库会计业务依然实行集中监督，即国库部门所办理的本行级各项国库会计业务（含一级多库），次日由国库部门移交本行事后监督中心，由事后专门人员按照《办法》所规定的程序和方法，对已处理完的国库会计核算进行复审和监督。

（二）人民银行地市中心支行。自2015年以后，国库会计业务由本部门履行事后监督职能，实行的是分散监督，即在国库部门内部按岗位设置要求设立专门的事后监督岗位，配备1～2个专职人员，对国库上一日会计业务实行全面复审和监督工作。

（三）人民银行县（区）级支行及商业银行代理支库。从江西省调查情况来看，县（区）人民银行国库业务实行的是集中监督与分散监督两种方式，2004年自地（市）以上人民银行实行集中监督后，部分县级人民银行为实现监督的独立性，加大监督力度，内部成立了内控股，与本行内审、纪检等合署办公，将国库事后监督工作移出业务部门交由内控部门，并指定专人负责国库事后监督工作，实行了集中监督；大部分县（区）人民银行仍维持2000年之后的分散监督模式，一直没有改变，即事后工作放在会计国库股内，指派一人专职或兼职国库事后监督工作。商业银行代理支库因特殊原因，机构、人员难以独立分设，一直以来实行的都是分散监督模式，即在营业室内指派一人兼职国库会计事后业务的复审工作。

三、面临的现实问题——以江西为例

（一）制度规范不统一造成理解偏差。人总行国库局制定的《办法》、江西省内事后监督中心依据人总行下发的《规程》及《江西省人民银行会计核算监督实施细则》制定的本省人民银行系统国库会计核算业务事后监督操作指引，都是在国库业务集中监督模式下制定的，适用于集中监督下的国库业务操作；自人民银行地（市）中心支行国库业务实行分散监督后，监督的程序、工作流程发生了变化，但上级行对因机构变化带来的国库事后监督工作还未制定统一的操作规定和指导意见。省级国库管理部门为加强对事后工作的管理，2015年制定了省内人民银行系统国库事后监督工作规程，用于指导地（市）中心支行以下各级国库及商业银行代理支库业务开展分散监督工作。制度规定的不统一，在实际工作易造成对有些情况和问题的理解和处理不一。

（二）分散监督独立性受到挑战。事后监督实行分散监督后，由国库内部人员担任事后监督工作，事后监督人员为处理好人际关系，往往碍于情面，有不愿得罪人的心理，对发现的问题和工作差错，难以理直气壮坚持己见，易形成大事化小、小事化了，或多或少存在对业务监督不到位、不彻底的情况；并且，由于缺乏对监督工作或被监督人员有效的奖罚机制，监督者的积极性和主动性不强，被监督岗对查出的问题不重视，监督制约性受到弱化，易造成屡查屡犯等情况，分散监督的权威性和独立性受到挑战。

（三）事后监督手段相对弱化。目前，国库事后监督大部分工作基本还处在手工监督阶段，或手工监督向人机并用阶段过渡时期，还未实现利用监督系统对国库业务自动化全过程监督。随着国库会计核算系统升级改造，数据集中、风险点前移、业务体量大业务种类多等情况，仅依靠手工监督已满足不了事后监督工作的需要，而且，易造成事后监督工作人力资源成本增加，工作效率下降，并对深层次的风险问题难以发觉。

（四）集中监督趋表面化现象依然存在。国库业务事后监督实行集中监督后，虽然对国库业务的监督独立性和制约力增强了，但仍没有彻底摆脱监督工作的平面性和表面化，更多的还是在对当日报表凭证的勾对、凭证要素的审核、会计业务的发生是否有据可查、账务是否平衡等方面。集中监督由于存在人员、业务的相对分隔，事后人员对国库相关政策、法律法规、制度规定的了解和掌握不透彻，以及对相关业务变化的滞后性，难以准确做到监督的及时性和准确性，特别是对监督工作的风险性和连续性把握不够，监督工作停留在面上的多，深层次的少，有时难以做到突出重点、抓住要害。

（五）分散监督欠规范问题不容忽视。分散监督便于部门内部加强管理，协调沟通方便，但也易造成问题，特别是县支行、商业银行代理国库，由于人员少，国库事后监督工作难以做到专人专职，不可避免会重回过去监督的问题：监督的滞后和违规，事后监督人员一旦有事离岗，其所从事的监督工作就极有可能因人员紧张无法安排，造成被监督业务延放。待事后经办人员回来后，再集中审核凭证、报表。其结果是走形式，应付了事，不能保持事后监督工作的及时性和连续性；或有时为了做到及时性，在人手安排紧张的情形下，往往会计主管同时兼任事后监督工作，其事后监督工作形同虚设，失去了对自我约束和监督的意义及作用，还会诱发资金风险。

四、完善国库事后监督机制的思考

人民银行各级国库业务不管实行怎样的监督模式，都要不断强化监督的职能，控制国库资金风险和系统性风险的发生，确保国库资金的安全，保障国库业务安全稳健运行。特别是人民银行地（市）级国库业务回归业务部门管理后，除人民银行省分库和部分县支库外，江西省人民银行地（市）级及大部分县（区）支库以及商业银行代理支库大都实行的是分散监督模式，并且，今后较长时期国库业务都将主要以分散监督模式为主，因此，在面对国库事后监督工作新形势、新发展的情况下，如何重新审视国库事后监督的工作，继续加强监督的力度，完善监督方式和手段，避免分散监督走回到问题的老路，更是值得我们思考的问题。

（一）保持分散监督工作的相对独立。国库业务划归业务部门内部管理后，依然要保持其监督地位和工作的相对独立性，这是做好事后监督工作的关键所在，因为失去独立性的监督最终必将流于形式。首先是岗位和人员要保持绝对的独立，其次监督工作要向部门主要领导负责，由部门主要领导听取监督工作的汇报，负责日常监督工作的协调、沟通及问题的解决，有条件的可指派部门内副科（股）级干部分管事后监督工作，并且，根据实际情况对工作差错制定量化考核办法和标准，增强工作人员的责任心，树立事后监督工作的权威性，以此保证监督工作的可行性和有效性。

（二）不断强化国库事中监督。不管是分散监督还是集中监督，事中监督始终是重要的，它能弥补事后监督的滞后和不足，真正把控风险的发生，因此，在国库事后监督工作中应将国库监督工作前移，通过强化国库各岗位的不相容性，规范业务操作流程，增强系统参数设置的硬行约束机制，严肃外来凭证的审核监督，加强国库业务密码、口令的管理，从制度上和规范操作上控制和扼止住可能产生的国库资金风险。事后监督则作为弥补事中监督不足和疏漏的手段，提出可能引发风险的警示，与事中监督相辅相成，并以此强化和促进事中监督走向完善。

（三）提高事后监督手段和效能。充分利用先进的现代化技术方法和手段发挥国库的事后监督职能，提高监督工作效率。开发一套完备的国库事后监督系统，通过对国库前台各项业务的全覆盖跟踪，查找问题的源头，准确找出差错发生的点位，及时堵住漏洞，并将监督的触角延伸至内控管理，包括制度建设、人员岗位设置、内控登记簿的记载、账务组织建立及账务核对、应急管理等各个方面，并对发生的问题和差错进行风险评估，提示风险所在，使国库事后监督的内容从局部走向全面、从浅表走向纵深。

（四）丰富事后监督工作内涵。事后监督工作不能习惯性停留在工作的表层，而是要拓宽工作的视角，强化事后监督工作的功能和作用。在监督过程中，一是通过对国库资金进出流量的变化，特别是大额资金的非正常变化情况，捕捉信息变化的异常点和可疑点，结合对相关凭证、报表和账务的静态审核和核对，综合分析国库资金的风险性，从中发现和找出可能引起风险的原因。二是通过对国库资金一段时期内连续发生的业务变化情况进行观察和分析，监测资金的流向变化情况，从中发现问题的苗头，并及时采取相应措施加以防范。

（五）加强对下级国库事后监督工作指导。上级国库要将下级国库的事后监督工作纳入日常工作的管理范围，加强对下级国库事后监督工作人员的培训，帮助解决工作中的难题，指导事后监督工作的开展，提升基层事后监督工作水平。

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1006-169X（2016）07-0091-03