民族地区农村人力资源分类开发问题研究——以湖北恩施州来凤民族地区为例

周　玲，赵子龙

（1、湖北第二师范学院管理学院，湖北武汉430205 2、湖北省宜昌市夷陵区邓村乡人民政府，湖北宜昌443132）



民族地区农村人力资源分类开发问题研究——以湖北恩施州来凤民族地区为例

周玲1，赵子龙2

（1、湖北第二师范学院管理学院，湖北武汉430205 2、湖北省宜昌市夷陵区邓村乡人民政府，湖北宜昌443132）

摘要：中国的民族地区大都分布在老、少、边、穷地带，要发展民族地区的经济，首要的就是要注重对民族地区农村人力资源的有效开发和合理利用。民族地区的经济发展不仅关系着少数民族地区人民的生活水平，更关系到民族地区的稳定与发展。本文以湖北省恩施州来凤县为研究对象，立足于民族地区实际，通过调查，分析来凤县民族地区农村人力资源分类开发现状及问题，力求为民族地区人力资源开发管理的对策研究提供依据。

关键词：民族地区；农村人力资源；分类开发

一、来凤县概况

来凤县以凤凰飞临的传说而得名，清乾隆元年（1736年）年建县。其远处湖北省西南边陲，地属恩施土家族苗族自治州，是鄂湘渝三省（市）要冲，南邻湖南省龙山县，西接重庆市酉阳县，东北与本省宣恩县、咸丰县相连，有湖北“西大门”之称。来凤县土地肥沃、资源丰富，众多土特产堪称物华天宝，名扬天下。建州以来，县城城区面积从1.5平方公里发展到10平方公里，形成五纵六横棋盘式格局，建有大型专业市场40多个，被誉为“武陵明珠”。来凤县辖5 乡3镇，185个村、11个社区。来凤县是一个多民族聚居县，居住着土家、苗、瑶、汉等17个民族。土家族是本地世居民族，自称“毕兹卡”，是古代巴人后裔，有着悠久的历史。

二、来凤县农村人力资源开发问题研究

课题组深入地方调研的结果显示，来凤县农村人力资源开发的主要特点表现在：农村人力资源丰富、外出务工劳动力比重大、整体文化素质相对较低、劳务输出缺乏竞争力等方面。来凤县农村人力资源开发的主要特点直接影响其农村人力资源开发与管理。具体表现如下。

1、发展特色农业难以成型

（1）缺乏统一的引导和规划。革勒车乡位于来凤县西北部，辖17个村，全乡总人口19203人，5773户，其中非农业人口603人，农业人口18600人，居住着土家族、苗族、汉族、回族、彝族、壮族、布衣族、满族、瑶族、黎族、畲族、水族、京族等民族。少数民族占全乡总人口的77.03%，是湖北省唯一一个以土家语命名的乡镇。境内土地肥沃，气候湿润，盛产水稻、玉米、薯类、豆类等粮食作物，经济作物主要有烟叶、茶叶、金银花、魔芋、黄连、白术、桔梗、半夏、杜仲、黄柏、干鲜果。林业资源较为丰富，森林覆盖率达50.3%，树木主要有杉、松、柏、油桐、生漆、楠竹，植被群落种类繁多，有乔木237种，灌木128种，木质藤本20种，其中属国家保护的稀有珍贵植物25种。

革勒车乡作为一个资源丰富的乡镇，却没有充分利用本地的资源优势，进行合适的规划和引导，为广大的群众创造经济利益。药材是革勒车乡经济支柱之一，以金银花为例，由于气候条件适应金银花的生长，每到金银花的收获季节，漫山遍野皆是。当地政府意识到这是一个为民增收的途径，也在当地建立了一个金银花的生产基地，但在后续的销售环节却并没有相应的举措跟进，金银花的销售仍然是零买零卖的原始做法，难以实现当地村民的最大经济利益。每到赶集日，当地村民便将自己采摘晾晒的少量产品拿到一些私人收购药材的小摊上去卖，最好的价格也只能卖到6元/斤，而在武汉等地却能卖到30元/斤。据革勒车乡的一个领导介绍，当地政府也想通过某种渠道，直接与外面的药材公司和企业建立合作关系，却受条件和信息方面因素的制约，一直未能实现。

（2）政府分配项目时的倾向是“锦上添花”，而不是“雪中送炭”。资源、条件相对较差的民族地区很难争取到项目，导致强者日强，弱者愈弱。一个地区的发展离不开有利的政策和适宜的开发环境，而政府的促进和资金的循序跟进更是各个项目正常开展的必要条件。民族地区，特别是亟待开发的民族地区，更需要相关政策的支撑和资金的扶持。就目前情形来看，我国政府在分配项目时存在这样一种倾向：有发展前景的项目的立项往往更倾向于那些已经发展很好的地区或已经发展起来的地区，而对那些亟待立项并具备立项条件的地区，却很难争取到相应的项目。

革勒车乡坐拥丰富的农、畜、药、烟叶等资源，可以大力培育的特色农业产业丰富。就拿药材为例，其金银花基地已初具规模，可是要就此立项，却并不容易。从政府的角度出发，申报风险性较大的新项目，是很难引起相关领导注意力的，更不要说进行必要的引导，使外地大型的企业或公司在当地设站设点，成立规模更大的生产基地了。最终，经济发展较好的地区持续发展，经济发展不好的地区日渐落后，形成了强者更强，弱者更弱的不良局面。

2、发展乡镇企业仍显底气不足

（1）观念陈旧，企业品牌战略意识欠缺。宗味食品有限公司是来凤县一家集科研、种植、加工、销售地方特色大头菜为主导产品的民营企业。公司成立于2002年4月，厂址位于来凤县翔凤镇万家塘（209国道旁），占地面积4182平方米，建筑面积2300平方米，注册资金394万元。2004年8月经国家农发办批准为产业化经营项目单位，公司运用“公司+基地+农户”的经营模式，生产的宗味牌“陈氏”大头菜年产量达300吨。其产品经中国绿色食品发展中心审核，被认定为A级绿色食品，并取得绿色食品证书，2004年公司产品荣获中国农博会最佳畅销产品称号。

而这样一家具有当地特色的企业，却并没有像其简介中描绘的那样享誉盛名，为众家知晓。据我们了解，作为一家在2004年就跻身于中国农博会最佳畅销产品的企业，至今没有属于公司的网站，甚至与产品有关的图片在网上也找不到，更没有进一步的战略发展构想。充其量也只是在恩施州具有一定的知名度。很显然，这样一个企业，品牌战略观念是严重缺乏的，要想将企业做大、做强，让特色产品走向世界就无从谈起了。那么，若以该企业为支撑，带动区域内的非农就业问题，其力量也就非常有限了。

（2）县域乡镇企业面临融资困难的发展“瓶颈“。来凤县的宗味食品有限公司等几家企业的负责人就纷纷反映，他们也有过把企业做大做强的想法，但是苦于企业底子薄弱，可利用的资金太少，实在是无力谋求向外发展，而民营的乡镇企业融资又很困难，表现为以下几方面。

第一，融资渠道不畅。企业的融资渠道可分为内源融资、债权融资和股权融资三种方式。内源性融资是运用自有资本和留存收益进行投资和再投资。这种融资方式一般适合于企业发展初期，往往不能满足企业扩大经营规模和进行产业升级等进一步发展的需要。我国乡镇企业的资金来源状况相反，在企业的总资本增加额中，以流动负债和吸收新投资为主要形式，这两类资金来源占据了总资本来源的90%左右，而由企业内部积累所形成的资金仅为10%左右。这说明在乡镇企业融资中，依赖于外源融资，而内源融资比例较低。

债权融资主要有向金融机构举债和发行债券两种方式。目前，我国乡镇企业发行债券受到诸多政策和自身因素的限制。而且，我国企业债券的偿还期一般较短，不能满足企业的长期资金需求。乡镇企业向银行举债也困难重重，现行的银行制度在很大程度上是为适应国有企业外源融资的需要而建立起来的。这种银行制度对乡镇企业具有很大的排斥性。此外，由于国有企业与政府之间存在着“隐性担保契约”，国有企业造成的坏账，政府不得不采取债转股、政府核销等手段予以解决，而对于乡镇企业贷款所造成的损失，要商业银行自己“买单”。所以，商业银行在经营中不可避免地存在着一定的所有制倾斜，在给乡镇企业贷款时慎之又慎。因此，乡镇企业只有依靠内源性融资来解决生存发展中的资金需求，但内源融资受企业自身发展状况的限制，其所能融通的资金也非常有限。

第二，融资渠道单一。国家规定农业银行和农村信用合作社是乡镇企业唯一的贷款机构，这就大大地降低了乡镇企业从正规信用渠道获得贷款的可能性，迫使乡镇企业通过其他非正规渠道来融资，如占用结算资金与获取非正规信用贷款，导致乡镇企业流动负债比例过高。最近几年国家在整顿基层中小金融机构的过程中，许多县、区的城市信用社又被并入由政府控制和管理的城市合作银行，使这些城市信用社的官僚化色彩更重，“民营”特色大大减弱，乡镇企业的贷款比例也相应地减少了许多。有调查表明，城市信用社的贷款对象60%是国有大中型企业，而且有不断扩大的趋势，使得乡镇企业融资途径变得更窄，融资困难更大，不利于乡镇企业的健康和可持续发展，同时也背离了融资的真正初衷。

3、跨区域就业虽有成效，但仍困难重重

（1）培训工作不能因地制宜，达不到预期效果。来凤县有着很大的劳动力资源优势，但是受教育和环境因素的影响，这些劳动力的含金量却并不高。要想充分利用这些优势资源，最好的办法还是要加强对农村劳动力的培训。当地劳动局和人事局也一直在做着这项工作，虽有成效，但培训经费少、培训时间短、培训面窄小、课程设置不合理等问题依然存在。

经费是一切培训工作的基础，也是各层级、各单位普遍关注又难以处理得当的问题。由于农村劳动力水平较低，培训的任务重，而国家通过财政拨付的专项培训资金很有限，导致各培训单位通过缩短培训时间来节约经费开支，使培训效果大打折扣。以一名电焊工的培训为例，每培训一名电焊工的花费大概是500多元/月，而国家的“阳光工程”财政补贴标准是每人次100元，加上地方投入资金一般也不超过每人次200元，因此一般的培训机构对“阳光工程”学员培训的时数，是难以达到政策规定的培训效果要求的。

另外，在培训的对象上，不仅培训面窄小，而且有跟风的趋势。针对某一个阶段用工需求量大的工种，其培训较多，当大量用工需求时段过去以后，相关培训结构却不能以新的市场需求为导向开发新的培训内容，导致很多工种难以招到合适的人才适应新的工作需要。同时，在培训课程的设置问题上也不合理，依然是理论课大于实践课，教学过于拘泥教材，太强调理论修养，忽视了对培训者心理需求的引导，以致大多数培训者认为培训只不过是个形式，降低了对培训的热情，也严重影响了培训的效果。

（2）就业工作站有待进一步整合和调整。据来凤县劳动就业局的有关领导介绍，该县在广东东莞、浙江义乌分别建有自己的工作站，并且在工作站里，以业务外包的形式雇有专业的技术人才负责工作站的日常管理工作。这两个工作站目前已基本步入正轨，其中，东莞的劳务工作站名下已经在册的农村劳动力有2万多人，且有12000多人来自来凤县的革勒车乡，他们所在的街道也被称为“格勒一条街”。并且，这两个工作站的建立和开展工作，也受到了县委县政府领导的重视，每年都会在县领导的带领下组织劳动局、就业局、招商局等单位前往工作站所在地考察工作，将外地务工者成功的经验和适宜的发展路径带回来凤。应该说，工作站的建立，确实为农村劳动力外出务工提供了一个“异地家园”，在维权和法律服务等方面给这些异地务工者提供了保障。但是，其工作的内容显然太单一，并没有充分发挥其重要的效益。比如在对工作站所在地的务工者的动态管理与跟踪、各工作站之间劳动力资源的互动与共享、市场需求与供给信息的及时传递等方面，都还没有相应的举措，其巨大的潜力还没有得到发掘。

（3）就业信息沟通不畅，信息化难以实现。来凤县作为一个地处西南边陲，地理位置偏僻，典型的老、少、边、穷地区，在信息沟通方面严重滞后，信息化的实现任重而道远。从交通状况来看，以目前的速度，从来凤县乘车到武汉，至少需要12个小时的时间。从现代化技术手段上来看，来凤县在劳动就业方面，虽然设有异地劳务就业工作站，但劳务输出信息网站却并未设置。在一个以科技和信息化为主导的现代社会，网络的搭建是衡量一个地区信息化的必要标准，一个地区经济的发展也无不与此息息相关。从来凤县外出务工人口的比例来看，出外打工的劳动者占了较大的比重，据了解，这些外出务工人员虽然在县劳动局有注册记录，但是当他们到达就业目的地以后，大都因为换了号码或者是临时更换了工作，便与县劳动就业局失去了联系。另外，当县劳动局有了新的就业信息，一般都是通过在宣传栏处贴告示、或者打电话让下属单位去处理，这都不利于就业需求者及时获得就业信息，争取到适合的工作机会。

4、政府职能亟待转变，部门利益给多部门合作造成难以逾越的障碍

当前社会经济整体上得到了迅速发展，但民族地区的经济发展由于受到各方面因素的制约，其经济水平还比较落后，如何转变政府职能，为欠发达地区的经济注入鲜活的血液，成为各级党委、政府需要认真对待而又必须处理妥当的问题。政府职能的转变是顺应时代发展的需要而变的。因此，我们认为政府职能的转变，更应该倾向于服务职能的转变。而且在具体的工作过程中，上下级或者是各平行单位合作的机会日益增多，改变传统行政工作的单一方式，处理好各单位之间，特别是平行单位之间的分工与合作，成为了衡量当代政府转变政府职能，履行服务群众职责的重要标准。

农村人力资源分类开发是一个系统的、复杂的工作，单靠某一个单位或者是某一部门是难以做好的。仅培训一项，就涉及到劳动就业局、财政局、扶贫开发办、人事局等相关单位，如果各单位不能改变思想观念、加强相互之间的沟通与合作，农村人力资源的有效开发和利用就无从谈起。事实上，在具体的工作中，多部门合作的实现遇到了这样两个问题。

（1）各相关单位思想意识滞后，服务理念尚未树立。受传统行政思想的影响，我国政府在行政过程中，官本位思想依然存在，某些地区的行政方式依然表现为“管”，行政目标依然体现为对经济效益单方面增长的追逐，而忽视了对人的足够重视。殊不知，我们的政府之所以存在的根本，就在于为民服务。经济效益的增长是需要依靠人的力量来实现的，只有人得到了发展，经济才能更好、更快、可持续发展。各级政府，特别是县乡一级的领导干部并未真正意识到这一点，导致在进行人力资源开发过程中，其力度、效果均难以顺利实现。实际上，政府在农村人力资源开发中的作用体现为引导者和服务者两个方面。

（2）受各方利益考量，合作限于口号却无行动。国家为了做好“三农”工作，针对农村人力资源的培训工作，拟定了专门的项目，并设置了专门的财政资金，以保障农村人力资源培训工作的有效实施。在这种情况下，各单位纷纷列出了一系列的培训计划，并制定了相应的培训举措，表面上看来所有的培训工作开展的如火如荼，但最终效果却大打折扣。究其原因，就在于各培训方未能真正把握好培训的主旨，而把注意力集中到利益的考量上了，如培训中的资金折扣，培训成果上的荣誉和光环等等。既然各相关单位之间注重的不是让多少人掌握了培训所得的技能，而是各自从中得到的什么利益，那么谈合作就无异于对牛弹琴了。

从我国新农村建设的情况来看，全国很多地方政府还没有把农村人力资源开发放在农村建设和发展的首位，还没有树立起强烈的人才意识，乡镇政府没有把农村人力资源开发作为一项准公共服务纳入公共财政框架。总而言之，我国农村人力资源开发是严重滞后的。农村人力资源开发的现状已经成为我国农村经济发展的瓶颈因素。因此，大力开发农村人力资源，不仅是提高农民素质，加快农村经济快速、稳定发展的需要，更是实现农业可持续发展的必要条件，也是我国实施科教兴国战略的重要环节。

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（责任编辑：刘冰冰）

基金项目：湖北省高校人文社会科学重点研究基地“湖北文化产业经济研究中心”开放基金项目，民族旅游区人力资源分类开发研究——以湖北省为例，编号：HBCIR2013Y006。