“国家治理体系和治理能力现代化”基本概念内涵探析

鲁青青

摘要：国家治理体系和治理能力现代化，是十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革的重大问题决定》提出的重要命题，是指导我国未来全面深化改革的基本战略目标。本文通过查阅相关文献，梳理了近几年国内外关于国家治理体系和治理能力现代化的研究成果，对该命题所涉及的“国家治理”、“现代化”、“国家治理体系”、“国家治理能力”等核心概念的基本内涵作了比较全面和深入的疏理，以此全面深化对国家治理体系和治理能力现代化深刻内涵的全面把握。

关键词：国家治理体系；国家治理能力；现代化；内涵

导言

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革的重大问题决定》指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这很快引起了学术界的广泛关注，也产生了不少理论研究成果。这些成果在推动社会各界理解中央的这一重大决定无疑是非常有意义的。但是，也发现不少成果对于这一命题的基本涵义本身的理解存在较大差异，甚至出现了性质完全相反的结论，有的观点是明显偏离中央文献的本意的。对此，我们认为，为了更深入全面理解这一重大命题，有必要对该命题所涉及的基本概念的含义进行必要的疏理。本文将从国家治理体系及其现代化，国家治理能力及其现代化，国家治理现代化三个层面疏理该命题所涉及概念的基本内涵。

一、国家治理体系及其现代化

（1）国家治理体系

国家治理体系可以从系统论或者制度论角度理解。

其一，系统论的角度。国家治理体系主要有：政府治理规划决策体系、社会治理支持体系、市场治理评估监督体系。也可从内容上分为常态治理体系、特殊治理体系、危机治理体系。

其二，制度论的角度。国家治理体系可归结为狭义的制度设计。习近平总书记在《习近平论治国理政》中曾明确指出：“国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设的各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相联、相互协调的国家制度。”这一论述被学术界引用最多，其影响也最广。

本文认为，制度论的理解是中央文献所指的，应该成为我们研究的基本出发点。它有三层基本含义：首先，我国的国家治理体系有个重要的前提条件，那就是在党的领导之下。在中国国情下构建国家治理体系，必须跳出西方语境下的去权威化，保持中国执政党的话语主导权，以最大限度凝聚社会共识为目标，有效防范社会价值和社会结构的碎片化风险。其次，国家治理体系涵盖了经济、政治、文化、社会、生态文明以及党的建设，这就要求国家治理体系在构建过程中要注重整体性、协同性。最后，国家治理体系是国家制度和规范的有机结合，这就要求在构建过程中不仅要注重科学性和有效性，更要关注公正性与和谐感。

（2）国家治理体系的现代化

从本质上讲，国家治理体系的现代化就是组成国家治理体系的各部分之间的结构调整与优化，这种结构的调整与优化既可以是整体性的，也可以是局部的；既可以是横向的治理主体、治理手段、治理理念等的调整，也可以是纵向的自上而下、自下而上的权力配置结构的调整。

国家治理体系现代化是以现代的治理理念结合现有国情重构国家公共权力为要旨，体现公共治理过程中的民主化，公共权力运行的规范化，中央到地方、政府到民众的协调化，提高效率，实现合理规范的国家治理并提升政府治理能力的过程。首先，行政体系形成民主高效现代化治理结构方式把体制治理转化成国家治理能力现代化。其次是制度层面的自我更新。国家治理体系现代化推动社会各项机制并逐步形成国家治理程序化、制度化，日益实现治理的完善科学，法律法规政策的规范性。

二、国家治理能力及其现代化

（1）国家治理能力

国家治理能力也可以从两个角度理解，即国家和政府的能力以及治理主体对国家制度的执行能力。

其一，可以将国家治理能力归结为治理主体即国家和政府的能力。习近平总书记对“国家治理能力”有一个具体阐述，他指出：

“国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各方面。”作为国家治理责任主体的政府，其治理能力主要体现在政府的公信力，政府的监督力，政府的责任力，政府的执行力与政府的服务力等方面。狭义的国家治理能力是国家机构及其工作人员依据国家制度体系的设定要求，运用特定技术手段、管理方式、管理方法的能力。

其二，同样从制度论角度，国家治理能力可以归结为治理过程中的制度能力，简述为“国家制度的执行能力”。福山指出，政府能力也就是制度能力，包括制定和实施政策以及制定法律的能力、高效管理的能力、控制渎职、腐败和行贿的能力，保持政府机关高度透明和诚信的能力以及执法能力。

（二）国家治理能力的现代化

国家治理能力是责任主体对各方面机制依法增强制度治理并转化为管理国家的一种水平、能力，“国家治理能力现代化”的基本内涵主要集中体现在制度体系建设，制度建设目标、执政方式以及体制改革的定位，责任主体治理国家进程中制度、法制的应用能力等几个层面。值得注意的是，显然不能把国家治理体系的现代化与国家治理能力的现代化看成是不同的的两个步骤，或者两个彼此分离的东西。国家治理体系是国家治理能力的基础和载体，国家治理能力是国家治理体系释放出的作用和效能。所谓国家治理体系和治理能力的现代化，就是国家治理体系要随社会的发展进步而不断改革调整，国家治理能力要随日益复杂的发展状况而不断优化提升，也就是国家治理体系和治理能力不断适应现代化建设和发展需要的过程。

三、国家治理现代化

（1）国家治理

国家治理是对国家统治、国家管理概念的辩证扬弃，它的内涵比后者更丰富，更具时代性、开放性，也更具效能。在政治哲学的视域中，国家治理是一定的政治共同体为了推进公共利益、实现社会的发展和秩序供给而展开的一种实践性活动，它是共同体得以维续的重要环节，是社会秩序得以保障的基本前提。

（2）国家治理现代化

“现代治理”理念认为，在当今经济全球化、文化多样化、社会信息化深入发展的时代背景下，公共部门与私人部门、国家与社会、政府与市场、主权国家与国际组织的界限日益模糊，出现了许多在传统国家治理体系下无法解决的“治理重叠”和“治理真空。现象，各国应该转变传统治理观念，实现“更多治理，更少统治”。

中国共产党对于现代化的认识，横跨了半个多世纪，我党提出国家治理体系与治理能力现代化是改革到了深水区必然选择，也是全面实现现代化国家目标的关键一步。习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”

国家治理的现代化是一个广义的政治学范畴。为使之成为一个能够在实践中定量地操作的概念，乔清举把它定义为“国家治理的总成本和基于公正原则在社会成员之间分配的社会总福利之间的低比值关系”。国家治理体系与治理能力的现代化何时才打到目标？莫纪宏为我们描绘了国家治理体系与治理能力现代化的蓝图。他认为，社会经济基础和物质保障条件的现代化主要的标志是国家强盛、物质的极大丰富和综合国力的提升；而作为社会的上层建筑，“国家治理体系和治理能力”的现代化主要的标志就是要全面贯彻落实依法治国基本方略，用“法治精神”来构建“国家治理体系”和提升“国家治理能力”，通过“国家治理体系和治理能力现代化”为实现“工业、农业、国防和科学技术现代化”提供所要求和相适宜的制度土壤。

三、结语

综上所述，必须从三个层面完整准确理解国家治理体系和治理能力现代化这一命题。第一，必须把国家治理能力和国家治理体系二者理解为一个整体。国家治理体系是国家治理能力的基础和载体，国家治理能力是国家治理体系释放出的作用和效能。所谓国家治理体系和治理能力的现代化，就是国家治理体系要随社会的发展进步而不断改革调整，国家治理能力要随日益复杂的发展状况而不断优化提升，也就是国家治理体系和治理能力不断适应现代化建设和发展需要的过程。第二，必须把国家治理能力和国家治理体系现代化看成是社会主义制度的自我发展和自我完善过程。国家治理体系和治理能力现代化，本质上是中国特色社会主义在制度层面的基本要求，因此，坚信与坚守中国特色社会主义根本制度和基本制度，是国家治理体系和治理能力现代化的基本前提。第三，必须把国家治理能力和国家治理体系现代化看成是现代政治文明的共同趋势和方向。必须承认社会主义国家的历史方位本身，就没有超越出现代政治文明中的现代国家范畴，国家治理现代化是社会主义现代化的有机组成部分，是中国特色社会主义制度的现实体现，是全面深化改革的目标归宿。