政策执行网络研究述评

宗晓丽

[提要] 政策网络理论以其全新的视角拓展了政策执行研究的视域，成为第三代政策执行模式中的重要内容，从而形成政策执行网络研究。国内公开刊物上发表的文章，主要从政策执行网络理论研究和应用研究两个方面展开。政策执行网络研究在积极探索的同时还存在研究理论系统化不足和研究本土化不足的问题。

关键词：政策执行；网络；述评

中图分类号：D63 文献标识码：A

收录日期：2016年11月13日

公共政策执行的研究以维尔达夫斯基（A·Wildavsky）和普雷斯曼（J·L.Pressman）1973年出版的《执行》一书为开端，西方学界先后经历自上而下、自下而上和二者整合的三个阶段，此三个阶段分别对应三种不同的研究进路。自上而下与自下而上两种取向在政策执行研究中均有着重大的贡献，但同时二者也存在自身难以克服的问题。自上而下研究的主要缺陷是过分强调制定者的政策目标，忽视基层官员的主观能动性及适应性策略。自上而下模式缺陷在于，以组织中的基层人员作为出发点，强调政策的成功取决于基层执行人员的承诺与技巧，忽略了政策制定者和政策目标。

鉴于第一、第二代政策执行研究的固有缺陷，有学者尝试将二者结合起来进行研究形成了整合模式，整合模式具有代表性的理论有府际关系、倡导政策联盟、治理理论、制度分析、理性选择、政策网络等，而政策网络理论的兴起则为政策执行研究进入真正意义上的第三代模式提供了理论资源和探索路径。

关于政策网络具有代表性的是本森（Benson）提出的：“由于资源相互依赖而联系在一起的一群组织或者若干群组织的联合体。”政策网络理论至今虽然还存在很大争议，但自其出现，就显示出强大的生命力，对政策研究的理论和实践均产生了较大的影响。作为一种新兴公共政策理论，公共政策学者将其引入政策执行领域并进行了积极探索，从而产生了政策执行网络研究。本文以国内公开刊物上发表的文章为研究对象，对国内政策执行网络相关研究加以梳理和简要评价。

一、政策执行网络的理论研究

（一）关于政策执行网络的内涵。在政策网络的基础上，余敏江、梁莹提出“政策执行网络”的概念，其内涵可以简单地理解为政策执行的主体或客体的公共部门、公民、第三部门、私人部门组织在政策执行过程中，基于沟通和信任而共同参与执行并由此形成的参与者之间的网络。周世亮、曹映来认为上述对政策执行网络的定义忽略了政策网络的动态性，因而提出公共政策执行网络就是政策执行过程中各相关要素基于互动而联结成的关系网络，其内涵要素包括政府、公民、第三部门、企业。曹堂哲转引林玉华对政策执行网络内涵的定义：政策执行的网络模型将政策执行过程理解为行动者在网络结构中互动，形成一定的政策结果，政策结果反过来又影响行动者下一步行动的辩证过程。

（二）政策执行网络产生的意义。周世亮、曹映来认为政策执行网络的理论意义在于：适用于复杂政策执行过程的描述；有利于展现政策执行的关联性、动态性；有助于实现政策执行规划的系统化。现实意义在于有助于多中心治理结构的形成；有助于协调多方面的利益，实现和维护社会发展的稳定；有助于善治局面的实现。李晗认为政策网络分析研究网络的参与者及其彼此间的联系，关注网络中的核心组织与其他组织间的关系和互动，较好地揭示了政策执行过程的动态性和复杂性。许克祥、秦静指出政策执行网络的优势在于可以整合地方利益和公民及团体利益，充分利用社会资源，实现社会整合。谭英俊分析了政策网络理论对政策执行研究的影响：拓展了政策执行研究的维度；扩大了政策执行研究的视野；揭示了政策执行的本质。论述了政策网络理论对政策执行的启示：扩大执行主体的范围、丰富政策执行的工具、协调政策执行的关系、创新执行文化。

（三）影响政策执行网络运行的因素。余敏江、梁莹从协商民主的视角看到公民社会的思想意识、精神状态以及公共利益、美德等价值观对于政策执行网络的意义，认为引入协商民主理论，倡导政策执行中的对话与协商、公民参与意识以及积极的公共精神，可以促进政府与公民、政治国家与公民社会在政策执行中的良性互动，从而促成政策执行网络的现实运行。叶麒麟分析了社会资本理论与政策执行网络存在着内在的逻辑关联性，认为政策执行网络的现实运行及其绩效的高低受到社会资本存量的重要影响，为此建立政策执行中的对话机制，培育行政人员的公共行政精神，发展第三部门，有利于推动政策执行网络的现实运行。王春福认为政策网络的运行机制同政府执行力密切相关。影响政策网络运行的有协同机制、学习机制和妥协机制并对其进行了详细论述，认为这些机制是提升政府执行力的重要途径。

（四）政策执行网络的构建。邓凡从政策网络理论对教育政策执行研究的贡献和我国的社会环境两方面论述了教育政策执行网络模式构建的可能性。进而提出我国教育政策执行的构建需要从以下维度考虑：一元到多元的执行主体的构建；“中心——边缘——中心”的信息传递的路径选择；从单一到灵活多样的政策工具的选择。许克祥、秦静把政策网络执行看作是一种政策执行的新模式，认为通过扩大公共政策执行主体，合理选择执行工具，设计有效的网络等方式来构建政策执行网络。

（五）对政策执行网络的反思。定明捷对政策执行网络中存在的问题进行了反思，从网络的水平层面和垂直层面进行分析，认为执行网络涉及的多个政策执行主体间的协调和合作，会使政策执行出现“反公地悲剧”现象，并以我国乡镇煤矿管制政策执行为例进行深入阐释。针对“反公地悲剧”现象，提出如下治理措施：统一政策执行权，消除政策执行主体间的冲突和利益纠纷；设立中间协调机构，统一协调政策执行主体间的行为。明确政策执行的程序，强化对政策执行主体间的监督。李晗也提出在网络环境下，缺乏共同的权威统一协调和引导行动者之间的行为，行动者之间的交易、妥协和谈判将贯穿在政策执行过程的始终。此外，许克祥、秦静也认为由于我国公共政策的“内在输入”特征明显，使得政策网络执行适应性和有效性还有待于进一步检验。

（六）政策执行网络理论研究的其他方面。涂锋基于方法论的视角，认为政策执行的第一、二代研究中，各自偏重决策者主体和执行者主体，二者均为行动者导向的方法论路径，第三代研究则转向结构导向却同样存在偏颇。而与治理理论相结合的政策网络则能够很好地对网络中的结构与行动者二元关系加以兼容，并且二者可以综合地发展出一种基于网络管理的政策过程模型。周晨琛对三代政策执行政模式进行理论上的比较，而后对三代政策执行模式进行实证分析，认为三代执行模行在执行过程中的重点因素诉求有所不同，选择的模型也有很大的不同，相对来说，网络整合型政策执行更加科学，其运用的指标体系和模型更贴近实践。宋雄伟以政策网络理论为基础，吸纳传统政策执行研究方法的元素和内容，构建出一种适应“复杂多元权力格局”的政策执行网络整体式分析框架。

二、政策执行网络的应用研究

（一）从政策网络视角对政策执行过程进行分析。丁煌和杨代福将政策网络途径与博弈途径加以整合，构建出新的执行模型，认为政策网络结构制约行动者博弈，二者共同影响执行结果；并运用我国房价宏观调控政策执行阻滞个案对其进行了实证分析，认为政策阻滞正是执行中的行动者基于利益关系，互动博弈的结果。邓凡以英国学者罗茨（Rhodes）相关的政策网络理论为分析工具，发现异地高考政策执行面临的困境有：政策社群、府际网络、生产者网络之间权责分配不当，合作与冲突并存；府际网络与议题网络之间的联合与抗衡；议题网络行动主体间互动不足、话语权较弱且内部分化情况明显。并对此提出了应对之策：调整政策社群与府际网络之间的权责分配；打开封闭的政策网络，加强各政策行动者之间的互动；健全公民政治参与体系，强化议题网络政策行动。侯云从政策网络的视角对流动儿童义务教育政策执行的困境进行了研究。对政策执行网络中的不同行动主体（包括政策执行主体、利益群体、目标群体等）之间既相互依赖又相互冲突的关系进行了描述性分析，展现了流动儿童义务教育政策执行的复杂性。

（二）政策执行网络中政策工具的研究。李元珍认为政策执行中府际间网络中的政策执行主体针对不同的关系结构采用不同的方式，综合运用多种政策工具来实现整个政策网络各个关系节点的顺畅，才能达到协同合作的目的。具体在文中的地票政策的执行，作者认为，条块之间尤其是斜向的条块之间即上级职能部门与下级政府之间的协作以及政策工具的综合运用，推动了府际联动。冯贵霞认为我国目前环境政策执行网络的缺陷在于条块分割的权力关系使各个行动主体之间难以形成有效共识，从而影响了政策的执行力。以环保约谈制为例分析发现，环保约谈制作为政策执行的工具引发新型权力关系的形成，促使政府、企业、公众在环保监督上达成共识，大大搞了政策执行的有效性。

三、政策执行网络研究的不足

以上关于政策执行网络的研究，为今后的理论研究和实践应用奠定了良好的基础，但是也存在一些问题亟待改进和完善。

（一）政策执行网络理论研究有待系统化。目前，国内政策网络研究虽有十余年，但政策执行网络研究还处于非常初级的阶段，整个研究呈现出碎片化的状态。仅就政策网络中的执行来说，有些学者直接运用政策执行网络的概念进行研究，有学者将政策网络概念引进政策执行中进行研究。由此可见，网络在政策执行研究的基本涵义都没有达成一致，形成系统的理论自然比较困难。此外，研究成果不仅数量较少，研究主题也比较分散，研究者之间各自为政，缺乏必要的学术交锋和对话，这样很难形成相关研究的知识积累，不利于研究的整体推进。同时，关于理论本身的研究很少，现有的理论方面的研究也是应然性的研究，亟须来自经验支撑的深度理论探讨。在现实应用的研究上，学者们更注重个案研究，其所得结论来自于特定的政策领域，因而其适用性受到明显的限制。

（二）政策执行网络研究的本土化有待加强。我国政策网络的研究基本沿袭了国外的相关研究。政策网络在国外公共政策领域的研究中使用比较广泛，但毕竟基于各自本土的特点，对于我国来说，由于社会文化、政治架构的不同，政策网络的研究存在本土化的迫切需要，作为政策网络延伸的政策执行网络研究更是如此。比如，检视国内现有的研究，对具体政策执行的分析均借用西方政策网络的概念或分析框架，虽然有一定的说服力，但也有仅适于某一具体政策问题的局限性。

尽管政策执行网络研究存在一些问题，但是其很大程度上改变了执行主体单一、执行过程封闭的传统执行模式的缺陷，拓展了政策执行研究视域，因而有着强劲的发展潜力。同时，政策执行网络研究符合我国社会发展现实需要。自建立市场经济体制以来，政策问题呈现出多元化、复杂化特点，仅靠政府单方面有限的资源难以完成政策执行。同时，分权改革使得地方政府权力大大提升；社会财富的增长使得公民意识逐渐觉醒，公民组织也得到一定程度的发展；市场经济体制的建立使得市场主体的明显活跃，这些均为政府内外的执行主体的参与政策执行提供了契机。因而，政策执行网络依然有着空前的研究空间。

主要参考文献：

[1]谭英俊.走向一种有效的公共政策执行模式——基于政策网络理论的启示[J].内蒙古社会科学（汉文版），2008.4.

[2]Benson，K.J.A framework for policy analysis[A].In，D.L.Rogers&D.Whetten（Eds.），Interorganizational coordination：Theory research and implementation[C].Ames，IA：Iowa State University Press，1982.

[3]余敏江，梁莹.协商民主与政策执行网络[J].理论探讨，2006.1.

[4]周世亮，曹映来.政策执行网络：一种政策执行的新视角[J].湖北社会科学，2007.7.

[5]林玉华.政策网络理论之研究[M].台北：瑞兴图书公司，2002.

[6]周世亮，曹映来.政策执行网络：一种政策执行的新视角[J].湖北社会科学，2007.7.

[7]李晗.组织分析视角下公共政策执行偏差研究[J].社会研究，2014.35.

[8]许克祥，秦静.公共政策的网络执行研究[J].安徽工业大学学报（社会科学版），2013.9.

[9]余敏江，梁莹.协商民主与政策执行网络[J].理论探讨，2006.1.

[10]叶麒麟.社会资本与政策执行网络[J].云南行政学院学报，2006.5.

[11]王春福.政府执行力与政策网络的运行机制[J].政治学研究，2008.3.

[12]邓凡.教育政策执行的网络模式研究[J].教育学术月刊，2011.12.