基于利益相关者的城市有机更新规划管理的问题探讨

马 奔(成都市规划设计研究院, 四川成都 610041)

基于利益相关者的城市有机更新规划管理的问题探讨

马 奔
(成都市规划设计研究院, 四川成都 610041)

城市有机更新是城市建设与发展中最复杂艰巨但又不容回避的一项工作，合理处理利益相关者的博弈和冲突是推动这项工作的重要环节。文章从《物权法》对居民权利保护的角度出发，分析城市有机更新中的实际问题，并从保障相关权益人的角度提出了规划管理工作建议，希望以此辅助规划管理部门的决策，推进城市有机更新工作高效展开。

有机更新；物权法；利益相关者；规划管理

1 城市发展模式

城市内中心不断向外围圈层扩散的城市建设模式带来了交通拥堵、城市结构布局不合理等一系列城市病，“摊大饼”式的城市扩张不再适合中国城市化的进程，城市发展模式将逐步向以存量用地的改造和优化为主的旧城更新转变。以往的城市更新往往成片地对老旧居住区进行拆除重建，涉及大量的居民拆迁与安置，破坏了社会结构和城市文脉，引起诸多社会问题。随着可持续发展理念在城市规划领域的广泛应用，《循环经济促进法》也规定了使用寿命内的建筑物，除为了公共利益需要外，政府不得拆除，以微观整治为手段的城市有机更新逐渐成为主流。城市有机更新是将来规划管理工作中难以回避的问题，在诸多既得利益者相互交错的老旧城区，规划管理部门亟需以新的视角进行管理和实施机制的创新，以应对老旧住宅的设施增设、公共配套设施增设、功能变更、建筑恢复重建等类型有机更新的需求以及其带来利益相关者问题(表1)。

表1 城市有机更新类型

2 城市有机更新的工作难点

老旧城区往往具有悠久的历史，在空间形式、功能、权属、居民关系、社会服务等各方面呈现出交织重叠的形态，利益相关者之间的权利关系相比新区要复杂得多。随着改革开放的深入，产权私有化程度不断加深，市民社会也开始觉醒，利益相关者的诉求在城市更新的过程中逐步产生差异。同时，城市更新涉及的物权往往是分散的，分散的物权会使得城市更新的运行成本大大超越新区建设，政府往往难以独立承担，因而不得不借助市场的力量。因此城市更新规划必然面对更多市场性的约束性条件，必须回答市场的诉求、尊重市场规律以及保留必要的市场运作的弹性空间。城市更新中的发展权和发展资源被分散在多元化的利益主体当中，城市更新规划的决定权和话语权也不再仅仅掌握在政府手中。

城市有机更新项目中往往涉及到新建电梯、停车场(库)等公共设施，或者利用公共空间的改造增添厨房、卫生间等功能性的设施使住宅成套。这一行为打破了原有的空间权属关系，带来居民、业主、社区管理者之间的博弈，尤其对于老旧居住区，部分占用公共空间不可避免。更新小区的业主在享受便利的同时，新建的设施因遮挡阳光、占用过道、阻碍通风对部分业主带来了不同程度的影响，导致业主内部的诉求产生了分化。此外，小区内部的公共空间极端紧凑，城市有机更新项目的方案很难满足规划管理的技术规定，尤其是对于年代久远的建筑，建筑与建筑之间的间距十分狭窄，按照现行的规划管理技术规定，通风、采光等涉及生活舒适度的指标更加无法达到标准，若要推行增设功能用房、增设电梯等城市有机更新项目，即便能有针对老旧居住区的技术管理规定进行适当的折减间距、退让、高度的要求，相邻的利害关系人也难以同意进行改造，阻碍项目的推进。

为了解决项目推进的困难，广州、深圳等地在既有住宅建筑增设电梯时对权益相关人的利益保障规定为：“已投入使用的住宅加建电梯的，应当经专有部分占拟加建电梯的建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上业主同意”，并且要求“如果加建电梯后对房间的正常采光有较大影响的，需取得受影响的业主的同意意见”。然而三分之二权益相关人的同意授权不能代表全体权益相关人意见，剩余三分之一的权益相关人可能因为采光、通风等相邻关系受影响，在此条件下实施的更新项目可能居民个人利益受损害导致民事诉讼。不同楼层的居民对于电梯的需求度不同，此外，如果加建电梯的费用由业主自行承担，楼层低的住户很可能因根本不需要利用电梯拒绝平均分摊的出资方案。因此，利益格局的界定以及重构是城市有机更新里最难以解决的问题，并且仅靠规划管理部门的实施办法、技术规定也无法保障所有利益相关人都能在利益重划过程中得到满足。

3 《物权法》中涉及有机更新的概念分析

3.1 共有产权

《物权法》专设建筑物区分所有权一章，对小区的共有产权作了规定。业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。建筑区划内的道路、绿地、公用设施、物业服务用房均属于业主共有。在涉及改建、重建建筑物及其附属设施以及有关共有和共同管理权利的其他重大事项时，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。

对于城市有机更新中的共有产权处理问题中，加建电梯是最具代表性的一项，也是诉求逐日增多的一项。响应《物权法》“三分之二业主同意”的解释，广州、深圳等地在既有住宅增设电梯时对权益相关人的利益保障进行了规定，但在民间引起了较大的争议，且在实际操作中，情况较为复杂。

对于小区业主共有权的对象范围，学理上将其分为建筑物共有物业和小区共有物业两部分。建筑物共有物业是基于同一栋建筑物而形成的，而小区共有物业是指基于同一住宅小区而产生的，与小区建设和居住使用分不开。若加建电梯所占用的空间在建筑物内部，仅仅涉及建筑物共有物业，则基于《物权法》规定满足建筑物内“双三分之二”规定作为必要条件，在同时在满足消防安全间距的情况下可以予以批准。但若要利用现有小区的公共空间(道路、绿地等)进行电梯加建的，占用的是全小区的共有部分，除非共有人之间有约定的，应当满足全小区的“双三分之二” 规定。

小区停车规模的现状低于停车配建标准，无法满足小区停车需要，催生了新建停车设施的需求。停车设施一般在空置的公共场地进行规划建设，涉及占用业主的共有产权，因此应当满足所在小区专有部分占建筑总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意，同时不得占用既有消防通道，且尽量避免占用既有绿化，方可通过规划审批。对于因不可抗力因素发生损毁的建筑，或者私有住宅(主要是别墅)自拆自建的，原则上应当保证建筑设计新方案中的基底面积不超越原建筑基底，产权面积不超过原产权面积，高度、层数不能增加，且朝向、开口不能变化。若上述指标有变化且涉及占用公共空间的，应当满足《物权法》的“双三分之二”业主同意的规定。

3.2 相邻权

《物权法》中第八十九条规定：建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。城市有机更新的区域人口密度大，居民与毗邻环境之间的相互作用的激烈程度可能导致相邻利益冲突，尤其在涉及加建厨房、卫生间等的老旧住宅成套、建筑功能变更等系列的事项中，日照时间无法满足国家规定、相邻利害关系人的抵制为规划管理审批带来了一定的难度。相邻关系中的“阳光权”主要通过建筑间距的要求来进行管理，而影响建筑间距的因素很多，比如消防要求、安全间距要求、防止噪音干扰等多个方面，因此制定建筑间距的过程中，日照间距并不是诸多因素中的主导因素，亦非绝对不可调整的数据。此外，间距所涉及的相邻关系还可能是两个地块之间的关系，其日照间距就涉及到建筑退让的要求，以保证绿地、停车场等公共空间不受侵害。

在界定相邻关系时，容忍限度是利害关系业主判断的重要标准。相邻关系人必要的容忍限度的确定标准可以依次设定为：法律、法规和规约；在没有法律、法规和规约的情况下，则应根据社会理性人的观念来确定。尤其是随着空间距离的增大，有机更新行为对于利害关系业主的妨害程度也会逐渐减少，距离较远的业主受到的妨害肯定小于距离较近的业主，因此存在一定的空间上的界限，超出此界限的业主所受到的妨害会微不足道，从而属于容忍限度内的正当妨害，业主应当满足《物权法》关于地役权的定义，为他人提升不动产价值提供便利。

《物权法》规定，地役权是通过当事人签订合同产生的一种独立物权，属用益物权的范畴。具体指的是地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益。而相邻关系的发生基于法律的规定，属于所有权的内容，并非独立的物权。

在城市有机更新行为中，土地权属的变化、建筑布局的调整都可能改变原有的相邻关系。如果相邻关系的变化不损害公共利益，相关权利的购买都能转化相邻关系中的矛盾，同时权利的让渡也随着业主产权的转移而转移，对于房产的价值影响已经包含在了相邻关系让渡之中。因此解决相邻权问题并非只有法律一条渠道，而是可能通过合理的规划以及平等的协商达到业主之间的共赢，也为规划审批的开展奠定了基础。而规划管理部门的职责，一方面是保证有机更新的方案不妨害基本的公共利益和公共安全，另一方面引导相邻关系的业主达成一致。

4 基于利益相关者的城市更新规划管理的工作建议

4.1 满足刚性的安全距离，制定弹性的技术标准

现行的建筑间距与退让距离的技术管理规定很难适用年代久远的老旧住宅区，给政府以及各职能部门对于城市有机更新的审批事项带来了难度，也不能满足居民改善自身居住环境的诉求。

为了配合城市有机更新的推进，城市规划管理部门可以根据老旧小区的特点，制定“弹性”技术管理规定。划定老旧城区待更新小区范围，在满足消防安全间距的底线的“刚性”前提下，允许建筑间距指标进行合理的折减；对于相关利害关系人有意见的，根据“理性人”对妨害程度进行容忍限度的判断，保证城市有机更新项目对利害关系人的影响在容忍限度之外。在此基础上，业主提出的城市有机更新的申请，只要征得相邻利害关系人的同意，在不超过必要限度的前提下，规划管理部门应当允许遮挡权的存在，进行规划许可。在审批过程中，尽量满足以下几个条件：更新改造前满足城市更新区域内的规划技术标准的，原则上改造规划设计方案不可超过现标准；更新改造前不满足城市更新区域内的规划技术标准的，保证改造后尽量保证建筑间距水平不降低，需要降低的，应征得相邻关系的同意；任何间距不得低于现行的安全、人防的间距标准。

4.2 给予充分的社区自治权，被动介入邻里纠纷

城市有机规划管理部门更新涉及多个利益相关者，通过广泛而深入的公众参与，了解各方需求，进行协商，能够让各方都能分享项目带来的效益，实现多赢的局面。许多国家的规划管理中，针对相邻关系的变化而不涉及公共利益的情况下，往往通过社区自治来解决。例如，在涉及建筑功能变更或者结构变更的城市更新中，若申请人获得利害关系的业主同意，并提供居委会或业委会的相关证明文件，规划管理部门就应当予以批准，办理变更登记。给予社区和业委会充分的自治权，有助于将邻里之间的容忍程度反应到城市更新申请中，最大程度的满足业主的需求。而规划管理部门应当被动的介入邻里纠纷，在法律的管制框架下实现对相邻关系的免责，也避免了公共资源的浪费，提高管理的效率。

4.3 允许权利让渡，将规划管理融入市场

城市规划作为公共政策，通过控规和技术管理规定实现城市空间资源的分配与管制。但过去“蓝图式”规划管理行为使得存量规划过于理想化而难以实施。在城市有机更新管理办法中，可以规定对于业主之间能通过协商或者权力让渡达成补偿协议的，允许业主自行解决相邻关系带来的问题。因此应当引入市场机制，通过业主之间的赎买、权益交换、协商机制使得规划管理融入市场。

5 结束语

在城市有机更新的规划管理工作中，重视相关利益人的物权保护和权益协调，将“以人为本”的理念渗透到城市规划的各个方面之中，能够较大程度地弥补存量规划中以技术标准划定空间格局的不足，使得城市有机更新能够更理性、更适应市场变化的规律。

[1] 任绍斌.城市更新中的利益冲突与规划协调[J].现代城市研究, 2011(1): 12-16.

[2] 颜强, 陈建萍.物权法定原则下的阳光权与眺望权及其在规划管理中的思考[J].规划师, 2007(9):56-58.

[3] 周剑云, 戚冬瑾.城乡规划中的相邻关系与规划管理部门的角色[J].城市规划, 2006(4): 68-72.

[4] 卢进东.物权法实施背景下的旧城更新利益研究[J].中外建筑, 2012(6): 65-66.

马奔(1989～)，男，硕士，助理工程师，从事城市研究。

TU984.11+4

A

[定稿日期]2016-08-04