重大决策社会稳定效应的实现路径研究——以杭州余杭出租车改革为例

■周旭霞/文

重大决策社会稳定效应的实现路径研究
——以杭州余杭出租车改革为例

■周旭霞/文

重大决策的社会稳定风险评估（以下简称“稳评”），起初是由地方政府为处理复杂的社会矛盾、完成繁重的维稳任务而摸索出来的一种工作方法，带有地方性和权宜性。但随着其不断的深入，中央和地方政府发现稳评确实可以发挥社会矛盾化解与社会风险预警的积极功能，故而稳评逐步成为相对制度化和模式化的社会治理创新成果被加以复制与推广。20世纪70年代以来，为了提高公共政策的质量、有效规避和化解可能引起的社会风险，美国等一些西方国家开始在公共政策制定与实施过程中的经济以及技术上的可行性评估之外，引入社会影响评价制度，对政府决策可能会引起的社会风险进行科学的评估。

出租车作为一项重要的基础性公共服务，不仅是城市公共交通系统的补充，也是城市客运体系中不可或缺的客运组织方式。2014年下半年以来，随着互联网“专车”的兴起，迫切需要对传统出租车行业进行改革，而在改革中维护社会稳定是无法回避而必须直面的问题。基于这样的现实，本文以杭州余杭出租车改革为例，探讨重大决策社会稳定效应的实现路径。

一、出租车改革的背景与方案

（一）出租车改革的宏观背景

出租车是一个服务性的社会“窗口”部门，系统的完善程度直接影响到城市的形象。一直以来，出租车行业存在市场机制失灵和管控机制失灵的双重特征。由于市场机制失灵的特性，需要对出租车行业进行数量、价格和服务质量的管控以维护消费者和行业从业人员的利益，而管控机制失灵又会造成打车难及出租车价格体系的失调。

特别是2014年下半年以来，互联网专车的兴起，一方面为市民群众出行提供了多样化的选择，客观上缓解了打车难的困境，另一方面，新业态的进入，传统出租车行业面临着前所未有的冲击，也引发了一些社会矛盾，如杭州余杭区出租车司机流失率已近三成，行业改革日益迫切。只有通过改革，促进传统出租车与互联网融合发展，鼓励创新并规范互联网专车新业态，才能更好地满足人民群众出行需求。

出租车行业是城市文明的窗口，深化出租车行业改革符合当前的整体趋势，切实做好出租车经营体制机制的改革工作，是余杭区委、区政府、区交通集团有限公司从战略高度作出的重要决策，是打破区域壁垒、促进同城一体化的重大举措，也是遵循城市发展规律、优化资源配置的积极探索。

另外，余杭区近年经济实力显著增强，2015年，全区实现生产总值1235.66亿元，比上年增长11.0%；实现财政总收入305.31亿元，增长20.5%。余杭区有足够的经济条件应对出租车改革工作。

（二）出租车改革的基本方案

余杭交通客运服务有限公司根据杭州市出租车改革指导意见，贯彻出租车同城一体化经营，按照余杭区政府关于交运公司出租车经营体制改革的有关意见，调整交运公司出租车运营模式，即对现有经营体制进行改革，充分与市场出租车经营模式接轨，全面实行“公司化运作、租赁制管理”的市场化运营方式。对于余杭交通客运服务有限公司而言，关键需要依法落实出租车经营体制改革，妥善处理驾驶员的身份置换，从而充分实现市场化运营。余杭交运公司出租车驾驶员为企业编制合同用工，拟对在职驾驶员实行转岗安置、驾培安置、终止劳动合同、出租车租赁、履行劳动合同等5种身份置换政策。

表1 出租车驾驶员身份置换选择确认表

二、出租车改革的困惑与化解

长期以来，社会各界对出租车行业存在“打车难”、服务质量不高、涉稳事件多发等问题多有诟病，市场化改革呼声强烈，而行业历史形成的发展定位不准、运营机制僵化、经营权属关系复杂、利益调整困难等问题，又是实施改革的最大阻力。

（一）出租车改革的主要困难

余杭出租车改革，虽然符合当前整体宏观形势，驾驶员身份置换政策的条件基本满足，但在实际操作中也存在一些困难。一是出租车驾驶员对身份置换政策的认同度。按出租车驾驶人员身份置换政策，满足政策一（转岗安置）和政策二（驾培安置）人员比例只占总人数的25.77%。剩余74.23%的出租车驾驶员需要终止劳动合同。部分驾驶员会对终止劳动合同政策难以接受，从而会降低对身份置换政策的认同度。二是驾驶员对出租车相关租赁政策的接受度。一直以来，杭州余杭交通客运服务有限公司出租车主要为区域性出租车，公司对出租车驾驶员实行分片管理，余杭、瓶窑、临平三片区驾驶员缴纳的班费分别为：160元/天、110元/天和210元/天。现出租车改革政策遵循杭州出租车“同城同价”的理念，自2016年4 月1日起将临平、塘栖、余杭、瓶窑出租车班费统一调整为240元/天。由于瓶窑的地理位置、经济发展等区域优势不如其他区域，而部分驾驶员外出经营意愿较小，可能对统一调整后的租赁价格难以接受。三是群众对出租车运行与管理的满意度。从目前出租车的经营情况而言，出租车改革可能会导致一部分驾驶员流失。虽然杭州余杭交通客运服务有限公司将会对库存出租车进行招租，但最终结果还难以估测。另外，专车未来的运行、价格与管理等政策趋势并不十分明朗，如果市场上运行出租车大幅度减少，将会造成群众“打车难”的现实。

（二）出租车改革的稳定效应

从2015年初以来，包括沈阳、青岛、南京、长春、成都、南昌在内的多个城市，都出现出租车停运或罢运事件。事实上各地司机罢运的原因复杂，一方面因抗议专车或“黑车”而引发，如，2015年5月，在天津欧亚花园、水滴北门、奥城等多处出现出租车聚集，专车和出租车司机暴发群体冲突，引来警方介入。另一方面是出租车司机对公司所收的“份子钱”过高、调价方案不满、或对公司行政管理措施的抵触，点燃发生罢运的导火线。如2015年1月8日，南京火车南站、小红山客运站、禄口机场等地发生不同程度的出租车聚集、停运现象。部分司机提出上调起步价、实施全天候双计费、加收长途空返费、降低承包金等诉求。9日下午4时，南京市政府通过官方微博对8日发生的出租车停运事件做出正面回应：近期，市交通、物价等部门已组织开展出租车行业调研，对南京出租汽车租赁承包费、全天候双计费、加收长途空返费等问题进行研究，将适时启动相关法定程序。

出租车司机为何动辄集体停止运营，以此来表达自己的意见呢？首先，我国城市出租车行业属于典型的垄断行业，可是出租车司机并没有享受到垄断带来的高额垄断利润。其次，出租车司机可以通过系统内部的电台进行联络，自由地交换信息，充分表达自己的意见。当他们在经营中遇到困难或者遇到竞争对手的时候，他们自然而然地通过系统内部的通讯设备互相联络，以联合抵制的方式表达自己的意见。地方政府为了维护城市的形象，往往会在压力之下减轻出租车司机的负担，提高出租车司机的收入。这就使得城市出租车司机逐渐习惯于通过集体表达意见的方式，达到自己的目的。

余杭区政府希望通过改革当前出租车监管体制，引进更多的竞争者，实现优胜劣汰，通过竞争为消费者提供更好的服务，同时，也希望平稳改革，保持稳定的社会效应。

三、出租车改革的风险调查

余杭交通客运服务有限公司对出租车改革进程做了严密、周到的考虑，制定了详细的实施步骤。本文则对出租车改革启动与实施了社会稳定风险的评估，按社会稳定风险评估的程序，查找与识别相关风险点，并提出了风险化解的相关措施。

（一）出租车司机基本情况调查

截至2015年12月底，交运公司共有291位出租车司机，持A1准驾的有24位，持C1准驾有132位，基本与持A2、B1、B2准驾持平，具体分布如表2所示。因素之后，对各风险因素采取有针对性的防范和化解措施，能减少决策中产生的各种矛盾。

表2 出租车司机持有准驾情况汇总表

（一）出租车改革的风险识别

风险识别是在风险调查及风险因素分析的基础上，对主要风险因素识别的全面性和准确性进行评估。本文在风险调查的基础上，依据国家中办颁布的《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》和人社部《人力资源和社会保障部重大决策社会稳定风险评估实施办法（试行）》，采用了对照表法、专家访谈法、类比法、观察法进行风险识别，从改革设计、政策动员、政策实施等3个阶段，在政策酝酿、部门支持、分流安置、劳动补偿、工作适应、合同补偿、收入偏差、岗位安排、稳定效应、群众满意等10个方面，共识别出23项社会稳定风险因素。

（二）出租车改革的风险防范

为了将识别出的风险因素可能导致的影响降至最低，针对决策的各个阶段所产生的不同类型的风险，应采用有针对性的化解措施。对于不同类型的风险因素制定有针对性的化解措施，为了保证措施落实执行，明确了措施的责任主体、协助单位、防范职责和工作内容。

1.加强风险防范化解的组织协调

一是构建区级层面的组织协调机制。由区级相关单位、部门成立“交运公司出租车经营体制机制改革维稳工作领导小组”，负责交运公司改革的维稳工作，领导小组下设沟通协商组和应急处理组，统一开展工作。

二是构建交通集团层面的组织协调机制。参照区级维稳领导小组模式，交通集团成立由党政主要领导任组长的领导小组和相应工作小组，组建专门班子，明确具体责任，在区领导小组的统一领导和协调下，协同开展维稳工作。

2.落实风险防范化解的主要措施

改革必须要兼顾各方主体的利益诉求，不仅要看到多数人的利益，也要聆听少数利益群体的声音，如果只从公共利益出发而忽视了个人利益，或是只照顾一部分人的利益不兼顾另一部分人的利益，就有可能引发社会风险。社会保障、人事制度改革、劳动关系等民生领域，是各种矛盾与问题的高发区，不少群体性事件都是因为对涉及广大群众切身利益的重大决策考虑不周或者估计不足而发生的。为了有效处置出租车改革可能引发的社会稳定风险，建议交通集团和区相关职能部门加强与职工的沟通和协商，有效落实各项风险处置措施。主要包括：

一是完善分流安置政策的顶层设计。分流安置直接影响着出租车司机的切身利益，关系到社会的和谐与稳定。虽然各部门基本本着“谁主管、谁负责”的分流安置原则，但如今出租车改革291名司机的分流安置，并不仅仅是交通集团的责任，单一由交通集团独立承担、独自消化，而应协同各部门完善分流安置政策的顶层设计和具体实施。建议区委、区政府领导组织区编办、区维稳办、区人社局、区信访局、区财政局和区交通集团，共同商讨，多方听取意见，协同分流安置。

二是建立多方参与的协商机制。出租车经营体制机制改革审批程序必须按照相关法规要求，规范办理各项审批手续。出租车改革涉及交通、人社、财政等多个职能部门，应多征求相关职能部门意见，确保工作顺利推进；区各相关部门要资源共享、信息互通、强化合作，合力推进人员分流、安置等问题的处置。针对司机高度关注的问题和普遍存在的重点疑虑，如合同解除的合法性等问题，统一简明扼要、通俗易懂的解答口径，做好司机最关心问题的解疑释惑工作。

三是主动回应司机的各种诉求。畅通沟通渠道，让出租车改革涉及的相关职能部门及时了解进展信息，及早暴露问题、及早沟通、及早解决问题；主动沟通，切实掌控话语主导权。召开座谈会，教育引导司机以理性、合法的方式表达利益诉求，开通咨询电话，回应司机疑虑，反馈司机意见；加强法制宣传教育和维护稳定意识教育，提高司机的法律素质。司法调解工作必须注重维护稳定的意识教育，提高司机顾大局、识大体意识，突发事件发生时才不会人云亦云。

表5 社会稳定风险识别

四是保证安置政策的合法合情。解除劳动合同意味着暂时失去工作岗位，这无疑给司机失去了相对稳定的收入来源，会在心理上形成落差，给司机们的生活也带来很大的不便与迷茫。建议能给予司机提供1次推荐就业机会，如果司机不愿意接受推荐的就业岗位，则依法解除或终止劳动合同；综合考虑司机的年龄、身体素质、家庭条件等因素，确保推荐就业机会的合理性，将部分司机的不满情绪降至最低；严格按照相关合同法做好司机的补偿方案，确保方案公平、公正、合理，进而降低由于补偿不公平、不公正而造成的社会稳定风险。实施一定的送温暖措施，在深入调查摸底的基础上，重点加大对困难司机帮扶救助的力度，多渠道筹集补助金及补助品，适当发放过节物品以及相应的补贴。

五是提供再就业的信息和渠道。维护一个队伍的稳定需要各部门的配合，给司机提供相应再就业信息和渠道。在这种特殊情况下，就业信息和就业渠道是至关重要的，这也会带给司机心理上的安慰。建立相应的网站。成立专门的网站，记录司机的个人信息资料，定期在网站发布一些招聘信息，使这个网站成为用人单位和司机沟通的渠道，使司机在第一时间就能获取相关的招聘信息。成立一个宣传栏。这主要是针对司机生活环境中较难接触到网络的人群而实施的，及时把相关的招聘信息张贴到宣传栏里。定时召开小型的招聘会。小型的招聘会可以为司机提供一个推销自己的机会，可以使他们为了增强自己的竞争力，而不断的完善自己，并且给司机希望。

六是建立预警机制和应急预案。在项目推进过程中，要时刻关注司机的动态，建立高效、灵敏的情报信息网络，加强社会不稳定因素的掌握和研判，逐步形成完善的社会稳定风险预警机制。做好群体性事件处置等各类工作预案。由政法委牵头，制订群体性事件处置预案；由公安局牵头，制订突发性事件处置预案。对于收集的预警信息，及时与当地政府和公安部门沟通、核实。做好重点人员的疏导稳控工作，保证本次出租车改革工作的有序进行和顺利完成。

五、出租车改革的风险化解

行政决策社会稳定风险评估就是在决策作出之前，围绕可能存在的社会风险，进行“合法性、合理性、可行性、可控性”评估，在实施前对可能引发的矛盾冲突及其激烈程度作出评估预测，梳理风险点，并提出防范措施与解决方案，及时化解或缓解可能发生的风险，从源头防范，为决策提供依据。

（一）出租车改革的风险预判

1.易燃预判

一是政策公布期。出租车改革方案公布之后，此阶段为重要风险期，如果对分流、安置方案不满意，很可能造成司机社会心理脆弱化，焦虑情绪增加，从众心理增强，进而诱发社会风险因素的产生。

二是合同解除期。随着合同解除期的到来，司机经过租赁测算、工作寻找，感觉无望时，部分司机可能会加剧对分流、安置方案不满，容易出现上访等社会稳定风险。

三是政策运行期。有的司机在新单位工作一段时间，或出租车租赁行驶一段时间后，因社会适应性差，出现被解雇、赚不到钱等现象，容易产生情绪波动，出现泄愤、不满等行为。

2.风险变化

一是“合法性风险”逐步减少。表现为一开始出租车改革方案的合法性会遭受部分司机质疑，如：个别司机反对情绪比较激烈，预计会逐步缓和。

二是“利益性风险”逐步增加。表现为司机的诉求具体化，更多关注“能否减少份子钱”“政府加强对专车管制”“解除合同能否多增加点补偿”等利益诉求。

三是“适应性风险”迅速凸现。表现为分流安置后的司机能否迅速适应新的工作环境，有一份相对稳定的工作。

（二）出租车风险的化解措施

本次改革按出租车驾驶人员身份置换政策，满足政策一（转岗安置）和政策二（驾培安置）人员比例只占总人数的25.77%，剩余74.23%的出租车驾驶员需要终止劳动合同。改革的任务非常艰巨，本文就出租车改革的风险防范与化解提出以下建议：

其一，组织区维稳办、区人社局、区信访局、区财政局和交通集团等各部门，共同商讨，多方听取意见，协同完善安置政策的顶层设计。

其二，出租车改革审批程序必须按照相关法规要求，规范办理各项审批手续。

其三，针对司机高度关注的问题和普遍存在的重点疑虑，统一简明扼要、通俗易懂的解答口径，做好司机最关心问题的解疑释惑工作。

其四，主动沟通。召开座谈会，教育引导司机以理性、合法的方式表达利益诉求，开通咨询电话，回应司机疑虑，反馈意见。

其五，综合考虑司机的年龄、体力、身体素质、家庭、通勤等因素，确保安置方案的合理性，将部分司机的不满情绪降至最低。

其六，严格按照相关合同法做好司机补偿方案，确保方案公平、公正、合理，进而降低由于补偿不公平、不公正而造成的社会稳定风险。

其七，给司机提供相应再就业信息和渠道，重点加大对困难司机帮扶救助力度。

其八，互联网“专车”在一定程度上缓解了“打车难”，得到群众的认可，但不可否认的是，互联网“专车”也存在责任主体不清、乘客安全和信息安全缺乏保障等问题。因此，传统出租车需要在新形势下审视自身存在的不足，加快改革步伐，互联网“专车”也需要建立法规制度约束，规范健康发展。当下，迫切需要政府尽快启动“专车”改革。

其九，一项改革的成败，关键看改革主体的积极性是否得到解放。人的积极性得到释放是改革成功的最大原因。如果一线驾驶员疲于奔命无钱可赚的话，改革也就失去意义。鉴于出租车的社会公益性和当前司机的实际困难，建议政府给予一定的财政补贴，适当降低“份子钱”，使司机有个“适应期”，给夹在“开车赚不到钱”“找不到工作”之间的司机一个生存空间。

其十，建立预警机制。时刻关注司机的动态，建立高效、灵敏的情报信息网络，加强社会不稳定因素的掌握和研判，逐步形成完善的社会稳定风险预警机制。同时，发挥区政府及相关职能部门在社会稳定风险管理工作中的主导作用，构建合理、通畅的风险管理联动机制，通过指定项目风险管理工作计划，深入开展调查分析，加强正面宣传，优化政策方案，妥善处理各种矛盾，全方位落实、开展风险管理工作，风险发生概率将进一步降低，风险影响程度也将减小。

在发展中维护社会稳定是无法回避而必须直面的现实问题，我国正处于社会转型期,原本在时间序列上属于不同发展阶段所面临的问题,被压缩到同一个时空状态。民众的自我利益不断觉醒，利益诉求不断提升，社会各个领域引发多元利益主体之间的矛盾与冲突，很可能以复杂化、尖锐化的方式出现。余杭出租车改革的实践表明，重大决策实施社会稳定风险评估，通过风险调查和风险识别，提出相关的风险化解与防范措施，不失为实现重大决策社会稳定效应的有效路径。

（作者单位：杭州市社会科学院）