关于农村精准扶贫的几点构想——以新疆维吾尔自治区喀什地区莎车县亚克艾日克乡为例

●苏伟光 方辉

关于农村精准扶贫的几点构想
——以新疆维吾尔自治区喀什地区莎车县亚克艾日克乡为例

●苏伟光 方辉

一直以来，在党中央重视和举全国之力援助下，“少、边、穷”的新疆实现了跨越式发展，贫困发生率从32%下降到15%。当前，在“精准扶贫、精准脱贫”扶贫战略下，喀什地区各级党委、政府把脱贫攻坚作为头等大事和第一民生工程，凝心聚力、落实责任。笔者结合在莎车县亚克艾日克乡的精准脱贫工作实际，经过详尽调研，对农村精准扶贫工作提出几点构想，供商榷。

精准扶贫 精准脱贫 脱贫途径

2015年12月召开的中央扶贫工作会议根据新时期、新变化、新特点、新趋势、新要求、新标准，高瞻远瞩地确立了符合中国国情的“精准扶贫、精准脱贫”扶贫战略，为在2020年让现行标准下（人均收入2736元/年）全国7000多万贫困人口脱贫致富、同步步入小康社会，实现“两个一百年”奋斗目标第一个百年目标战略定位，吹响了扶贫攻坚行动的号角。作为“少、边、穷”的新疆，一直以来，在党中央重视和举全国之力援助下，跨越式发展曙光逐步显现，“十二五”期间扶贫脱贫174万人，贫困发生率从32%下降到15%，贫困人口下降到261万人。作为新疆南疆地区重镇——喀什，现有贫困人口105.6万人，贫困发生率22.1%，分别占南疆贫困人口219万人和贫困发生率平均值22.7%的48.22%和97.36%，贫困人口占比超过南疆四地州的四分之一份额，其贫困发生率超自治区平均贫困发生率7.1%。喀什地区各级党委、政府本着“扶真贫、真扶贫、真脱贫”原则，按照“适应新常态、展现新作为”总基调，结合自治区第7个“民生建设”年和“责任落实”年，把脱贫攻坚作为头等大事和第一民生工程，凝心聚力、落实责任，举全区之力、集全区之智，庄重承诺。为此，笔者结合该地区财政局住村——莎车县亚克艾日克乡（亚乡）（6个村）的精准脱贫工作实际，经过详尽调研，产生如下构想，供商榷。

一、亚乡精准扶贫基础条件

（一）不足条件

1、基础设施需进一步完善。一是已有的固定资产产权不清。目前，田间地头随着国家对农田水利、土地整理和农业综合开发等项目的大力投入，形成了大量建筑物（闸口、混凝土渠道、涵洞等）型固定资产，并对整体完成项目进行了验收、移交给乡政府。然而乡政府行政管辖地域分布项目落到每个具体村时，产权没有进行清晰界定，形成的固定资产也未能落到具体村和受益人身上，为后期管护埋下了隐患。二是有部分基础设施需要建设。虽说经过国家对农业、农村的长期建设，亚乡农业生产基础设施得到了极大改善，亚乡属于灌溉农业区，对农业基础设施依赖程度较高。前期亚乡农业基础条件改善，虽有很大成效，但是仍有部分基础设施未建设，有部分设施年久失修已基本毁损，不时有“肠梗阻”现象，且对已完成的基础设施作用发挥产生不利影响，未能形成完整的改善系统，相互支撑、相互作用，即系统化程度不高。仍需高强度集中投入，从根本上进行改善，并形成设施系统化，切实为提高农业生产率起到作用。三是固定资产损坏维修责任主体不明。由于固定资产产权不清，使用时共同使用，日常管护责任主体不清，加之固定资产维修金匮乏，固定资产损坏成为常态化和经常化，这个问题亟待解决。四是整体规划不科学。一方面由于亚乡人均耕地较多并有大量戈壁荒地，虽有抗震安居和富民安居工程实施，然而仍存在宅基地占地太多、居住分散等问题，不仅对土地占用大，而且对人员管理造成一定困难。另一方面由于投入体制所限，以往年度资金投入建设，只能是涓涓细流，不是高强度集中投入，因而一些建设只是权宜之计，按照现行发展要求，拆建成为必然，这也体现出整体科学规划的重要性。

2、网络、电视使用观看硬件条件不具备。随着信息时代的到来，信息获取作用越来越大，南疆农村在党和人民政府关怀下，实施了“村村通、户户通”工程，大喇叭已覆盖了各村，并有一定的卫星电视覆盖，但是居住分散，一些住户网络、电视未能全覆盖，不能使农民及时掌握信息和了解外面的世界，仍然沉迷于老观念中。

3、“等、靠、要”观念有一定基础。由于以往“输血”式扶贫实施，送物、送生活用品，让一些农户形成了不劳而获的定式思维。此次，对贫困户核定时，争当贫困户现象不时出现，“等、靠、要”观念有一定基础，“造血”式精准脱贫在勤劳致富观念转变上有一定困难并需要一定过程。

4、贫困人口致贫原因复杂。经过对亚乡6个村179户贫困户560人贫困人口进行入户调查，发现有因病、因学、因缺劳动力、缺土地（计划外生育人口）、缺技术、缺资金等原因致贫外，还有许多因观念陈旧、贫困线提高（从人均收入2300元提高到2736元）等原因致贫，而且这些贫困户属于长期贫困和各种原因相互叠加形成的深度贫困，不是施单独一策即可脱贫。

5、收入来源单一，人均收入极不稳定。亚乡农业产业结构主要以种植业为主，种植业又以小麦、棉花、万寿菊和部分林果种植为主，在收益较好的林果业上，核桃、巴旦木、杏子、桃子等各种林果品种兼而有之，未能形成相应的规模，从而就没有应有的规模效益。农民人均纯收入主要来源于种植业（占70%以上），然而种植业中除棉花（商品化率为90%）和万寿菊（商品化率为100%）外，小麦（商品化率最多为20%）和林果（商品化率为40%）等商品化率较低。即使商品化率较高的棉花和万寿菊市场价格波动较大，收益不稳定，甚至于高投入不能高收益。没有后续加工业和其他产业支撑及多样化，抵御市场风险能力严重不足，受产业结构单一和市场波动影响较大，致使亚乡农民收入来源单一，人均收入极不稳定，返贫频繁。

6、文化素质低，自我发展能力弱。受教育资源和水平所限，亚乡受教育，特别是受过中等职业教育和高等教育人员较少，并且由于自然条件不具备，返乡大、中专学生凤毛麟角，更无从谈起非行政所派吸引人才来此服务，造成亚乡对信息收集主动性不强、新技术学习转化慢的局面。财政局所住6个村，除个别村“两委”班子个别人员能进行简单双语对话外，基本没有懂双语人员；村两委班子尚且如此，更别说普通农民。经过统计，该乡通过扫盲后，虽没有形式上的文盲，但严格意义上的文盲举目皆是，受过高中教育人员都属少之又少的高学历人员。特别是亚乡6个村179户贫困户560人的贫困人口不仅没有受过高中教育，即使受过初中教育人员也屈指可数。

（二）已具有的优势条件

1、有一定的基础设施支撑。经过国家惠民政策和对南疆特殊照顾政策所惠及，亚乡农业基础条件得到一定改观，在莎车县29个乡镇中属于经济发展中等乡，虽有插花贫困户，但属于非重点贫困乡。目前，干、支渠系防渗率已达60%左右，防护林体系也基本有效建立，在乡政府和2村建有相应农产品交易市场、集市（巴扎），并建有家禽育雏过渡场一座，通过畜牧项目部分农户建有牲畜养殖棚圈等，为后续生产发展和延续项目实施奠定了一定基础。亚乡已具备便利的交通条件，有一条基本横贯全乡大部分东西区域的省道，农村公路不仅通到每个村，且基本通到每个村民小组，交通硬件条件已基本具备，可助力经济发展。

2、人均耕地面积较大。亚乡现有人均耕地2.5亩以上，再加上地处叶河上游区，虽有淤积土地瘠薄之症，工程缺水、亩灌溉定额居高不下，但是灌溉农业产量有一定保障，这是农业生产不可或缺的自然硬件优势条件，利于种植业结构调整对耕地的需求。

3、形成了一定产业规模。在林果业上，莎车县对林果业的推行力度较大且为巴旦木种植传统区域，亚乡在莎车县行政管辖下，也实施了大量巴旦木种植，加之亚乡原有农民自发喜爱的杏子、核桃种植，有一定林果业发展基础和前景。在种植作物单产上，还有很大的潜力可挖，提高单产取得效益仍有一定空间。在农区畜牧业上，由于维吾尔农民有养殖牛、羊牲畜的传统习俗，种植业产出的大量秸秆及复播玉米等为牲畜养殖提供了便利条件。

4、社会进步的带动。国家西部大开发和对口援疆战略的实施，为带动南疆农村发展、农民致富注入了强劲动力。

5、“访、惠、聚”活动的助推。“访民情、惠民生、聚民心”活动开展，大量干部下乡住村，面对面与农民群众交朋友、谈发展、讲道理、树信心，为群众带来了信息和新思想观念，再加上十三五精准脱贫责任确定，为脱贫落实打下了相应的群众基础，同时提高了精准脱贫执行力。

二、综合施策的构想

经过多年不间断扶贫，宏观容易脱贫和致富的人口，通过各级党委、政府加大投入、整体推进，已基本实现了脱困。目前，剩下的贫困人口，多重原因叠加致贫，单一的脱贫举措很难让他们跳出“贫困陷阱”，按照中央“五个一批”精准脱贫规划，实现不落一人全面脱贫、稳定脱贫，不是某一时点越过“贫困线”脱贫的总要求，必须瞄准穷根，在产业扶贫、教育扶贫、金融扶贫等综合施策上寻求脱贫途径，长期坚持、标本兼治；一二三产业融合发展，发挥产业内在发展潜力和综合作用，放大产业经济效益，达到根本脱贫、稳定脱贫。笔者建议在以下方面综合施策：

（一）切实转变扶贫观念、夯实思想转变基础

观念的转变，不是简单的“拿来”主义和照搬照抄，而是学习、思索和研究的升华，具有主观能动性，不是被动的；借鉴经验，不是简简单单的原版复制，而是要根据当地实际，符合现实情况，学习方法和开阔眼界。找出适合自己的发展理念，不断在实践中修正理念，才有可能少走弯路和歧路。

1、领导和主导思想的转变。脱贫致富，领导是群众的主心骨和带头人，领导思想观念的转变，在一定程度上要比群众观念转变更加重要，为此建议：

第一，从“输血式”向“造血式”扶贫方式和观念转变。一是通过多年扶贫工作实践，“输血式”扶贫只能解决贫困群众一时之需，不能解决长远和致富问题；二是国家根据以往的扶贫经验，及时调整了扶贫思路，从“输血式”向“造血式”扶贫方式转变，符合时代进步发展趋势，特别是精准脱贫政策的实施，是“造血式”扶贫方式的具体体现，是从根本上脱贫的正确选择和必由之路；三是切实将思想观念转变到“造血式”扶贫和脱贫上来。

第二，从整体式扶贫推进向精准式脱贫转变。经过十二五期间整体式扶贫推进，解决了大量普遍的贫困问题和大量贫困人口脱贫，现剩下的贫困人口多是贫困原因综合叠加所致，情况错综复杂，属于难啃的“硬骨头”，并且贫困户和贫困人口每户、每人情况有所差异，需要不同情况区别对待，精准化做到对症下药，才能达到事半功倍之效。

表1 地区财政局住亚乡贫困人口致贫原因及脱贫诉求一览表

第三，从一味强调增收向增收、节支并重转变。莎车县属于国家重点贫困县，亚乡在县内不属于重点贫困乡，但有大量的贫困户和贫困人口，仅地区财政局6个村的贫困人口平均占这6个村人口总数的11%左右。经过十二五期间扶贫工作，喀什重点贫困县恩格尔系数下降了近10个百分点，由54.2%下降到44.5%。然而经过调研，发现6个村贫困户恩格尔系数在60%以上。所以说，不能一味强调增收，还要从降低农民生活成本上下功夫，扶贫思路要向增收、节支并重转变。

第四，规范增收统计测算口径、确立稳定脱贫增长率指标。一方面每年农民人均纯收入是由乡农经站经过对农户种植农作物种类及产量、饲养牲畜、家禽存栏数量及价格、外出务工收入、家庭手工业、保有农机收入、庭院经济收入等指标进行人均收入核算统计，未能从收入中有效刨除种植农作物商品化率、可变价格因素、物价上涨（CIP）、生活支出、牲畜存栏不可连续计算和自我消耗等价值因素，收入数据往往大于实际保有收入数。建议：农民人均纯收入统计按照农户年末在银行存款数额进行统计，可能比较贴近农户实际收入状况。另一方面对脱贫农户核定，不能按一时点和每年超过现行标准2736元/人静态经济指标粗放式核定，既然是精准脱贫和精准施策，那在该项指标核定上，按照越过贫困线——年人均纯收入2736元，进行动态和精细化核定，具体来讲：在年人均纯收入2736元基础上连续三年人均纯收入增长率不得低于当地国民经济（GDP）增长率，这样才能算是稳定脱贫标志和节点指标。

2、贫困人口思想观念的转变。从表1可看出，缺技术、缺资金及其他等涉及主观因素致贫原因（82户）所占比重较大，缺水、因灾、因残（14户）等不可抗拒自然因素致贫所占比重较小。需要贫困户在国家扶贫惠民政策支持下，克服陈旧的“等、靠、要”观念，切实通过自己辛勤劳动脱贫致富。

3、贫困人群追求幸福生活信心的确立。通过认真分析贫困户致贫原因，其中有安于贫困现状、丧失生活信心的因素，故而要对贫困户生活信心和对美好生活向往进行培育，既要转变贫困户思想观念，又要想方设法树立贫困户的生活信心。因而精准扶贫应有两个方面的重要工作：一要脱贫，二要致富。光脱贫不足以使贫困根子消除，致富才能彻底根除贫困。

4、贫困人口生产技能的培育。通过以上对贫困户致贫原因分类看出，缺技术成为致贫的主要原因之一，根据贫困户脱贫述求，其对农业生产中的果蔬种植、修剪和牲畜养殖技术学习渴望较为倚重，对手工编织、刺绣技术学习较为偏好。按照长期形成的瓜果之乡、牲畜养殖习惯，以符合维吾尔民族长期形成的饮食习惯及其生活习俗方面的学习，是他们乐于接受的。为此，结合民族风俗习惯的学习可能更加有效和实用。

（二）提振发展信心，牢固树立“只有努力才能改变、只要努力就能改变”的观念

在提振发展信心上，建议：开展致富光荣教育，开展比技能比劳动致富比赛，开展信科学、学科学、用科学教育营造浓厚的比、学、赶、帮、超竞争氛围，用致富先进激励贫困户发展信心。同时，更好地研究制定符合本地特点的脱贫退出机制。

（三）拓展致富渠道，大力发展家庭副业

在发展庭院经济、美化庭院环境上，可结合抗震安居和富民安居工程的实施，在南疆农村农民住房条件和环境已得到很大改观的基础上，鉴于其基本都有相应面积的庭院，大力推进庭院经济。庭院种植和牲畜、家禽养殖是发展庭院经济、符合民族风俗习惯的不二选择，也是农民可积累的自有财富，既可满足农民一些日常生活所需，又可在一定程度上降低农民家庭生活成本。目前，亚乡大部分农民的庭院经济未能发展，对此，政府要大力倡导和引导开展，若能加以一定的资金支持，可取得相应效益和惠民效果。

（四）产业带动，培植特色产业

根据亚乡实际来看，在产业带动、培植特色产业上，还有许多空白，这就为扶贫工作留有可开拓的领域。发展符合民族风情的农区畜牧业、特色手工业和农产品加工业，大力培育专业合作社，以合作社为龙头，新建农区畜牧养殖、妇女刺绣、地毯编织，以及面粉、酿醋、酿酒等农产品加工业，打造相应的规模效益，增加农产品附加值，拓宽增收渠道。

（五）依托现有资源，发展新兴产业

一是利用亚乡每年果树剪枝和养殖牛所产粪便及抗震安居房、富民安居房搬迁后原闲置旧房，作为蘑菇栽培基质和场地，发展蘑菇栽培。二是实施注册商标战略。提高亚乡农产品知名度，拓展更大的销售市场空间。三是找寻外出务工门路。利用剩余劳动力和农闲期间劳动力农闲人不闲间隙，大规模地组织人员进行长短期外出务工，增加收入来源渠道。四是进行民族特色清真饮食和食品加工，引导农民走向市场，激发闯市场勇气。

（六）利用现有科技成果，寻求致富门路

1、发展绿色环保太阳能产业。依托当地高热辐数值、大面积戈壁和农民住房屋顶，发展光伏发电产业，既满足自用，减少电费支出，又能从中获得收益。

2、借助地形优势，建设风力发电基地。亚乡地处山前冲击坡带，易于上升气流和山前气流交汇风的形成，处于风带特点，建设风力发电基地，获得相应收入。

3、秸秆转化利用。亚乡乃至莎车县处于农作物两熟区，每年正播、复播玉米面积大，玉米芯产出多，可为石墨烯制造提供原料等。石墨烯是新兴的使用玉米芯为原料加工后的高科技工业产品，目前只有山东省采取校企合作生产，现工艺处于保密期，5-8吨玉米芯加工出一吨石墨烯，该工业产品市场价格高（14万元/吨），且供不应求。为此建议：通过山东省对口援喀领导机构进行协调，将该加工企业引入喀什莎车县，既为企业提供原料，又为当地农民做燃料的玉米芯找到废物利用之处，增加收入，同时带动当地农民就业，起到工业反哺农业的作用。

4、建立电商农产品销售平台。积极利用电商平台销售亚乡传统、已形成一定规模种植的巴旦木、鲜杏、核桃、初加工杏干等产品，切实解决农产品销售难问题。

（七）创新金融投入方式，助力发展

在精准扶贫上，金融投入是一个整体，投入机制的设立和建立，要形成系统化，相互给力，才能达到预期效果和放大资金投入功效。为此，需要财政部门、金融机构和保险机构共同努力。

1、加强精准扶贫财政政策设定。从社会资金引领和投入主体之一的财政部门角度来说，在精准扶贫和精准脱贫上，要承担更多的社会责任和主体责任，鉴于财政长期致力于扶贫工作，对于更加精准的扶贫攻坚工作，要拿出非常规的措施和办法，为精准扶贫攻坚助力。为此，建议在以下方面进行财政政策设定：

一是在国家、自治区扶贫资金保障基础上，将各级财政部门上一年度公共财政预算收入的部分新增财力拿出用于精准扶贫，并纳入预算安排。

二是将上一年度公共财政预算收入、用于精准扶贫部分新增财力的50%以上，进行公共财政预算安排，设立财政专项精准扶贫基金，为大的扶贫项目建设和政策实施做好资金储备。

三是将财政涉农资金进行整合，形成合力进行投入，做到项目相互扶持、相互完善，达到项目综合作用、综合施力构建完整产业链的目的。

四是在财政资金投入上，积极开展“创新投资收益扶贫新模式试点”工作。在坚持农村基本经济制度、农村基本经营制度不改变的前提下，以资产股权为纽带，将财政扶贫资金和各项支农资金投入进行整合，对财政资金投入形成的固定资产和产业，按照现行价格以一定比例剥离固定资产和产业资产股权，挂入到建档立卡贫困户名下，使得贫困户能够从中取得一份收益。

2、金融机构在助力精准扶贫上要有所作为。金融机构实行的是企业化模式运作，追求利益最大化，对资金投入采取贷款方式进行，虽然扶贫有利益收益因素在内，但是更大的是社会责任的担当，没有社会，哪有利益。故此，金融机构在助力精准扶贫上，建议在以下方面有所作为：

一是发挥财政杠杆作用，撬动农村信贷规模。根据各商业银行存贷比，调节各商业银行存款的公存存款比例，激励商业金融机构放贷。

二是依托财政宏观调控职能，设立精准扶贫小额信贷基金和风险补偿基金。在一定时间内，根据商业银行信贷规模，财政从财政专项精准扶贫基金中拿出一定数额资金，对建档立卡贫困户小额贷款用精准扶贫小额信贷基金进行贷款贴息。根据金融机构对农村贫困户小额贷款呆坏账平均率，设立精准扶贫小额贷款风险补偿基金，并对向建档立卡贫困户小额贷款的金融机构投放风险补偿基金，以降低金融机构精准扶贫贷款的风险。

三是创新精准扶贫小额信贷模式。积极引导金融机构对农村建档立卡贫困户在核定额度和期限内发放小额“免担保、免抵押”贷款。

3、创新农业保险机制。根据亚乡贫困户建档立卡情况来看，因灾、因学、因病致贫比例为19.6%，除去没有劳动力和丧失劳动能力致贫户之外，其贫困发生率在整体贫困原因中占据一定份额，其影响不容忽视。为此，建议参照社保兜底方式，从事社会商业保险的保险机构出台对精准扶贫攻坚贫困户倾斜的保险政策，创新农业保险机制：

一是拓展保险种类，在农村，除去政策设置大范围实施农业生产灾害险和新农合人体病险种外，保险机构设置就学险种，此险种从孩子出生起就开始缴费，刨除国家对南疆地区14年义务教育外，主要分档次针对通过国家正式考试录取到职业教育、中等专科和高等教育全日制教育阶段的学费、生活费，在不同阶段按月或年补助，以保证就学正常支出，减轻因学致贫程度。

二是对金融机构向贫困户小额“免担保、免抵押”贷款进行风险保险。保险公司根据建档立卡贫困户在金融机构贷款情况，对建档立卡贫困户小额贷款设定合理额度保险额进行保险，此保险额由当地财政全额承担，既体现了保险机构对国家精准扶贫事业的支持、社会责任的担当，又助推了金融机构贷款风险的降低。

（八）完善生活设施建设，构建美丽乡村

在美丽乡村建设上，本着缩小城乡社会化服务水平、生活质量为原则，对于现行乡村没有的生活基础设施和现代文化气息进行如下建设，使农民群众共享发展成果：一是建立下水处理设施，提高水资源循环利用水平；二是完善供热设施，减少小环境空气污染；三是建立垃圾统一回收处理设施，净化农村环境；四是实施天然气入户工程，减少对生态的人为破坏程度；五是夯实文化宣传基础，积极营造现代文化气息，发挥文化引领作用。■

（作者单位：新疆维吾尔自治区喀什地区财政局）

邓维杰.2014.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济，6。