浅析PPP模式应用的重要性及风险管理

（河南建筑职业技术学院，河南 郑州 450064）

PPP，即Public Private Partnership，广义上讲是指政府和社会资本合作。具体含义是在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价，保证社会资本获得合理收益。

1 国内PPP发展现状

近年以来，在公共服务领域推广PPP模式，为民营资本积极参与投身社会公共服务建设提供了畅通渠道同时也促进了各级政府职能的转变。国务院指出：发展PPP模式有利于使广大人民群众享受到优质高效的公共服务、利于培育经济增长新动力，促进打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”。

目前，PPP改革已经达到了预期的成果，“五位一体”制度体系初步形成，一大批民生保障项目落地，统一的PPP大市场已经生根发芽。截至今年9月底，我国已进入开发阶段的项目达6778个，总投资约10.1万亿元，其中已落地项目2388个，投资额约4.1万亿元。我国已成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场。

2 PPP模式的重要性

通过PPP模式引入，私营部门和政府部门在适合PPP模式的项目中可以取长补短、相互学习，弥补对方的不足、发挥各自的优势。特别是目前我国继续深化经济领域改革，城市基础设施服务方面也如火如荼地进行着市场化改革，PPP模式凭借着相对于传统模式巨大的优势，可以以同样的成本提供更多、质量更高的公共产品和服务。纵观PPP发展至今为人类社会带来的巨大变化，其重要性可总结如下：

2.1 促进了投资主体的多元化，提高城市基础设施项目的运作效率

即使在我国缘于特殊的国情，由政府部门所提供的基础设施服务运作效率相对较低这一世界性难题，可能比其他国家更加严重。通过引入PPP模式，利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。而且由于私营部门对项目的参与，可以很好地推动项目合作寿命周期内的设计、施工、管理过程等的革新，从而提高办事效率，有利于最佳管理理念和经验的传播。

2.2 弥补财政预算缺口，减少费用超支

在城市基础设施项目的投资中政府长期承担大量的资金的做法是司空见惯的，这在很大程度上使得政府财政预算负担及其沉重。PPP模式的引入，可以很好地把民间资金引入到基础设施建造的项目中，从而政府就能从大量琐碎的事务中脱离出来，有利于政府转换职能，即由过去传统的公共服务的提供者加管理者角色轻松转变为监管者，这样不仅能减轻财政支出压力，而且能更好地发挥市场的作用。

2.3 风险共担，利益共享

由于PPP项目一般情况下规模大、融资结构复杂、参与方多、公共性等不确定因素多使其面临风险较大，在以往传统采购中由于政府业主与企业在采购和交付过程中各自为了降低自身承担的风险都尽其所能地规避风险，甚至在条件许允许的情况下将风险转嫁给对方，这样就很容易导致项目整体目标的受损。但是，PPP项目区别于其他交易形式的最主要标志是参与双方合理分担风险。例如：私营部门对PPP项目中设计、建造等责任介入的差异，反映了公私双方项目风险的各种组合。因此，PPP涉及多方面的风险共担。

由于传统上的政府部门主要关注的是公众利益和公共服务能力，而私营部门“经济人”的特性使然更加关注商业回报，在现实运作过程中PPP恰好提供了双方合作的契机，不仅使政府部门提升了公共管理能力并获得公众支持，而且有利于私营部门在公共产品及服务方面获得合理的经济回报。政府部门和私营企业之间的互补性让双方能够完美地弥合差异，最终共同完成目标，从而实现真正意义上的风险分担利益共享。

2.4 应用范围广泛

该模式使得政府部门和私营部门可以取长补短，发挥各自的优势，弥补对方身上的不足。有助于双方以最有效的成本为公众提供高品质、高水准的服务，最终达成互惠共利的长期目标。此项应用突破了私营企业参与公共基础设施的多种限制，可广泛适用于城市各类市政事业、地铁、道路、铁路、桥梁、收费站、火车站、机场、医院、学校等。

3 PPP模式的风险管理

风险管理是PPP模式的成功的关键。如上面所阐述的由于PPP项目一般情况下规模大、融资结构复杂、参与方多、公共性等不确定因素多使其面临风险较大，因此PPP项目风险管理显得尤为重要。根据PPP的“风险分担及收益分配机制”，风险应交给最能控制者承担。一般情况下，政府部门承担法律、政策、配套设施服务等风险；私营企业承担项目设计、建造、财务、运营、维护等一系列商业风险；政府部门、私营部门共同合理承担不可抗力等风险。

PPP项目在具体的实践中，由于一些地方受传统观念的影响，对新事物、新的发展理念认识、贯彻不到位，简单地把PPP模作为政府的一种投融资手段，这种认识上的偏见使得风险分配极其不合理，从而出现政府重建设轻运营、绩效考核不完善、社会资本融资杠杆倍数过高等一系列泛化异化问题，为项目的成功完成埋下了一些隐性的风险。

3.1 PPP模式的风险分析

PPP模式的融资模式在整个过程都涉及到政府部门和私人部门的合作，包括项目的前期策划、可行性研究、设计、建设、运营等一系列工作。因此，PPP模式所面临的风险不仅仅是融资过程中的风险，PPP模式的风险包括了各个阶段所面临的风险。

其大致可以分为两类：系统性风险和非系统性风险。系统性风险指由整体政治、经济、社会等环境因素所引发的风险，一般情况下，系统性风险难以得到有效的管理；非系统风险是指由项目参与方自身的原因所引起的风险，例如项目所需资金超出预算、建设过程中缺乏有效监督所导致的工程质量问题、对项目未来现金流预测过于乐观等，这些风险都可以通过自身的努力得到有效管理。

3.2 PPP模式风险的合理分配

风险的合理分配可以按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑项目回报机制、市场风险管理能力和政府风险管理能力项等要素，在社会资本和政府间合理分配项目风险。较合理的分配原则是：项目设计、建造、财务和运营维护等一系列商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由社会资本和政府合理共担。最终可以：

1）减少风险发生概率，降低风险发生后造成的损失和风险管理成本；

2）有利于合理分配项目各参与方的责任权利，以及使他们在项目整个寿命期内保持理性的行为；

3）使各项目参与者能达到互惠互利、共赢的目标。

风险分配的目标是使风险在项目各参与方之间得到合理的、有效的、公平的分配，而不仅仅是简单地把风险转嫁给另一方保证收益，或是为了追求高收益一味承担风险。“采用PPP模式就是要把尽量多的风险转移给私营企业”“承担较多的风险就可以获得较多的回报”这些观点是错误的。采用PPP模式的项目，如果在参与方中有一方承担的风险超出了自身承担能力的范围，一旦风险失控，必然会导致所有参与方的受损。

综上所述，PPP是一种能够实现“多赢”发展的模式，社会资本需谨慎对待PPP项目存在的风险。政府在推广PPP时要用其善、避其弊，避免一窝蜂而上，严格把控PPP模式的适用范畴、边界，坚决杜绝不符合规范的项目滥竽充数，严厉打击那些把商业项目和纯工程项目包装成PPP项目进行融资；真正做到规范项目开发，不触底线、不碰红线，做真PPP项目；创新管理方式，实现项目全生命周期动态管理。

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