新形势下村官腐败的类型、特征及治理对策

杨群红

摘 要：新形势下村官腐败呈现出新的类型和特征。村官腐败的类型主要有：侵吞国家利益；侵占集体利益；侵害村民利益；霸选、贿选干扰民主选举。村官腐败的主要特征有：案件面大量广；扶贫和民生领域案件高发；窝案、串案突出；“苍蝇式”腐败与“虎蝇型”腐败并存；犯罪手段更加隐蔽和多样化。村官腐败有利益诱惑增大的现实原因，也有责任落实不力、监督机制不完善、惩治不力等体制机制原因。治理村官腐败，必须惩防并举。要加强对乡镇责任落实的监督检查，建立和完善村官“不易腐”的责任机制；强化对村官权力运行的监管，建立和完善村官“不能腐”的监督机制；完善法律法规制度，建立村官“不敢腐”的惩治机制。

关键词：村官腐败；类型；特征；治理

中图分类号：D26 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）12-0014-07

“村官”指农村党支部成员和村民委员会成员。当前，我国村官的主流是好的，涌现出了一大批具有无私奉献精神、带领群众发家致富的优秀村干部。但是，近年来，随着大批惠农资金注入农村和村集体经济的发展，村官可支配的资金和资源越来越多，在巨大的利益诱惑面前，一些人经不起考验，利用监管机制的漏洞，采取虚报、冒领、截留等手段大肆贪污受贿。村官渐成腐败的高发群体。2015年11月，中纪委官网点名通报的193起侵害群众利益的不正之风和腐败案件中，有近6成涉及村干部。①村干部腐败是极具离心力的腐败，他们损害的是老百姓的切身利益，挥霍的是基层群众对党的信任，由此造成干群关系紧张，信访案件升级，有的甚至酿成群体性事件。新形势下村官腐败的蔓延正在严重侵蚀着党的肌体，危害着党的执政基础，因此，必须高度重视，尽快寻求对策加以防范和治理。

一、村官腐败的主要类型和特征

1.村官腐败的主要类型

第一，侵吞国家利益。腐败集中表现为：一些村官利用政策监管方面的漏洞，采取虚报或伪造信息、冒领、挪用等手段贪污、侵占、骗取危房改造补贴金、退耕还林补助金、种粮补贴金、一事一议补助金、中央自然灾害补助金、农村基础设施建设资金、农村社会事业建设资金等国家各项惠农专项资金。这种类型的腐败危害性就是直接侵吞国家利益。其手段主要有以下几种。一是虚报。以虚报数据、虚列项目、虚报工程量等手段套取、骗取国家补助资金。如甘肃酒泉市瓜州县梁湖乡银河村原党支部书记杨国发，虚报棉花种植面积30亩，套取棉花补贴资金3736.8元。②二是伪造信息。通过伪造虚假村民姓名，骗取国家惠农资金。据新华社报道，湖北建始县茅田乡兰鸿槽村三名村干部，利用职务之便，从2004年到2016年，通过伪造32个虚假农户姓名，共骗取国家退耕还林补助金49万元。③三是冒领。通过冒充他人的名义骗取国家惠农资金。如四川射洪县村支书兼村委会主任王某某以他人名义虚报冒领1万余元。④四是挪用。将国家拨付的惠农专项资金挪作他用，有的用于村务开支，有的供自己或亲友营利。2016年5月，中纪委通报的典型案例中，有17起属于这类问题。如湖南益阳市高新区东部产业园鱼形山村原党支部书记刘云贵利用职务便利，先后4次挪用该村征地补偿款共计1330万元，供亲友进行营利活动。⑤

第二，侵占集体利益。集中表现为：一些村干部在集体土地开发利用等农村集体“三资”（资源、资金、资产）运行过程中徇私舞弊，非法获利。这种腐败类型的危害性就是直接侵占村集体利益。其手段主要表现在以下几个方面。一是利用职权低价承包集体土地，再转包出去，从中赚取差价。如河南省漯河市舞阳县孟寨镇澧河村原党支部书记张健国，将本村117亩土地以每亩每年80元的低价承包给其本人在内的三个人，再转包给其他人，直接获利40万元。⑥二是违规出售、转让集体土地、矿山，利用职务之便直接侵占相关款项。如汕头市潮南区成田镇宁湖村原党支部书记、村委会主任黄育辉，违规转让村集体土地165.56亩，非法收取相关款项418.6万元。⑦三是在集体土地出让中受贿贪污。一些村官利用职权以较低的价格出卖集体土地从中收受巨额贿赂，有的直接将集体土地出让补偿款据为己有或挪作他用。如广东中山市火炬开发区宫花村原党支部书记张连合，伙同公司财务人员，共同侵吞宫花村国有土地或土地补偿款7249万元。⑧

第三，侵害村民利益。集中表现为：在低保户确认、贫困户识别、危房改造资金发放方面，一些村官利用职务之便，违规为自己家属和亲友办理手续，或在惠农资金发放时向村民收取一定的“好处费”。这种腐败的危害性就是直接侵害村民的切身利益。其手段主要表现在以下两个方面。一是在低保户确认、贫困户识别、危房改造金发放方面，违规操作，失职渎职。有的自己全家享受，有的优亲厚友，使真正需要救助的村民得不到及时救助。中纪委2016年5月通报的141起不正之风和腐败问题案件中，有10多起属于这类问题。较典型的案例是宁夏回族自治区西吉县苏堡乡张撇村原党支部书记何彦庆，先后违规给自己和3个儿子办理8个低保指标。⑨二是利用落实国家各项惠农政策之机，以截留、克扣、收取手续费等手段捞取“好处费”，俗称“雁过拔毛”式腐败、“回扣式”腐败。有的村干部将村民应得的国家专项补贴款直接截留一部分归自己所有；有的在为村民办理低保手续、发放危房改造金、征地补助款时，非法收取一定的“好处费”。在全国各地通报的典型案件中，这种腐败手段比较常见。如陕西省山阳县十里铺镇一村主任为村民申请低保后，困难群众来领取时，先要交500元的好处费，否则“一律免谈”。⑩

2.村官腐败的主要特征

第一，从发案趋势看，村官腐败高发易发、量大面广。我们从一些地方查处的腐败案件中村官所占的比例可以窥见。2014年到2015年，云南全省共查处村官违纪违法案件2128件2358人，占立案总数的37.69%。B112016年2月，中央纪委监察部网站通报125起侵害群众利益的不正之风和腐败问题，其中涉及村官犯罪的约占近4成。2016年8月8日，中纪委网站发布了湖南25起“雁过拔毛”式腐败典型案件，14起发生在村级干部身上。

第二，从涉案领域看，惠农扶贫等民生领域腐败高发。近年来，随着国家各项惠农资金注入农村，数额越来越大，项目越来越多。由于完善的监督机制尚未建立起来，一些村干部对国家发放给村民的各项补贴资金，以及农村基础设施建设、扶贫、救灾、保险等专项资金，有的“雁过拔毛”，有的贪污挪用，有的侵占私分，有的违规操作用来优亲厚友，使惠农扶贫等民生领域成为村官腐败的高发领域。2013年到2015年，检察机关共查办涉农和扶贫领域贪污犯罪1.6万人。

第三，从涉案金额看，数额不大的“苍蝇式”腐败与数额巨大的“虎蝇型”腐败并存。“苍蝇式”腐败是指级别较低的基层官员、贪污数额不大的腐败现象，涉案金额一般在几千元至数万元不等。主要表现为：一些村官贪污、截留、虚报、冒领各种扶贫、惠农补贴金。“虎蝇型”腐败是指一些村官动辄贪污挪用几百万元，有的甚至上千万元，其危害程度不亚于“大老虎型”的腐败分子，因而被网民称为“虎蝇”。主要表现为：一些村干部在集体企业改制、集体土地征用出让过程中疯狂贪污受贿，涉案数额巨大，属于“小官巨贪”型。2013年到2015年，全国各地公开村官违纪违法案件171起，其中涉案金额超过千万元的案件有12起，总金额达22亿元。如河北省固安县宫村镇马公庄村原党支部书记曹连生，在村庄新民居建设、土地流转、土地承包工作中，非法占有、挪用村集体资金，侵占集体利益，涉案金额高达4200多万元。B12

第四，从涉案主体来看，“一把手”违法违纪比较多。村官中的“一把手”，是指村支部书记或村长。由于村级事务的决策权往往集中在村支书、村主任等“一把手”的手中，村级“三资”管理、工程建设项目承包、惠农强农资金发放等重大事务的决策都由村支书、村主任等人说了算，“一支笔”“一言堂”现象十分普遍。因此，在村官涉案的各类经济犯罪中“一把手”居多。2015年7月，中纪委网站通报曝光的131起案例中，涉及村支部书记、村委会主任的案件有72起，超过总数的一半。B132016年8月2日，中纪委通报9起扶贫领域的腐败问题典型案例中，有4起违纪违法主体为村委会主任或村党支部书记。

第五，从涉案群体来看，窝案、串案突出。过去，村官侵害群众利益大多是以会计、出纳或村民组长采用隐蔽手段单独作案。目前已发展为村党支部书记、村委会主任等主要负责人订立攻守同盟，共同侵吞集体资产。广西检察机关近年立案的276件涉农案件中，共同犯罪83件，达到30%；安徽省芜湖市检察机关近年来查办的涉农惠民领域职务犯罪案件中，窝案、串案占涉农惠民领域职务犯罪立案总人数的84.52%。一个很具有典型意义的案例是，河北村官刘会民受贿20斤黄金，全村几乎所有村支部、村委会人员全部涉案，集体走上犯罪道路。B14

第六，从作案手段来看，更加隐蔽和多样化。过去一些村官作案手段比较简单，大多以贪污、挪用公款或打白条等形式出现。现在则是在体制、管理漏洞上做文章。他们往往利用在惠农补贴的申报环节存在的漏洞，采取做假账、虚列名单、偷刻印章、复印村民身份证、冒领等方式，或在申请审批过程中通过“吃拿卡要”等手段贪污受贿。如山东省东营市河口区新户镇双泉村原党支部书记、村委会主任贾荣和，安排该村记账员通过做假账方式将村集体资金24.3万元截留，坐收坐支。B15

二、村官腐败的主要原因分析

1.“村官”在巨大利益诱惑面前容易铤而走险

第一，大量国家惠农资金注入农村、集体资产快速增值，村官权力寻租机会增多。一是国家各项惠农资金增多，使一些村官有了侵吞国家利益、侵害村民利益的机会。2008年以来，随着小康社会建设和美丽乡村建设步伐加快，国家的各项惠农措施不断加大。在这些项目资金的使用发放过程中，村“两委”干部的自由裁量权较大，容易出现贪污、虚报、冒领、截留、克扣等腐败现象。二是村集体经济力量增大，使一些村官有了侵占集体利益的机会。随着城镇化步伐的加大，许多近郊村的集体土地升值很快。特别是近年来一些近郊村在新城建设、旧城改造等领域，投资金额大，工程项目多，村官经手的资金数额巨大。一些村干部面对巨额利益诱惑，往往铤而走险，走上贪污、受贿的腐败道路，“小官巨贪”现象多由此产生。

第二，村官特殊的政治身份和较低的经济待遇，容易使其滥用职权时无所畏惧。一是“似官非官”的特殊政治身份，容易使村官出现滥用职权现象。村官在农村基层社会治理中干的是政府官员的工作，代表基层党和政府掌握着一定的资源管理权和分配权。但村官的身份却是地道的农民，没有行政级别，享受不到政府官员的待遇，又没有稳定的政治上升通道。于是一些村官就利用自己的特殊政治身份和地位，在国家惠农资金管理发放时以权谋私，损公肥私。另一方面，一些村官认为自己不是国家公务员，端的不是“铁饭碗”，出了事大不了不当村干部。因此，他们在滥用职权时会产生无所畏惧的心理。二是经济待遇低，容易铤而走险。在一些地方，村干部的月收入有的1000多元，有的只有五六百元，也没有养老保险和退休保障，他们心理很不平衡，一些人就转而打起了贪污、截留、克扣惠农资金的主意。

2.村官腐败的源头预防工作没有跟上

第一，乡镇党委主体责任履行不力。一是在村干部选拔时，乡镇党委的指导和监督不到位，使一些政治素质不高、动机不纯的人钻了空子。二是廉洁教育没有及时跟上。大多数乡镇党委对农村基层党员干部的廉洁教育基本上仍停留在口头和文件上，很少有具体措施，致使一些村干部没有在思想上绷紧廉洁自律这根弦。三是权力监督不到位。乡镇党委对如何预防惠农资金项目实施过程中出现贪污、截留、克扣等腐败问题缺乏有效监督，导致扶贫领域成为村官腐败的高发领域。四是对乡镇纪检执法部门的工作支持力度不够。许多乡镇纪检工作人手不够，聚焦主业不够，没有精力抓村级党风廉政建设。

第二，一些乡镇纪委的监督责任履行不力。一是没有把纪律和规矩挺在前面，对村官腐败问题没有做到早发现、早遏制，以致一些村官从违规违纪发展到违法犯罪。二是在查处村官违纪违法案件方面，由于乡镇纪检力量薄弱和乡村人情压力，对村干部的腐败行为不愿监督也不敢监督，甚至明知村干部有违规、违纪、违法行为，也事不关己，高高挂起。

3.监督体系不健全，给村官权力寻租留下了一定空间

第一，上级监督太远，乡镇党委和政府对村官滥用职权很难及时发现。乡镇对村干部的监督方面存在的主要问题包括：一是乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系，不便多监督。二是乡镇工作人员少，没有过多精力监管。主要表现就是在惠农资金发放方面监管不到位。三是乡镇政府对村财务账目监管不到位，起不到真正的制约作用。虽然绝大部分地方都实行了“村账乡管”，但乡镇政府对村财务的监管主要是放在检查村级财务开支票据是否规范等表面现象，而对村级资金的使用情况却缺乏有效的实质性的检查和监督。四是县乡村干部存在利益纠葛，不敢监督。近几年的“村官腐败”绝大多数与农地征占、宅基地拆迁等有关。县乡政府工作人员在征转、流转农村土地方面，需要与村委会人员搞好关系，有的甚至与村官相互勾结，贪污受贿。因此，一些乡镇党政干部对村官腐败问题也存在着不敢监督的问题。

第二，同级监督太软，村“两委”之间的相互监督形同虚设。对村官的同级监督主要是指村委会与支委会之间的监督。同级监督存在的主要问题包括：一是村党支部书记和村主任“一肩挑”，内部监督形同虚设。“一肩挑”虽然有利于协调推动工作，但也使本来在组织程序上可以相互监督的“两委成员”在身份上模糊了，更容易形成“一言堂”。二是一些村“一把手”一手遮天，拒绝监督。在村主任和村支书分设的地方，村长或村支书谁的势力强，谁就成为“一把手”，就可以一手遮天，独断专行，拒绝村“两委”人员的监督。

第三，下级监督太难，群众对村官腐败行为无从监督、不敢监督。对村官的下级监督主要是指村民的民主监督。在下级监督方面存在的主要问题包括：一是村务公开流于形式，村民不知情无法监督。虽然绝大多数村庄都按照上级要求实行了村务公开，但公开的往往都是一些村民不关心的内容，而对村民关心的土地转让、土地承包、工程发包、大额资金开支、各项惠农资金发放等重大村务事项，却不经村民代表大会讨论，不公开，而是由少数村干部“私下商量”决定，这为村干部搞“暗箱操作”、优亲厚友提供了条件和机会。二是村民监督委员会设置存在问题，群众的民主监督形同虚设。村民对村干部的民主监督主要是通过村民监督委员会来实施，但是，由于一些地方的村民监督委员会负责人的设置存在问题，有的直接由村委会成员兼任，这种自己监督自己的形式使村务监督形同虚设。有的村民监督委员会负责人“附属”意识强，主动放弃监督权，致使村监会的监督作用无法发挥。三是慑于村干部的威力，群众不敢监督。虽然一些村民发现了村干部存在的腐败问题，但因惧怕村干部打击报复，对村干部腐败行为只能是敢怒而不敢言。四是村民以留守老人和儿童为主，他们的民主素质和监督能力都难以对村官形成有效约束。五是惠农政策宣传不到位，群众不知情，无从监督。

4.相关法律法规不完善，惩治村官腐败缺乏刚性约束

第一，惩办村官犯罪的机关存在职能交叉，容易出现“两不管”状态。根据我国《刑事诉讼法》及相关司法解释，检察机关和公安机关对现阶段农村基层组织人员职务犯罪行为具有立案管辖权。检察机关对国家工作人员实施的贪污、贿赂等职务犯罪具有立案管辖权；公安机关则对非国家工作人员利用职权实施的职务侵占罪、挪用资金罪、受贿罪、行贿罪等职务犯罪具有立案管辖权。而村官的职务行为性质具有双面性。按照《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释，当村民委员会等村基层组织人员在协助人民政府从事救灾、抢险、优抚、救济款物的管理，社会捐助公益事业款物的管理，国有土地的经营和管理，土地征用补偿费用的管理，代征、代缴税款，有关计划生育、户籍、征兵工作，协助人民政府从事的其他行政管理工作等7种行政管理工作时，其身份按“从事其他公务的人员”对待，在这些工作中出现的腐败行为被定性为“贪污、受贿和挪用公款等犯罪”，由检察机关管辖。村官在其他工作领域出现的犯罪，都按“非国家工作人员”处理，由公安机关立案侦查。这就形成了在惩办村官犯罪时检察机关和公安机关的职能范围的交叉，容易出现“两不管”的状态。这种管辖冲突或管辖空白，会影响案件的及时有力查办，客观上会助长村官腐败的侥幸心理。

第二，对一些犯罪村官惩罚较轻，形不成强烈的震慑效果。一是对涉案金额较小的犯罪以教育和纪律处分为主，对村官经济犯罪的打击力度受到限制。按法律规定，农村基层组织人员贪污不足5000元，职务侵占不足1万元的不能立案，只能移交当地政府有关部门查处。由于大多数村官腐败的涉案金额都较小，而有关部门查处村官腐败时却难度大、成本高，司法部门在处理时一般都是采取退赔和教育、党纪处理为主的方式，使对村官经济犯罪的打击力度受到限制。二是判缓刑的情况比较普遍，很难形成震慑效果。司法实践上，考虑到村委会的自治性和村干部身份的特殊性，对村官犯罪的量刑较轻，一般都是按“非国家公职人员”处理，这样的处罚结果对腐败村官很难形成强烈的震慑效果。

三、防范和治理村官腐败的对策建议

预防和治理村官腐败，除了对村官加强教育、提高其素质、营造“不想腐”的氛围外，最关键的是要发挥乡镇的监管作用，制定责任清单，加强对村官权力运行的监督，加大惩治力度，形成震慑力量。

1.加强对乡镇党委“两个责任”落实的监督检查，建立和完善村官“不易腐”的责任机制

第一，制定“两个责任”清单，明确乡镇党委纪委治理村官腐败的责任。一是制定乡镇党委“主体责任清单”。乡镇党委要把好选人用人关，指导和监督村民把综合素质高、服务意识强的乡村优秀人才选拔出来，坚决杜绝贿选现象。一旦发现有损害群众利益的行为，及时、坚决查处。加强对村官权力运行的监督，完善村“三资”管理制度和惠农专项资金发放制度，防止出现监管制度上的漏洞。大力支持乡镇纪检部门查处村官腐败的工作。二是制定乡镇纪委“监督责任清单”。履行好监督执纪责任，对村官出现的苗头性、倾向性问题早发现、早处理。纪检干部要经常深入农村群众当中，及时收集村干部侵害群众利益问题的线索，对发现问题较多、群众来信来访反映较多的村党员干部及时约谈、提醒。对村官腐败易发多发领域，开展专项检查。对村官中出现的侵害群众利益的典型案例，经常进行点名道姓的高强度曝光。协助同级党委履行好主体责任。

第二，推动巡察监督、纪检工作向村级延伸，为落实“两个责任”提供重要抓手。一是推动巡察工作向村级延伸。巡视工作是党内监督的主要形式，立足从早从小发现问题，形成震慑，是推动党委“主体责任”落实的重要抓手。巡视工作在市县以下称为巡察工作。为了充分发挥巡视工作的作用，必须创新巡视工作制度，推动巡视工作向市县延伸，在市县以下建立巡察制度，并将其向村一级延伸。一些地方在这方面已经进行了积极的创新探索，取得了一定成效。例如，从2015年起，河南省在全省建立市县党委巡察制度，巡察工作已经延伸到县、乡和重点村。河南省创新巡视工作的经验在《人民日报》等媒体得到了广泛宣传，值得学习推广。二是推动纪检工作向村级延伸。纪检工作向村级延伸是推动纪委落实“监督责任”的重要抓手。针对目前普遍存在的乡镇纪检力量不足问题，一些地方正在积极探索破解之道。根据江苏省探索的经验，应以县为单位整合全县的纪检力量，成立多个纪检监察工作室，分片进驻农村一线，农村工作室直接设在乡镇，便于经常性地对一些重大项目、惠农资金等重点领域和重点民生方面的工作进行监督检查，也便于直接接待处理群众的来访工作。

第三，认真贯彻《中国共产党问责条例》，激发乡镇干部预防和遏制村官腐败行为的责任意识。一是实行严肃的责任追究制度。《中国共产党问责条例》已于2016年7月颁布实施。依据条例规定，结合村级工作的特点，重点强化对乡镇党委、纪委在维护党的廉洁纪律和群众纪律方面的监督检查工作。对因“两个责任”落实不到位导致村干部出现不正之风和腐败现象的，要严肃追究乡镇党委、纪委、职能部门党组织和党的领导干部的责任。二是实行责任倒查制度。针对对侵害群众利益的不正之风和腐败问题不查处、走过场，甚至有案不查、瞒案不报的单位，不仅应追究单位的直接责任和领导责任，还要往上倒查，追究县级党委和纪委的责任。

2.强化对村官权力运行的监管，建立和完善村官“不能腐”的监督机制

第一，建立村级权力“正负清单”制度，切实加强对村官权力运行的监督。建立村官权力清单制度是从源头上治理村官腐败的重要举措。近年来，安徽天长、陕西平利、山东威海、河南舞阳等地都在积极探索建立村官小微权力清单制度。这些措施为村干部找到了“会干事”的“标尺”和“不出事”的“戒尺”。根据各地的实践探索经验，建立村官权力清单制度重点要做好两个方面的工作。一是科学编制村官“权力清单”目录。“正面清单”目录方面：将涉及村级事务的制度性规定进行梳理，重点突出重大事项决策、项目招投标、资产资源处置，以及宅基地审批、低保户认定、发展党员等事关群众切身利益、容易寻租的事项，统一编制成简明易懂的《村级组织权力清单》，对每一项权力行使的边界范围、操作流程、监督部门等方面做出具体规定。“负面清单”目录方面：规定村干部不得擅自违规处置村集体“三资”，个人不得利用职权参与购买、承包或入股集体资产，不得在项目建设、物资采购、扶贫及惠农资金发放等事务中暗箱操作、优亲厚友。二是制定“小微权力”清单应做到因村制宜，不搞“一刀切”。在充分征求党员和村民代表意见、建议的基础上，结合本地本村的实际突出权力清单重点。在经济相对较发达的农村及城市近郊村，重点围绕“三资”管理、工程建设、发展党员、土地征用等事项制定权力清单；在经济欠发达地区及边远农村地区，重点围绕国家惠农政策、扶贫政策的落实等事关群众切身利益的事项制定权力清单。

第二，完善审计监督制度和财务监督制度，发挥上级有关部门对村官经济行为的监督作用。一是加强对村干部的任期审计和离任审计工作。在县纪委牵头督办下，由县组织、财政、农业、审计、监察等部门联合组成专门审计小组，每年两次对村财务和党风廉政建设工作进行检查。对重点开发项目、土地征用补偿收入、惠农资金使用等可列为重点审计检查内容。同时，加强对村干部的离任审计工作，对审计中发现的违纪违规问题，必须跟踪督查，限期整改。二是把“互联网+”、大数据等新技术引入农村财务管理。将村级“三资”全部纳入网络平台进行交易，乡镇有关部门通过网络对交易过程进行全程监督。在村账乡管中，采取电子金融渠道走账，便于乡镇相关部门对村里财务收支进行监督。建立集民生资金数据查询、数据预警、数据分析为一体的“民生资金云”大数据平台，通过在该平台设置干部及亲属领取补助资金、人均领取补助标准等若干个督查模型，精准发现民生资金发放和管理中存在的问题，实现对民生资金违纪违规问题的快速发现和及时处置。在该平台上，群众可以通过输入身份证号码查询自己的民生资金收益情况。此项监督平台已经在贵州黔东南州全面推开，收到了较好的监督成效，这一做法可以在全国农村财务监督中大力推广。

第三，完善村务公开制度，发挥群众对村官的民主监督作用。一是把村民关心的事项都列入村务公开范围。将农村基层征地拆迁补偿、集体资产出租出售、工程项目招投标、宅基地审批、村级大额资金使用、各种惠农资金的使用和发放等涉及村民切身利益的事项和群众普遍关注的热点问题，都纳入村务公开的范围，广泛接受村民的监督。如，2016年6月，重庆渝北区纪委出台了《村干部及其直系亲属享受惠民政策情况必须全面公开》的规定，村民可以通过村务公开栏、聚居点公示栏、广播、电视、短信、微信群、QQ群等，随时查看村（居）干部及其直系亲属享受惠民政策的情况。二是把民主协商制度引入村级重大事务决策中。在重大村务决策中引入民主恳谈会、民主听证会等基层民主协商制度。实现村务决策民主化是预防村官权力寻租的一项有力措施。如江西省分宜县从2011年开始探索把民主听证会制度引入低保户确认工作，取得了显著成效，具有一定的借鉴意义。三是加强村务监督委员会建设。明确规定村两委会成员不得兼任村务监督委员会成员，同时引导群众把那些为人正直、敢于坚持原则、不怕得罪人的村民选到监督委员会“当家人”的岗位上来。为了激发村务监督委员会成员的工作积极性，乡镇政府要将村务监督委员会成员补贴列入同级财政预算，补贴标准可参照村“两委人员”的补贴数额。如，广东省规定，村务监督委员会成员的补贴标准是村两委成员补贴的四分之一左右。为了确保村务监督委员会依法履职，每年年底由村民会议或者村民代表会议对村务监督委员会及其成员的工作进行民主评议，工作成效显著的给予适当奖励，工作中不敢担当的扣发一定的工作补贴。

3.完善相关法律法规，建立村官“不敢腐”的惩治机制

第一，完善相关法律法规，为惩治村官腐败提供有力的法律依据。一是建议制定《村两委会选举法》，对村官霸选、贿选行为进行严厉打击。针对村官贿选腐败问题，在村“两委”换届选举中，对候选人条件、违反选举程序行为、破坏选举行为及选举纠纷等重大事项，做出统一、具体的规定。把以种种手段严重破坏村级民主选举的行为纳入犯罪范畴，进行严厉打击。借鉴我国港澳地区和国外的经验，在查处村官贿选腐败案件时，既要对行贿者（候选人）给予处分，又要对受贿者（村民）进行责任追究和处罚。二是建议修改相关立法，明确规定农村职务犯罪案件的立案侦查权和管辖权都统一由检察机关行使。鉴于公安机关在处理村官腐败问题时面临的警力不足、成案率低等现实情况，建议将村民委员会等村基层组织人员利用职务便利侵吞、挪用公共财物，索取或非法收受他人财物，构成犯罪的，以贪污、挪用公款或受贿罪论处，交由检察机关进行查处。

第二，对村官腐败现象进行严厉惩治，发挥法律的震慑作用。一是县、乡纪检监察组织要加大对村官腐败问题的查处力度。把查处村官的腐败行为作为预防、打击腐败的一个工作重点，对已构成犯罪的，应依照刑法严加惩罚。二是对影响恶劣的村官腐败案件，要严格缓刑的适用范围，发挥法律的震慑作用。

注释

①《靖边一村干部挪用资金被查 去年陕西2320名村官被查》，《华商报》2016年1月27日。

②《套取项目资金被处分》，《兰州晚报》2016年7月5日。

③《湖北建始县三名村干部套取惠农资金49万余元被开除党籍》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-07/28/c_1119297389.htm，2016年7月28日。

④《白条入账 村官套取20万被判贪污罪》，《四川法制报》2016年7月27日。

⑤《从纪委通报看基层腐败如何雁过拔毛》，《新京报》2016年8月8日。

⑥《村支书号称万岁：以晦气为由逼办丧事村民磕头》，《中国纪检监察报》2016年5月5日。

⑦《广州29名村干部租地受贿私分千万元获刑》，《羊城晚报》2015年5月5日。

⑧《多地通报“小官腐败”典型 有村官借征地敛财数千万》，人民网，http：//politics.people.com.cn/n/2015/0513/c1001-26992057.html，2015年5月13日。

⑨《九起扶贫领域腐败问题典型案例曝光》，《人民日报》2016年8月2日。

⑩《扶贫频现黑手：为群众争取一碗肉 干部要分一口汤》，《经济参考报》2016年6月16日。

B11《云南惩治农村腐败已查处2000余村官》，《中国纪检监察报》2015年6月1日。

B12《微腐败量大面广 基层一把手违纪多发》，《经济参考报》2016年8月15日。

B13刘成友：《治理村官腐败须双管齐下》，《人民日报》2015年7月14日。

B14《河北涉黑村支书获死刑 受贿5270万20斤黄金》，《北京青年报》2013年9月2日。

B15《重庆市渝北区出台新规遏制“蝇贪”》，《人民日报》2016年8月29日。

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