农水项目稽查资金使用与管理常见问题及建议

唐永梅，吴卫东

（1.中国乡镇企业总公司，100125，北京；2.江苏省洪泽湖水利工程管理处，223100，洪泽）

农水项目稽查资金使用与管理常见问题及建议

唐永梅1，吴卫东2

（1.中国乡镇企业总公司，100125，北京；2.江苏省洪泽湖水利工程管理处，223100，洪泽）

农水项目稽查资金使用与管理方面常存在一些问题，主要有地方配套资金不到位或到位不及时，项目法人专项资金核算管理欠规范，设计与监理费用支付不及时，施工单位资金使用与管理不规范，地方财政滞留挪用项目资金及多头管理引发多头申报或重复申报等。针对这些问题逐一进行分析研究，提出相应解决途径。

农田水利；建设管理；项目稽查；资金管理

近年，从中央到地方，各级政府更加关注民生、关注水利，特别是“三农”项目，为此农田水利项目方面资金投入逐年增加，有的年份有些地区资金投入量已经超过水利基本建设项目，如江苏省年度农田水利建设项目资金就已经突破百亿元，由过去的“小农水”变成了名副其实的“大农水”。这些资金的投入使用与管理是否规范，不仅中央与地方各级政府关心，也同样是社会大众特别是农民群众关注的焦点、热点问题。

为了确保农田水利建设项目资金的使用规范合理，水利部、各省（自治区、直辖市）水行政主管部门都相继开展了农田水利建设项目专项稽查工作，将农田水利建设项目与水利基本建设项目按照同样的标准与方法进行稽查。以江苏为例，每年都将农田水利建设重点项目纳入稽查计划，由省水利厅稽查办根据年度工作计划统一安排专家，组建项目稽查组专项开展稽查工作，通过稽查发现问题、查摆问题、分析原因，并提出整改意见与建议，督促落实整改措施，取得了很大成效。资金管理方面，许多主观人为因素造成的问题（如贪污、挪用专项资金等）得到了有效遏制，但一些客观因素造成的问题（如地方配套资金不到位、多头管理乱象等）仍然需要进一步去探索、去研究，尽快找出解决的途径与方法。

一、农水项目稽查中资金使用与管理方面常见问题

1.地方配套资金不到位或到位不及时

农田水利建设项目资金筹集，特别是中央小型农田水利建设重点县项目，一般要求中央与地方按照各50%的比例筹集。对中央资金以外的部分，通俗说法叫“地方配套资金”，这部分资金又分为省、市、县（区）三级，其筹集资金的通常比例分别为20%、20%、10%。对于这一筹资比例，早期在投资规模较小、地方财力较为充足的情况下，一直都不存在问题。但随着近年农田水利改造项目资金投入逐年增加，且投入资金总量也较以前有大幅度提升，有的市县近3年投入总量甚至超过过去10年总和，由此造成经济欠发达地区市、县两级配套资金不到位或到位不及时的问题时常出现。

从江苏近几年的稽查情况来看，在苏南、苏中这些经济发达或较为发达的地区，市、县两级的配套资金均不存在问题，但在苏北这样的经济欠发达地区，市、县配套资金问题则较为普遍。在过去，对于筹集资金较为困难的县（区），可以通过农民投劳折资的方式解决。但现在随着农村劳动力对外输出的不断增加，现有农村劳动力大部分均已经外出进入城市，余下的老弱病残已经无法直接参与农田水利建设。另外随着现代工业的发展，机械化作业几乎全部替代了原有的人力劳动，“缺钱不缺人”导致市、县两级地方配套资金压力不断增加。

有人说“没钱就不干事嘛”，这话说得但做不得。改造农田水利，改造农村水环境，发展生态农业，是当前社会发展的迫切需求，是社会大众关注的焦点、热点。没钱也得干事，而且必须干成事、干好事。所以解决地方配套资金不到位或到位不及时的问题，是当前无法回避也回避不了的问题。

2.项目法人专项资金核算管理欠规范

当前农田水利建设项目均已按照水利基本建设项目管理规范进行管理，普遍实行了项目法人责任制管理模式。这个模式出发点很好，但稽查发现各地项目法人责任制并没有真正落实到位。就资金使用与管理而言，项目法人虽然是项目实施主体，但项目资金却不真正属于项目法人管理，实际管理权在县（区）财政部门。根据现行财政管理体制及管理模式，项目资金仍然存放于国库之中，既没有按项目实行专账核算，也没有实行项目法人专项核算与审批，有的即便项目法人实行了专项核算，但最终审批大权依然控制在县（区）财政部门，而不是水利部门。于是便时常发现项目施工单位已申请拨付工程款并得到项目法人批准，而在县（区）财政办理实际支付时，财政部门根据有关领导批示，仅仅支付一部分（有钱时多批点，没钱时少批点）。在支付时间上也不及时，有的甚至工程已经结束1～2年，而实际支付到施工单位账户的项目资金还不足工程结算价款总额的50%。这种情况下，项目法人资金核算也只是通过每次在县（区）财政部门报账时的资料复印件进行记账核算，工程结束后很长一段时间因为与参建单位的工程价款未清理，而无法编制工程决算并完成上报审计和验收等相关工作，导致工程项目验收一拖再拖。

3.设计与监理费用支付不及时

工程设计是否经济合理,对工程建设项目造价的确定与控制十分重要。但对于农水项目的设计，地方政府的许多领导对此没有足够的认识，有的甚至认为设计可有可无，于是在设计费用方面能省则省，能拖就拖。稽查发现部分工程项目已经进入扫尾阶段，而设计费用分文未付给设计单位，有的甚至几年前的项目设计费都未支付。在这种境况下，难以要求设计单位保质保量地完成设计任务。

不仅仅是设计，监理也是如此。稽查过程中发现，有的县（区）地方财政部门不愿意及时支付监理费用，导致经常出现施工现场监理人员配备不足，或监理履职不到位的现象。

4.施工单位资金使用与管理不规范

稽查过程中发现，地方配套资金不到位或不及时到位的县（区），通常拨付给施工单位的工程价款也不能及时足额到位。这样，在延伸审查施工单位时，就会发现资金使用与管理的不规范。如有的施工单位根本就没有单独建账核算，理由是项目法人还没有给钱，有的即便给了钱，因为数额较少，就通过往来账款挂账。还有的施工单位虽然建了账，但也是只有收入账，没有支出账，根本无法反映项目资金使用与管理全貌，深究其原因，都是因为没有收到钱，而施工需要的材料费、机械费等都是施工单位向其合作方赊账的，项目经理有自己工作手册记载的使用清单，却没有合作单位开具的发票，施工单位财务部门也就没有办法记账。项目经理记载的“小挂账”，即便记录得再详实，也是属于不符合规范的“账外账”。

5.地方财政滞留挪用项目资金

根据前面所述情况，有一个问题不得不引发稽查人员深思。稽查过程中发现，地方配套资金不到位或不及时到位的县（区），拨付给参建各方的项目建设资金也存在不能及时足额到位的问题，其根本原因到底出在哪里？通常截至稽查日，省级以上的项目资金（占项目总投资的70%）一般都已拨付到县（区）财政账户。按照常理，即便地方配套资金没有落实到位，拨付参建单位的项目资金也不应该少于其总额的70%，但实际却是不足50%，极个别还有不足30%的现象。未能及时拨付的项目资金哪里去了？还在县（区）财政专户里吗？如果在，财政局还有必要找出种种理由拖着不付款吗？而且这并不是个别现象。需要说明的是，省级以上资金70%已经到了财政专户，这是有证据的，那么县（区）财政以种种理由拖欠参建单位工程结算价款，不足70%的部分认定其是滞留专项资金的理由是充分的，完全可以根据这一点找出相关行政处罚的规章来进行处罚。

6.多头管理引发多头申报、重复申报等

农水项目建设资金分散在发改委、财政、农业综合开发、扶贫、国土等多个管理部门，这些部门之间缺少统一的协调管理机制，很容易导致资金在项目选择与投向上各自为政，在个别建设项目上补助标准或建设标准各不相同。另外，在农水项目建设过程中，中央与地方的财权、事权不对等，加大投入主要依靠中央，而中央转移支付中，专项转移支付多，一般转移支付少，下达到市县的都是专项，导致市县也很难统一整合与优化配置。这种情况下，引发多头申报、重复申报等问题也就很难避免。

二、解决问题的途径与方法建议

1.有针对性地通过借贷资金或引进民间投资方式解决地方配套问题

一是通过由省级财政先期垫付，后由相关市、县（区）分期返还的方式，确保农水项目资金及时足额到位；二是责成市、县（区）通过财政担保向所在地商业银行贷款解决；三是允许引进民间投资共同运营。

2.完善项目法人责任制赋予其资金管控专属权

农水建设项目既然已经按照基本建设项目管理，就必须完善项目法人责任制。首先必须要赋予项目法人专项资金的专项使用与管理权限。当前虽然要求农水项目建设资金实行专户存储、专账核算，但实际上所谓的专户是所有的涉农资金都在县（区）财政局的一个账户里，在使用与管理上项目法人根本无权，而专账核算更是属于账外辅助核算。对于项目法人代表而言，由于其自身在地方水利部门通常只是担任副职，无财务审批的终审权，导致其对项目建设管理费用的开支都无力规范使用。而组建项目法人机构时按要求设立的财务管理专门机构，其实质也不是一个独立的机构，都是由地方水利部门的财务机构兼管的，有的县（区），地方水利部门自身都没有财务机构，所有开支都是向财政报账，项目法人代表的权限就更小了。为此建议，必须按照基建项目管理规定，以项目法人为单位，在地方商业银行开设独立的专户，核算、管理项目资金，地方财政部门不得直接干预。要做到这一点，首先需要上级财政部门放权，不以国库统一集中支付为由而允许转移支付，允许项目法人在商业银行开设专属临时账户。这种做法本身并不违规，只是地方财政部门不愿意做。

3.完善管理制度保证参建各方项目资金及时足额拨付到位

对于经济欠发达地区，不仅是地方配套资金不能足额配套问题，每年农水项目上亿元省级以上的投资，对地方政府而言，就像输送给一个病人的血液，虽然是针对某一个器官手术使用的，但其他器官享受的则无法细分，所以，地方政府即便挤占和挪用，也无法过分较真儿。为解决根本性问题，只得退而求其次——必须保证项目保质保量地顺利实施。为此，建议上级水行政主管部门与地方财政部门联合完善农水项目资金管理规章制度，确保项目资金能够按照项目的实施进度及时足额拨付给参建各方。如果不能，则需要有明确的处罚条款对有关单位和责任人进行处罚。

4.加大对施工单位资金使用与管理的监督力度

施工单位资金使用与管理不规范，虽然存在因为项目法人工程价款拨付不及时的原因，但也不能成为施工单位资金使用与管理不规范的借口。施工单位管理不规范主要还是其自身主观不想规范，是项目经理不作为的表现，也有可能是施工企业为了掩盖转分包或违规使用大额资金等行为。为此，作为项目法人应该加强对施工单位的资金监管，拨付给施工单位的资金应要求其进行专项核算，并根据需要进行跟踪审计，加大对其资金使用与管理的监督力度，以确保项目资金不被施工单位违规使用。

5.完善中央转移支付制度，改变多头管理乱象

鉴于农田水利建设资金多头管理问题突出，市县政府整合难度大，难以发挥合力的情况，应建立以一般转移支付为主、专项转移支付为辅的支付方式，将资金“打包”下达到市县，不断强化市县政府在农田水利建设资金使用与管理中的主导地位。

6.充分发挥群众监督职能

农田水利建设项目确定下来后，项目实施部门应该及时主动地与项目建设区的乡镇党委政府进行沟通和协调，注意听取他们的意见和建议，争取他们的支持和配合。与乡镇村社干部一道，深入到项目区群众中，宣讲党的惠农政策和项目建设的规模、质量标准、工程作用，使项目建设始终置于群众的监督之下，增强项目建设的透明度；使项目区群众要我干变我要干，真正成为工程建设的主人翁，真正把项目建设当成自己的事来办；充分发挥群众的积极性、主动性和创造性，使项目建设有坚实的群众基础。

三、结语

农田水利建设项目在稽查中发现的常见问题具有一定的普遍性、代表性，主观方面原因造成的问题，建议应通过加强监管力度的方法解决；客观方面因素导致的问题，不仅需要从完善制度入手，还需要充分发挥群众的积极性与主动性、创造性，多方挖掘潜力，共同寻求解决途径，才能真正解决实际问题。■

[1] 郭峰，等.开封市水利项目资金管理使用中存在的问题及建议[EB/OL].http://doc.mbalib.com/view/2e8bed8e5 eab9888a32765dd33580c07.html.

[2] 泗县审计调查.水利建设资金管理存在的问题及建议[EB/OL].http://www.gongkong.com/news/201009/93716.html.

Auditing of funds utilization of irrigation and drainage project and common problems involved with management and suggestions

//Tang Yongmei,Wu Weidong

The common problems existed in auditing of funds utilization of irrigation and drainage projects are lacking of funds or delay in allocation of local counterpart funding.The management of special accounts of legal person has not strictly followed the rules and regulations,such as delaying payments to designer and supervisors,improper utilization of funds by contractors,misappropriation of project funds by local government agencies or sending project proposals to various departments repeatedly for raising more money for the same project.Solutions are given regarding to these issues based on analysis and studies.

irrigation and drainage;construction management;project audit;fund management

S27责任编辑B

1000-1123（2017）18-0051-03

2017-07-31

唐永梅，工程师。

责任编辑 张金慧