荆门市漳河三干渠灌区农业水价综合改革的探索与思考

李儒元，刘雄华

（湖北省荆门市漳河水库三干渠管理处，448124，荆门）

荆门市漳河三干渠灌区农业水价综合改革的探索与思考

李儒元，刘雄华

（湖北省荆门市漳河水库三干渠管理处，448124，荆门）

介绍了湖北省荆门市漳河水库三干渠灌区农业水价综合改革的基本情况，分析了在改革过程中存在的主要问题，结合灌区水价测算数据和水价形成机制的探索，展示了灌区改革的成效并提出了改进建议，以期为相似地区开展农业水价综合改革提供借鉴。

农业水价综合改革；水价测算；漳河三干渠灌区

2016年1月，《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》出台后，湖北省荆门市认真践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，围绕“探索南方丰水地区农业水价综合改革试验区”的目标，广泛宣传发动，精心办点示范，在漳河水库三干渠灌区初步形成了可复制、易推广的农业水价综合改革经验。

一、改革背景

1.基本情况

漳河水库三干渠灌区是湖北省2016年确立的农业水价综合改革首批推进单位。三干渠是漳河水库4条干渠中灌田最多的一条渠道，是荆门市城南农业灌溉的主动脉，进水口设计流量93 m3/s，主要灌溉荆门市高新区掇刀区、沙洋县和钟祥市的14个乡镇（街办）9万hm2农田，属国家大（2）型灌区。三干渠灌区渠系包括干渠、支干渠、分干渠、支渠、分渠、斗渠、农渠、毛渠等8级9 426条，总长3 557.24 km。

2.水管单位情况

（1）人员、经费没有达到标准

2015年事业单位分类定性三干渠管理处为公益一类事业单位，现有管理人员128人，拥有资产7 873万元。按照水利部和财政部关于水管单位定额定岗标准（水办〔2004〕307号），应核定岗位210人、养护经费335万元。2004年5月，荆门市机构编制委员会核定三干渠管理处财政全额拨款事业编制86名，仅达到标准的41%；工程维修养护经费75万元（2008年及以前为30万元），仅达到标准的22%。

（2）水价低于工程运行成本

漳河水库三干渠运行50多年来，为灌区农业生产发展和农民增收作出了重要贡献。但随着改革的深入和市场经济体制的确立，供水的商品属性与供水价格之间的矛盾越来越突出，价格严重背离价值，水价远远低于供水生产成本，造成灌区工程运行、维护和管理经费短缺，职工工资不到位，工程状况恶化，难以持续运行。

3.农民用水者协会现状

三干渠灌区自1995年6月在沙洋县五里铺镇三分干洪庙支渠成立全国第一个农民用水者协会以来，至今已组建了28个农民用水者协会。主要组建形式分为以水文边界组建和以行政村为单位组建2种。目前只有鸦铺、许山、双岭、靳巷、洪庙、吕岗、老山、周坪、周湾、陈池协会运行较正常。

4.水价形成机制和水费征收情况

根据湖北省物价局、湖北省水利厅《关于漳河水库灌区农业供水价格的通知》（鄂价能交〔2004〕100号），漳河灌区2005年开始在全灌区推行两部制水价。具体水价标准为：基本水价75元/hm2，计量水价0.033元/m3。基本水价按受益区有效灌溉面积计收，计量水价按支渠进水口的实际供水量计收。推行过程中遇到很多问题，一是有效灌溉面积确定难，交叉灌溉面积难以计算。中小型水库、农民自备水源的灌溉面积交叉重叠，给灌溉面积统计带来困难；灌区登记面积比实际少得多，每亩（1亩=1/15 hm2，下同）一般在800～1 200 m2，导致核定有效灌溉面积比实际少很多。二是基本水费收取难。农民不理解、不支持，尤其丰水年对基本水费计收影响更大。2005年三干渠灌区基本水费收取率为50%左右，2006年以后基本收不到水费，两部制水价难以为继。

2003年荆门市物价局、荆门市水利局《关于农业供水试点末级水价的通知》（荆价发〔2003〕53号）文件核定，末级水价暂定为0.02元/m3，其中0.01元用于协会和基层群管费的正常开支；0.01元用于末端支、分渠维修配套和改造。目前三干渠农民用水者协会均采取末级水价收费方式，即计量水费0.053元/m3，末级水价0.02元/m3，合计0.073元/m3。

二、主要问题

1.供水管理难度大

干旱年份灌区农田完全依靠三干渠供水，如按每亩农田400 m3的需水量计算，农民自提水量300 m3，三干渠供水100 m3，漳河水库有可靠的供水保障。但由于农田需水量不均，有的需要灌溉而有的不用，导致灌区管理单位无法统一调度。末级渠道工程及设备老化严重、水损大、回收率低，供水管理难度增大。另外，农民在抗旱期间盲目打井、挖堰、修泵站，增加了供水成本，浪费了土地资源，加之灌溉期间农村用电紧张，无法发挥预期作用。

2.保障不到位

（1）协会收入无保障

农村税费改革后，各项收费被取消，政府明文规定不能以任何形式向农民摊派负担，协会工作人员收入的取费形式也发生了变化，只能由末端水价来解决(即加0.02元水费)。三干渠灌区在2005年执行末端水价（试行）政策以来，绝大多数协会执行难，加之三干渠灌区近年连续3年雨量充沛，供水需求少（2015—2016年度灌溉放水不到500 m3），水费收入相应减少，末端水价应留部分费用难以保证协会工作人员当年的工资收入，严重挫伤了其积极性，导致协会正常运行受到影响。

（2）工作人员能力有待提高

协会工作人员多为农民，有自己的责任田和日常琐事，加之缺少政府的大力扶持与监督，自身缺乏相关专业知识，影响了协会作用的发挥和延伸。

（3）对协会职能认知有待加强

农民用水者协会组织管理形式起步较晚，执行过程中受多方面的因素制约，需要克服困难很多，而且需要政府和相关部门的支持与指导才能逐渐成熟并完善。目前，地方政府特别是乡镇政府，对农民用水者协会的关注、宣传、推广力度有限，效果不佳，加之协会与水管单位沟通不够，具体落实与督办较少，协会有效运行难度较大。

三、水价测算

1.相关参数

①农民用水者协会管理人员：一般控制在5人以下；灌溉面积在333.3 hm2以下的，按3人以下控制。②配水人员：每666.7 hm2控制在3～5人。③供水量：按计量点近10年平均年供水量计算。④维修费：按固定资产的1%～1.5%。⑤折旧费：按固定资产的5%，每年计提。⑥人员工资：日常管理人员按当地农村干部工资标准，年工资为1.8万元，配水人员按当地农村劳动力标准，每天200元计算。⑦灌溉周期：每年灌溉2轮次，每轮次20 d计算。⑧渠系水利用系数：0.48～0.50。⑨协会管理渠系长度及灌溉面积。⑩用水定额：按《湖北省用水定额》规定为370 m3/hm2。

2.计算公式及测算结果

（1）计算公式

①末级渠系供水费用=管理费用+配水员劳务费用+维修养护费用；②末级渠系水价=末级渠系供水费用/终端供水量；③农业供水终端水价=国有水利工程水价/末级渠系水利用系数+末级渠系水价。

（2）详细参数

三干渠灌区末级渠系水价分为全成本水价、运行成本水价和执行水价。本次主要测算了三干渠灌区国有水利工程水价（水源工程水价），包括全成本水价、运行成本水价和末级渠系水价。以三干渠灌区供水全成本水价、运行成本水价测算为例。计算中，管理费用工资按在职133人计算；固定资产原值按2015年年底余额37 200万元计算；年供水量按湖北省物价局〔2004〕190文核定容量基数，水源费上交标准按湖北省物价局〔2004〕190文核定标准。

①管理费用为1 019.07万元，包括工资709.61万元，社保及其他规费309.46万元。②直接材料即漳河水资源费100万元/a。计划供水净量8 000万m3,水源费上交标准为基本水费20万元,计量水费0.008元/m3，回收率80%，用水毛量为1亿m3。③修理费518.00万元，按固定资产的1.4%计提。④折旧费774万元，按固定资产的2%计提。⑤年供水量8 000万m3。⑥农业供水分配系数取0.9。

（3）供水全成本水价测算

根据公式，农业供水成本费用=(管理费用+直接材料费+修理费+折旧)×90%=2 169.96万元；

供水全成本水价=农业供水成本费用/农业供水量=0.27元/m3。

（4）供水运行成本水价测算

根据公式，农业供水运行成本费用=(管理费用+直接材料费+修理费)×90%＝1 473.36万元；

供水运行成本水价=农业供水运行成本费用/农业供水量=1 473.36万元/8 000万m3=0.18元/m3。

四、水价形成机制探索

1.筑牢三个基础

（1）强化宣传发动，筑牢群众基础

编印宣传手册、公开信，让村民详细了解农业水价综合改革。在试点乡镇以村为单位，多次召开座谈会、党员大会、村民大会，进行改革政策宣讲，同时利用宣传橱窗、公开栏、播放农业水价综合改革宣传片等形式，引导干部群众了解掌握政策。通过媒体宣传报道，切实做到农业水价综合改革政策家喻户晓，最大限度争取群众理解支持和积极参与。

（2）强化信息收集，筑牢数据基础

成立组织机构，配备工作专班，培训工作人员，开展摸底调查、勘察测量等工作。对灌区人口、耕地、塘堰、水库、港坝、末端渠系等基础信息以及近10年农业用水总量（包括公用水源、自备水源）、用水成本（包括水费、电费、人工费等）、亩均用水量等技术数据进行全面细致的调查收集，建立电子化信息库，为核定农业初始水权、制定节水奖励和精准补贴政策提供依据。

（3）强化配套管理，筑牢工程基础

积极争取各项配套资金，在试点区实施中央财政小农水重点县、抗旱应急水源工程、高标准基本农田土地整治、农业综合开发等工程建设，使试点区的灌溉水利用系数大幅度提升。争取省级农业水价综合改革示范区专项资金，高规格完成试点区信息化建设。结合漳河灌区续建配套与节水改造项目，对灌区渠系进行全面衬砌和建筑物配套，奠定农业水价综合改革工程基础。

2.确定三项机制

（1）明确主体定水权

以用水总量控制指标为基础，综合农业用水定额、灌溉面积、水文数据、渠道水利用系数、种植结构等因素，颁发用水权证，明晰农业水权。

（2）分级分类定水价

根据工程类型，实行分级定价。区分用水类别，实行分类定价。实行农业用水定额和计划用水管理，建立超定额、超计划累进加价制度。

（3）靶向施策定奖补

补贴对象主要为定额内用水的种粮农户、农民用水者协会和新型农业经营主体。市、县两级财政每年安排一定的专项资金，建立农业节水奖励基金。

3.实现三大创新

（1）创建特色模式

将农业水价综合改革工作与土地按户连片耕种、土地产权制度改革紧密结合。通过土地集约、连片经营，解决因土地碎片化导致的抗旱时期渠系遭人为破坏、水资源争抢及浪费等问题，破解农田水利建设管理“最后一公里”困局，进一步提高水资源要素与其他经济要素的适配性，打造独具特色的农业水价综合改革“沙洋模式”。

（2）明确“互惠”关系

即明确村委会与用水者协会的主辅共存关系。在组织架构上，协会会长由专职人员担任，副会长和秘书长则尽量吸收村干部和信息员担任。在待遇落实上，协会会长按村委会副职标准落实，非信息员的副会长和秘书长按信息员标准落实，确保其工作积极性。在工作开展上，由村委会统筹协调用水者协会，统一推进全村各项事务性工作，用水者协会必须服从领导、积极配合。

（3）完善绩效考评

紧扣“建得好、管得住、长受益”工作目标，将工程管护落实情况纳入乡镇干部年度绩效考核、农业水价综合改革考核的主要内容，作为小农水项目地安排、资金拨付等的重要依据。通过强化跟踪督办，规范专项资金使用，严格绩效检查考评，有力解决了小型工程管理主体缺位、农业用水方式粗放等问题，用水效率显著提高。

五、成效及建议

通过探索实践农业水价综合改革，三干渠灌区节水效果显著提升。经过2016年农业水价综合改革工程设施配套后，洪庙支渠2017年7月实灌农田4455亩、灌堰500亩，支渠进口计量71.7万m3，与往年环比节水39.5万m3，节约水费支出20935元，灌溉天数由17日缩短为5天半。洪庙支渠计量下移到斗口后，全支渠72个斗口计量水量65.45万m3，回收率91.3%。

同时，农民用水者协会的运行也趋于合理。改革实践中，灌区农民用水者协会及时主动与水管理部门对接，分级负责、科学调水。

结合以往存在的主要问题和改革实践中总结的经验，对灌区及类似地区进一步开展农业水价综合改革提出如下思考与建议：

加大政府主导力度。农业水价综合改革主要是地方事权，地方政府是责任主体，应运用行政力量推进改革工作。加大财政投入力度。农民用水合作组织建设、体制机制建设、水利工程建设与维护、计量设施建设与日常维护、精准补贴和节水奖励等均需大量资金，各级财政应加强投入。加大对农民用水合作组织的建设、监督管理力度。协会是开展农业用水管理和小型农田水利设施管护的责任主体，有效运行是改革成功的保障。加大合作力度。明确发改、财政、水利、农业、物价等有关部门的职责，确定牵头单位，制定联席会议制度细则，协同推进。■

[1] 湖北省物价局，湖北省水利厅.关于漳河水库灌区农业供水价格的通知[S].2004.

[2] 荆门市物价局，荆门市水利局.关于农业供水试点末级水价的通知[S].2003.

Reform of agricultural water pricing in Sanganqu Irrigation District in Zhanghe Reservoir of Jinmen City

//Li Ruyuan,Liu Xionghua

An introduction is made on the general situation of reform of agricultural water pricing in Sanganqu Irrigation District in Zhanghe Reservoir in Jin men City of Hubei Province.Analysis has been made on challenges faced in the process of reform.Achievements obtained in reform of irrigation district have been demonstrated by taking the estimation of water tariffs and pricing mechanism into consideration.Recommendations are raised accordingly so as to provide valuable experiences to other similar areas.

reform of agricultural water pricing;water tariff estimation;Sanganqu Irrigation District in Zhanghe Reservoir

F045.32+TV责任编辑B

1000-1123（2017）18-0054-03

2017-07-19

李儒元，办公室主任。

责任编辑 安天杭