安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜解读国务院推进棚户区改造政策

本刊记者 柯善北

中国进行大规模的棚户区改造已经历时十多年。在2015～2017年三年完成棚改1800万套的基础上，今年5月国务院常务会议又确定实施2018年到2020年3年棚改攻坚计划，再改造各类棚户区1500万套，同时加大中央财政补助和金融、用地等支持，以改革创新的举措、坚持不懈的韧劲啃下“硬骨头”，兑现改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村的承诺。

棚改持续发力，惠及约一亿人

2004年，时任辽宁省委书记的李克强同志，在辽宁省率先启动棚改，2005年，国家启动了对中央下放东北三省煤矿棚户区的改造，2008年，各类棚户区改造被正式纳入城镇保障性安居工程，全国范围内，大规模地推进城市、国有工矿、国有垦区、中央下放地方煤矿棚户区改造的大幕就此拉开。

2012年，国务院发布《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》，为推进棚户区改造提出一系列可行性措施。随后，为加快各地棚改实施进度，国务院相继于出台了《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》、《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》、《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》。目前，全国的棚户区改造工作已经成为惠及上亿人的民生工程之一。

棚改货币化安置，去库存，调杠杆

国务院出台的各项棚改意见中，明确提出城市棚户区改造要因地制宜，采取拆除新建、改建（扩建、翻建）、综合整治等多种方式。居民安置采取实物安置和货币补偿相结合；安置住房采取原地重建和异地建设相结合，能就近安置的，尽可能就近安置。在改造中可配套建设一定数量的廉租住房、公共租赁住房等保障性住房，统筹用于符合条件的保障家庭。从近年来的实践看，棚改对房地产行业稳消费、拉投资、去库存作用明显。

《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》中提出“要积极推进棚改货币化安置。缩短安置周期，节省过渡费用，让群众尽快住上新房，享有更好的居住环境和物业服务，满足群众多样化居住需求”。根据官方数据，我国2015年棚改货币化安置比例为29.9%，2016年则提高到了48.5%。从今年一些地方政府发布的数字，相当一部分地方棚改货币化比例已经超过50%，一些省份甚至超过了70%。以湖南为例，今年上半年棚户区改造26.4万套，其中货币化安置22.7万套，占比高达86.3%。宁夏棚改货币化安置比例将达到70%，有条件的市县区将达到100%。

2015年以来，房地产高库存、高风险的问题屡屡被提及。房地产投资增速从年初的10.4%一路下滑到1%，部分城市的商品房积压问题开始暴露。房地产库存压力大，背后是过去几年，三四线房地产开发商疯狂拿地增加供给，三四线人口持续流出的需求减少的矛盾，如何增加有效需求成为主要难题。

2015年底，中央经济工作会议明确提出，去库存是2016年内的主要任务，其中最重要的，就是去房地产的库存。在随后住建部召集地方研究出的去库存方案中，最重要的就是棚户区改造货币化去库存。

三四线房地产最核心的问题，是没有市场需求。与之相对的，大量棚户区居民有住房需求，没有购买能力。市场上，大量的商品房又在积压。棚改货币化，架起了商品房去库存和基础货币投放的桥梁。增加棚改规模，能够发挥拉动内需、促进投资、去除存量商品住房、稳定房地产市场的积极作用。

2015年，全国城镇保障性安居工程，新开工783万套，建成772万套，均超额完成年度目标任务。其中，棚改开工601万套，货币化安置比例为29.9%。2016年，棚改新开工606套，棚改货币化安置达到了48.5%，比2015年提高了18.6个百分点，大约去库存2.5亿平方米。2017年棚改计划目标是600万套，货币化比例至少50%。按照国务院要求，棚户区要在2020年基本完成改造。2018年～2020年，棚改计划是1500万套。

高比例的棚改货币化安置，在推倒原有棚户区住房的同时，制造了数以百万套计的新增住房需求。对三四线城市商品房去库存起到了极大的作用。据多家机构预测，今年棚改货币化安置的购买力将“消化”3亿平方米的商品房。

破解融资难题，多渠道筹集资金

2013年，国务院印发《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》，将2013年的棚改目标由此前提出的304万户降低为232万户。下调的主要原因，就是棚改巨大的资金压力。

资金来源是棚改绕不过的难题。一直以来，棚改依托中央、省、市（县）三级财政统筹，资金压力大，特别是市（县）一级，本身财政收入非常有限，对棚改的投入捉襟见肘。待改造的棚户区多数为位置偏远、市场化运作难的“硬骨头”。新预算法实施后，棚改融资机制亟待创新，也在一定程度上加剧了“融资难”。

国务院第95次常务会议上，对解决棚改融资问题，提出了相应的政策措施。

一是创新融资体制机制，推动政府购买棚改服务方式，鼓励多种所有制企业成为棚改实施主体，开发银行等金融机构可依据政府购买棚改服务协议对棚改实施给予贷款。二是鼓励农业发展银行在其业务范围内加大对符合条件的实施主体给予贷款支持。三是进一步加大中央预算内投资和中央财政支持力度。此外，还鼓励商业银行、企业等社会主体积极参与。

2014年，中国人民银行创设抵押补充贷款（Pledged Supplemental Lending，PSL），为开发性金融支持棚改提供长期稳定的资金来源。随后，央行PSL贷款对象扩展到中国农业发展银行和中国进出口银行等两个政策性金融机构。

2015年《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》中则明确提出要发挥开放性金融支持的作用。对承接棚改任务及纳入各地区配套建设计划的项目实施主体，可依据政府购买棚改服务协议、特许经营协议等政府与社会资本合作合同进行市场化融资，开发银行等银行业金融机构据此对符合条件的实施主体发放贷款。同时，在依法合规、风险可控的前提下，开发银行可以通过专项过桥贷款对符合条件的实施主体提供过渡性资金安排。鼓励农业发展银行在其业务范围内对符合条件的实施主体，加大城中村改造、农村危房改造及配套基础设施建设的贷款支持。鼓励商业银行对符合条件的实施主体提供棚改及配套基础设施建设贷款。

同时推广政府与社会资本合作。在城市基础设施建设运营中积极推广特许经营等各种政府与社会资本合作（PPP）模式。各地应建立健全城市基础设施建设财政投入与价格补偿统筹协调机制，合理确定服务价格，深化政府与社会资本合作，推动可持续发展。

杜甫《茅屋为秋风所破歌》中写到“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”是一种对天下寒士的慷慨情怀。如今，这种情怀逐渐成为了现实。棚改工作的持续推进对改善无钱购房的普通民众无异于一股春风，这股春风不仅吹暖了无钱购房者的心，不仅让广大“寒士”俱欢颜，更为美丽城市的建设做出了巨大贡献。