京津冀大气污染治理可以成为区域 绿色发展的契机 ——专访国研中心发展战略和区域经济研究部副部长张永生

文/王尔德

京津冀大气污染治理可以成为区域 绿色发展的契机
——专访国研中心发展战略和区域经济研究部副部长张永生

文/王尔德

近期，《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案（征求意见稿）》正在征求意见。该方案由环保部牵头，会同发改委、工信部等多部门共同参与编写，将提出更为严厉的治霾措施。

国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长张永生分析认为，“压煤、削能、治企、控车、控油、降尘、增绿”等大力度常规治霾措施是非常必要的。在此基础上，还必须对传统发展模式进行深刻反省，从更宏观的视野来思考雾霾的成因和对策。

张永生认为，“京津冀地区的严重雾霾不只是中国传统发展道路和走‘世界工厂’道路的结果，更是工业革命后人类走上传统‘高物质资源消耗、高污染、高排放’工业化道路的后果。”

张永生指出，要解决这种传统发展道路带来的严重大气污染，不能仅仅局限于在常规思路下的修修补补，而必须对传统发展模式进行深刻反省，加快推进发展范式的根本性转变，使经济进入一个新的以追求增进福祉为目的的发展轨道。

“京津冀严重雾霾下形成的危机共识，有助于使这种危机转化为绿色发展的契机，加快中国发展范式转轨的进程。”张永生强调。

具体来说，可以围绕京津冀绿色发展示范的大目标进行系统设计，在通过强力措施短期内大幅减少污染源的同时，跳出传统工业化思维，拓宽发展内容，改变传统发展范式，打造基于环境和互联网的面向未来的绿色发展范式。

张永生分析，京津冀大气污染治理，需要从“治污、促新、托底”三个方面进一步着力推进。所谓治污，即采取最严格的环保标准;所谓促新，即培育新的绿色经济增长点，让环境治理同经济增长相互促进;所谓托底，即对受影响的地区、产业和群体进行扶助。

传统发展范式导致京津冀雾霾

《中国环境管理》：从全球的视野来看，您如何看待京津冀地区的雾霾？

张永生：京津冀雾霾是工业革命以来世界上范围最广最严重的空气污染之一。同当年美国洛杉矶和伦敦的空气污染相比，中国雾霾治理更具复杂性。

首先，产生的原因和程度不同。中国的雾霾在全国大部分地区都有发生，不像西方只是限于个别城市。大范围雾霾，是传统西方工业化模式与中国一直以来全球工厂发展定位复合作用的结果，而京津冀地区的雾霾更有其独特的原因。

其次，发展阶段不一样。与伦敦和洛杉矶雾霾发生在工业化完成阶段不同，中国雾霾发生在经济仍处于中高速发展阶段的时期，按照常规发展经验，很多污染物总量还会继续上升。

第三，历史背景不同。在西方国家治污时，传统“先污染、后治理”的工业化道路被认为是唯一的发展道路，其治污是在这种传统发展框架下，主要通过环境规制、技术升级及向海外转移污染产业而实现的。其时，绿色发展的概念还没有出现。而随着人类对于发展模式的认识升级与探索，可持续发展、绿色发展目前已经成为共识和主流。

《中国环境管理》：关于京津冀雾霾的成因，众说纷纭，您怎么看？

张永生：成因可以从不同学科视角来分析，我们主要是从经济的视角来看。从科学上看，雾霾的化学成分及其来源非常复杂，科学家之间也有争议。但就我国形成雾霾的污染源来看，主要包括燃煤、机动车、扬尘三大类，这基本已经形成共识。因此，我国治理雾霾的重中之重，是减少煤炭和石油消耗。这又必须通过改变产业结构来实现。

简而言之，由于产生雾霾的主要原因在于过去相当长一段时间内“高物质资源消耗、高污染、高排放”的经济发展模式，因此治霾必须通过改变经济发展的模式来实现。由于大气污染具有流动性，所以解决京津冀雾霾必须依靠区域协同治理，系统推进。

为何环京津冀地区高污染产业集中

《中国环境管理》：具体来说，京津冀地区的产业结构是一个什么状况？

张永生：如果进一步考察北京周边六省市主要高污染行业的情况，就会发现，北京处于世界最密集的高污染产业包围之中。由此看来，京津冀发生大范围的持续雾霾，就毫不奇怪。

以钢铁为例，钢铁厂是大气污染的最重要来源之一。如果考虑中国钢铁产量占全球的比重，则相当于全球1/4的钢铁产量分布于北京周边。一个国土面积不到全国1/20的区域，却密布着全国超过一半的炼铁高炉。仅以煤炭空间密度为例，京津冀地区就是我国东部地区平均值的2.5倍，是全球平均值的30倍之多。

包括钢铁在内的这些高耗能行业，往往也是高污染行业。据河北省冶金行业协会统计，2012年河北省钢铁行业生产吨钢的二氧化硫、工业粉尘排放量分别达1.23千克和0.77千克，这两个数字均为德国、日本等发达国家同行业先进水平的3～6倍。

统计数据显示，京津冀区域国土面积虽然只占全国的2%，但2014年常住人口占全国的8%，煤炭消费占全国的9.2%，单位面积二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘排放量分别是全国平均水平的3倍、4倍和5倍。

《中国环境管理》：传统发展方式在全国范围均如此，为何唯独环北京地区尤其河北高污染产业如此集中?

张永生：原因当然很复杂，但同河北特殊的地理位置和城乡壁垒有较大关系。很大程度上，河北的发展要服从于首都北京的水资源保护、治安等需要，这使得北京周边难以走常规工业化发展道路。与此同时，在包括农村土地制度在内的条件约束下，城乡要素的双向流动通道没有打开，北京对其周边的幅射效应难以发挥，经济发展更像一个“抽水机”，加剧了环首都贫困带的形成。

但是，河北又必须发展经济。由于河北独特的交通区位优势和禀赋特征，加上政府主导发展模式下，招商引资抓大企业，比抓分散的中小企业更能收到GDP增长效果，故在更外围选择能够拉动GDP增长的大型高能耗、高污染重化项目，就成为河北理性的选择。因此，京津冀地区乃至整个中国当前大范围雾霾的形成，既是传统发展范式的后果，也是传统体制之痛。

让治霾成为加快发展的契机

《中国环境管理》：“大气十条”已经出台三年多，您如何评价现有的治霾措施？

张永生：公允地说，政府治霾决心非常大，采取了很多有力措施，也确实取得了很大成效。2016年，京津冀区域13个城市PM2.5、PM10、SO2和NO2的平均浓度分别为71、119、31和49微克每立方米，较2013年相比分别下降33%、34%、55.6%和4.5%，区域平均优良天数比例为56.8%，较2013年相比上升19.2%.但是这种成效并没有满足公众的现实需求，远未实现区域空气质量达标，公众的环境“获得感”还比较弱。

目前治霾的主要做法，还是集中在控制污染源和降低污染物排放上，比如河北的“压煤、削能、治企、控车、控油、降尘、增绿”等措施。虽然在短期内通过行政措施取得了较好效果，但长期看则缺乏动力机制，容易使治霾和经济发展对立起来，在让治霾成为促进经济增长的动力方面显得不足。

从目前区域联合治霾的角度来看，还没有形成京津冀三地共赢的治理格局，看起来河北付出的代价要更大。要解决这些问题，就必须根本上转变发展范式，让治霾成为加快发展的契机。

《中国环境管理》：京津冀如何转变发展思路，将治霾由挑战变成一个加快发展的契机？

张永生：首先是发展导向从重点满足民众的物质需求，转向满足民众的全面需求。经济发展的根本目的是增进民众福祉，而传统工业化模式，主要着眼于物质财富的增长，不仅忽视其他非物质需求，也未将这些需求当作经济增长的来源。GDP的测度，也更多的是反映物质财富的增长。在物质财富发展到一定程度后，将发展导向转向满足民众的全面需求，意味着GDP的内容将发生改变。由于满足非物质的文化、精神及生态环境需求同样对应着相应的产品和服务，它们不仅可以成为经济增长新的来源，而且可以全方位地满足民众需求并提高居民幸福程度。与此同时，这种转向，还会大大减少物质资源消耗、降低环境损耗和碳排放。

京津冀地区，尤其北京和天津，目前人均GDP已处于较高收入水平，应从单纯GDP增长导向转向社会福祉导向，环境、就业、民生(教育、医疗水平)和社会保障优先。

其次，推动中国经济从高环境代价的低端制造向“世界工厂2.0”转变。京津冀地区的高污染，是中国传统发展模式的必然产物。相应地，治理京津冀污染，没有中国整体发展战略的转型升级，也决难成功。中国应做制造强国，而非制造大国。通过提高资源环境税收、出口配额限制等措施，大幅减少以高污染、高能源、高资源消耗为代价，且低附加值的低端制造品的出口，扭转内涵排放净出口的格局。

第三，以建设新乡村为契机，重塑京津冀城乡新格局。现有的城镇化模式，很大程度上是工业时代的产物，互联网数字时代和绿色发展时代，要有新的城镇化思维。过去被视为落后的农村，也可以发展起大量高价值的非农产业。一直以来，在工业革命以来的工业化模式下，财富是以工业产品为中心，农村被看作只是提供农产品和劳动力的基地，经济发展的过程，被认为就是农业劳动力转移到城镇工业部门的过程，而“落后的”农村，被认为是要“消灭”的对象。结果，乡村的传统文化、人文、自然环境、景观、生活方式等宝贵的无形价值，在以物质财富为中心的现代化的过程中，很大程度上被无视甚至被摧毁。京津冀周边的乡村，其实蕴含着巨大的无形财富和资源，同样可以成为经济增长的重要来源。尤其是，随着互联网、信息通讯技术、快速交通、私人汽车的普及，环境优美的京津冀乡村，如果能够同京津冀巨大的城市需求对接，就可以创造出巨大的财富，成为北京高品质的绿色经济和休闲带。

《中国环境管理》：发展思路的变化必然要求体制上的变革，您觉得应如何推动体制变革？

张永生：首先，京津冀地区应逐步率先大幅降低对地方干部的GDP考核，代之以环保、就业、民生、社会保障以及群众满意度测评。需要特别说明的是，既然治理雾霾会刺激经济发展，何以又要大幅降低对干部GDP考核权重?原因在于，治理环境刺激的绿色发展内容，不同于传统的发展内容。如果过于强调GDP考核，则地方官员就会用他们习惯的“大抓项目、抓大项目”的老办法发展经济，不会冒风险探索绿色发展之路，而老办法下环保同增长又相冲突。相反，如果大幅降低对GDP的考核，则会鼓励和激励地方官员加大环境治理、探索绿色发展道路，而由于绿色发展具有自我实现的特点，进程一旦启动，就会进入自我加速的良性轨道，带来经济增长的效果。

其次，加快京津冀财税改革，让绿色发展同样可以增加地方税收，为地方政府提供促进绿色发展的激励。在京津冀率先大幅度进行结构性税收改革:大幅提高“两高一资”制造产品的税收，包括大幅提高环境成本、安全生产成本，以及加征高额资源使用税。

第三，加快打破京津冀区域行政壁垒，逐步实现京津冀基本公共服务均等化，交通、电信同城化。对环首都贫困带，尤其对周边12个贫困县市进行横向财政转移支付试点，探索由中央纵向财政转移支付、省级纵向转移支付和北京、天津横向转移支付相结合的办法，大幅缩小这些地方同京津的基本公共服务和基础设施差距。在这一地带可以采取特殊政策，一方面疏解北京人口，另一方面形成新的绿色增长带。

第四，在京津冀率先改革对化石能源生产厂家的补贴。将这些补贴用于新能源发展和低收入家庭的能源消费。改变对生产者补贴的做法，更多实现消费者补贴。这种改变虽然会带来化石能源价格上涨，但消费者因为有补贴，其福利不会受到影响，反而会激励其通过节约使用能源而获益。与此同时，这种改变将带来传统化石能源和新能源比价的变化，会大大刺激新能源发展。

“治污、促新、托底”

《中国环境管理》：就治霾的措施而言，您认为应该如何优化？

张永生：具体而言，可以从三个方面进行优化，即“治污、促新、托底”。

所谓“治污”，即在京津冀采取最严格的环保标准，做好污染源管理和控制污染物排放;所谓“促新”，即培育新的绿色经济增长点，以让环境治理同经济增长相互促进。促进京津冀绿色发展，重点在于促进河北绿色经济增长，具体包括环首都贫困带、河北传统工业区转型升级，以及河北外围地区形成新发展模式。

所谓“托底”，即对受影响的地区、产业和群体进行扶助和补偿。雾霾治理，尤其是严厉的环境标准，虽然总体上会对京津冀绿色发展有利，但也不可避免地影响的特定人群、产业和地区。因此，应对这些特定人群、产业和地区进行扶持，帮助其转型升级和转产。

《中国环境管理》：相比“治污”和“拖底”，“促新”的难度显然更大。您认为京津冀如何实现“促新”？

张永生：这是一个很大的题目，这里只强调几点。首先，加大治污力度，本身就是最好的“促新”。从经济增长和成本收益的角度看，虽然治理雾霾会影响那些污染企业，但却可以催生大量亲环境的经济活动，促进资源向绿色方向配置。

其次，满足京津冀业已存在的巨大绿色需求，就可以形成重要的增长来源。比如，北京对周边乡村有巨大的休闲、居住、养老等市场需求，当然这不只是京津冀一体化的问题，更是城乡体制壁垒的问题。

第三，很多新的绿色消费需求，其实是可以通过政府规制、公共产品和市场手段催生的。比如，新的环保标准就会催生新的市场。

第四，通过加大生态补偿力度促进河北经济转型。河北下大力气治理大气污染和提供更好的生态服务，北京、天津的绿色经济活动就会增加，北京、天津再从增加的经济增量中拿出一部分同河北分享，就会形成三地“共赢”的格局。

第五，加快京津冀一体化，加快塑造新的经济形态和区域经济格局。比如，以快速交通、互联网、ICT和电子商务为依托，加大乡村环境整治、景观美化，在京津冀区域形成星罗棋布的“绿色现代乡村社区”。

《中国环境管理》：京津冀雾霾治理需要巨大的资金投入，那么钱从哪里来？

张永生：问题的核心并不是资金问题，而是能否创造条件以充分挖掘绿色发展的潜力。只要有足够的回报，就可以设计各种金融工具来进行融资。这样，金融和绿色发展，就可以相互促进。比如，以“母基金+子基金”方式，设立京津冀绿色发展基金，以促进绿色基础设施、绿色产业和绿色创业。也可以考虑设立绿色发展银行、发行绿色债券、探索开展绿色信贷，等等。当然，还有更多的形式可以探讨。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.01.018