“以审判为中心”背景下的刑事法律援助制度完善

段贞锋

（平顶山学院政法学院 河南 平顶山 467099）

“以审判为中心”背景下的刑事法律援助制度完善

段贞锋

（平顶山学院政法学院 河南 平顶山 467099）

作为我国未来司法改革的重要内容之一，“以审判为中心”要求审判实质化，辩护人提供有效的辩护是审判实质化的重要保障。由于我国当前刑事法律援助制度的种种缺陷，部分犯罪嫌疑人、被告人无法获得有效辩护，形式化甚至缺失的辩护难以保障程序公正。完善相关立法、扩大受援范围、加强经费保障、构建质量保障体系，能够确保审判实质化，真正实现公平正义。

以审判为中心 法律援助 审判实质化 有效辩护

中共中央十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，首次明确了“以审判为中心”的概念，并将其作为我国未来司法改革的内容之一。这一新的司法改革理念对我国刑事法律援助制度的完善提出了新的、更高的要求。

1 “以审判为中心”的内涵解读

1.1 “以审判为中心”要求庭审实质化

我国学界一直存在着对“审判中心主义”的零星讨论，认为“审判中心主义”是指整个诉讼制度的建构和诉讼活动的展开围绕审判进行，侦查是为审判进行准备的活动，起诉是开启审判程序的活动，执行是落实审判结果的活动，侦查、起诉和执行皆服务于审判，审判构成整个诉讼流程的中心和重心[1]。但学术味儿较浓的“审判中心主义”视角下，具体如何构建司法制度、推动诉讼实践，依然存在较多的模糊地带。

在我国的司法实践中，长期存在法庭审判得不到充分重视的现象，如法庭上证明案件事实所需的一些关键证据系非法收集而来，甚至证据缺失，已经进入审判阶段的案件却远未达到法律要求的“事实清楚、证据充分”的标准，导致法庭审判因各种原因被迫多次中断。有鉴于此，近年来最高人民法院提出了比“审判中心主义”更为具体的“以审判为中心”观念，要求充分发挥审判特别是庭审的作用。这一改革理念要求办案人员真正树立责任意识，在起到决定性作用的审判程序中认真查明事实，充分核实证据，确保所有刑事案件的程序、结果都经得起法律的考验，有效防范冤假错案的产生。

“以审判为中心”强调法庭审判的重要性，要求法庭审判必须实质化，不能成为走过场，或者流为审判秀。不具有实质性的审判，也就不可能在整个诉讼程序中成为中心和重心，“以审判为中心”只能成为一句空话。具体来说，审判实质化要求法官中立、独立，与控辩双方保持等距离，不听命于追诉机关，法庭审判进行实质性的调查，判决结果以法庭审判中形成的心证为依据，排除法官的预断。

1.2 有效辩护是实现审判实质化的必然要求

审判的实质化以辩护的实质化为必要条件，在一场实质性审判中，辩护人发挥着重要的作用。法庭审判应当建立在控辩双方地位平等和权利对等的基础之上，依据双方充分的法庭辩论内容做出最终判决。如果没有辩护人的参与，受限于被告人有限的诉讼能力，被告人无法与经过职业训练的控诉方平等对抗。辩护人的存在，使被告人获得专业的帮助，增强其诉讼能力，能够有效地避免控辩双方的不平等状态，确保法庭审判在双方真刀真枪的对抗中进行，真正实现实质意义上的审判。

审判实质化不仅要求犯罪嫌疑人、被告人参加诉讼有辩护人，更要求辩护律师在整个诉讼过程中真正行使应有的权利，为当事人提供专业的法律帮助。因此，对于因各种原因未能委托辩护人的当事人，法律援助成为维护其权利、保障公平正义实现的必须。

总的来说，“以审判为中心”的改革背景下，要实现法庭审判的实质化，使更多的嫌疑人、被告人获得专业辩护人帮助的机会，在辩护人的有效辩护下参与法庭审判，对我国刑事法律援助制度进行完善势在必行。

2 我国刑事法律援助制度的不足

2.1 立法方面的不足

2.1.1 立法体系零散，法律位阶低

作为法律援助制度的主要依据，我国《刑事诉讼法》及《律师法》均做出了相应的规定，但所规定内容较为笼统，实践中可操作性有待提高。2003年，为了使实践操作进一步细化和规范化，国务院出台《法律援助条例》为法律援助的具体操作提供了一定的依据。但其作为一部行政法规，受限于法律位阶，根本无法对法律援助问题进行全面的解决，如作为司法机关的法律援助程序中的重要主体法院和检察院，与国务院没有直接的隶属关系，行政法规明显无法确定法院、检察院在刑事法律援助方面的权利义务[2]。

2.1.2 援助范围狭窄

根据我国《刑事诉讼法》对法律援助制度的现行规定，可以成为法律援助对象的人包括3类，援助方式通过法律援助机构指派律师。对3种情形加以分析可以发现，无论是在对象范围还是援助方式上，我国与其他国家和地区相比均比较狭窄。

（1）犯罪主体有生理缺陷的，无论是未成年人，盲、聋、哑人，还是尚未完全丧失辨认或控制自己行为能力的精神病人，犯罪行为的实施均受到自身生理缺陷的限制，属于犯罪中的特殊情形，这些主体实施的犯罪加在一起不超过所有刑事案件的8%。

（2）虽然我国《刑法》中规定的可以判处死刑的罪名还占全部罪名的近1/7，但是总体来说，实践中可能被判处这种刑罚的情况还属于少数，因为并非涉及死刑罪名就必然属于可能判死刑的情况。根据《中国法律年鉴》2015年公布的统计数据，实践中判处5年有期徒刑以上刑罚的案件只占全部刑事案件的16%左右，可能判处无期徒刑、死刑的案件可能连5%都不到[3]。而且，随着废除死刑的呼声越来越高，我国死刑罪名的数量呈缩减趋势，“可能判处无期徒刑、死刑”这一限制范围越来越不合时宜。

（3）就酌定法律援助而言，由于两院两部联合发布的《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》(以下简称《规定》)第4条将“公民经济困难的标准”交由“案件受理地所在的省、自治区、直辖市人民政府确定”，各地政府普遍做法是直接套用当地最低生活保障标准，也就是说，只有享有当地最低生活保障的居民才有资格获得法律援助，这一标准严格限制了可能享受法律援助的人的范围。实际情况也是如此，根据“中国法律援助网”公布的统计数据，刑事诉讼中，因被告人提出申请而获得法律援助的案件只占全部刑事案件的2%至3%左右。

2.2 缺乏经费保障

2.2.1 经费严重不足

我国法律援助经费主要来源于国家财政补助，社会捐赠和行业盈利是补充来源。由于我国国家财政对刑事法律援助的资金补助严重低于世界发展中国家的平均水平，加之社会转型过程中刑事案件的逐渐增多导致的活动经费支出逐步增大，有限的法律援助经费已难以维持当下刑事法律援助活动的进行。

司法部统计数据显示，我国受援对象的人均援助经费为1300元左右，法援律师拿着如此低的办案经费，要支付办案所需的各项费用，还可能要以1元/张甚至2元/张的远高于市场的价格到法院、检察院复印少则几十页、几百页，多则上千页的案卷材料，这点经费连办案最基本的成本都不够。如果被指派提供法律援助的律师不仅不能因尽职尽责而受益，反而要倒贴钱去办结案件，必然大大损害律师办理法律援助案件的积极性。

2.2.2 经费分配不合理

首先，办案经费与管理费用分配不合理。法律援助经费绝大多数应当用于办案，少部分为管理费用，但我国当前的情况恰好相反，管理费用占绝大部分，办案经费只占小部分。其次，刑事与民事法律援助经费的分配不合理。在案件爆炸性增长与经费极为紧张的矛盾下，大多国家和地区选择保障犯罪嫌疑人、被告人获得法律援助，而压缩民事法律援助的范围，因为自由甚至生命的剥夺，严重程度远高于财产侵害。但在我国，不仅刑事法律援助案件所占比例远低于民事案件，而且还呈逐年降低的趋势，这与我国高达80%以上的犯罪嫌疑人、被告人犯罪后请不起辩护律师有很大关系，显然极不合理。

2.3 法律援助质量不高，流于形式

由于经费短缺及其他各种原因，我国律师参与法律援助案件的积极性不高，参加法律援助的大多是新手律师，辩护经验比较匮乏，办理案件只是为了练手，借此机会熟悉办案流程，这种置当事人权利于不顾的方式，根本无法起到法律援助的作用。即使有部分老律师被指定办理法律援助案件，也大多简单对待，甚至敷衍了事，办案责任心相比委托的律师明显较差。例如，基本不会见当事人，法庭上根据情况和经验“临场发挥”，实践中甚至出现辩护律师和当事人在法庭上意见相左的尴尬场面，这样的援助质量导致律师根本无法取得当事人的信任，权利保护无从实现。

2.4 法律援助程序不够规范

2.4.1 申请法律援助的比例较低

虽然《刑事诉讼法》规定了不属于法定援助案件的对象因经济困难或其他原因没有委托辩护人时，本人及其近亲属可以向法律援助机构提出申请，法援机构应当受理并为符合条件的申请指派律师。但实践中我们发现，犯罪嫌疑人、被告人申请获得法律援助的案件比例明显偏低[4]，即使申请也往往难以获得批准，大大打击当事人申请的积极性。

2.4.2 办案机关通知、指定不规范

（1）通知主体不明确，通知不到位。当前我国公安、检察等办案机关的机构设置越来越多，多个不同的办案部门在办案过程中都会不同程度地涉及法律援助。法律只简单地规定办案机关负有通知义务，究竟应该由具体哪个部门负责在法律规定的情形发生时履行通知义务，目前并无统一、明确的规定，实践中更是五花八门，导致多个部门推诿或者争抢，不能将通知及时落实到位。

（2）办案机关的通知文书不规范。目前办案机关没有统一适用的“通知公函”样式，实践中各个办案机关都根据自己的需要自行制作“通知公函”，格式极其随意，有些根本不符合《规定》“应当载明犯罪嫌疑人或者被告人的姓名、涉嫌的罪名、羁押场所或者住所、通知辩护的理由、办案机关联系人姓名和联系方式”的要求。

（3）通知的程序不符合法定要求。实践中，一些公、检、法机关只向法律援助机构发出指派律师的通知，不按《规定》的要求“将通知辩护公函和采取强制措施决定书、起诉意见书、起诉书、判决书副本或者复印件等诉讼文书送交法律援助机构”，导致接到通知的法律援助机构因不了解具体案情而只能随意指派律师办案，案件质量根本得不到保障。相关文书资料的缺失也让后期的案件归档整理面临较大的麻烦。

2.4.3 援助形式不够多样化

当前我国刑事法律援助的方式过于单一，一般只是在法庭审理阶段出庭为被告人进行法庭辩护，法庭辩护之外的其他行为如向当事人提供法律咨询、为受援助对象诉讼创造条件、代理申诉控告等，辩护律师很少涉及，范围过窄的法律援助形式无法保证法律援助本身目的的彻底实现。

2.5 审前援助尚未执行到位

我国现行《刑事诉讼法》规定，侦查阶段犯罪嫌疑人即可委托辩护人，相应的，也可以为符合条件的犯罪嫌疑人指定辩护人。侦查程序的作用和目的决定了其是整个诉讼程序中最容易侵害犯罪嫌疑人权益的阶段，实践中大多冤假错案都源于侦查阶段的刑讯逼供行为，在审前程序为犯罪嫌疑人提供法律帮助具有更高的现实必要性。《刑事诉讼法》将委托辩护人的时间提前后，审前程序指定辩护的情况并未像我们想象一样出现明显的增加，审前阶段的法律援助尚未执行到位。

3 法律援助制度问题产生原因

3.1 学习、宣传不到位

法律的制定、修改相对容易，但法律的真正实施却比较难，我国当前法律的落实、执行远远滞后于立法完善的步伐。虽然相关立法对刑事法律援助做出了规定，但由于办案机关的重视程度不够，学习、宣传工作不到位，致使新法生效后很长时间办案人员对这些新规定还不熟悉甚至不知道，当然就不可能很好地执行这些规定。整个社会对新法的宣传也不够充分，大多数人对法律的有关规定不甚了解，在自己符合条件可以申请法律援助时尚不自知，申请数量和比例长期较低。

3.2 理念滞后

我国长期以来流行的“杀人偿命、欠债还钱”的意识导致大多老百姓甚至公检法机关办案人员的理念较为保守，他们认为，犯了重罪的人承担严重的刑事责任“天经地义”， “可能判处无期徒刑、死刑”的重罪犯都“死有余辜”，为这些人提供律师帮助就是“助纣为孽”。因此，他们对于法律援助的规定根本无法理解，更加无法接受。具体到办案机关来说，这种传统意识往往影响工作人员及时地通知法律援助机构指派律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助。

3.3 立法内容可操作性差

一起刑事案件中，犯罪嫌疑人、被告人的行为是否“可能判处无期徒刑、死刑”，到了审查起诉和审判阶段，案件事实基本已经清楚，检察院和法院判断起来问题不大，但对于侦查阶段的办案机关来说，特别是侦查阶段初期，刚刚接触案件事实，要想准确判断是否具备这一条件进而通知法律援助是相当困难的。

3.4 经费投入较少，律师积极性不高

随着法律援助工作受到国家越来越多的重视，国家投入的法律援助经费相较以前已经有了大幅提升。但由于近年来需要法律援助案件数量的快速增长，加上原来的基础薄、欠账多，大幅增长的法援经费还是不能适应法律援助对经费的总体需求。本就有限的总体经费投入，在使用时又不能得到合理的分配，致使刑事法律援助经费比例远低于其他。

为办理法律援助案件的律师提供办案补贴能够有效提升律师的办案积极性，办案补贴包括差旅费、交通通讯费、文印费、调查取证费等①2005年9月，财政部、司法部《中央补助地方法律援助办案专款管理暂行办法》第4条。。目前，有限的经费投入决定了律师的办案补贴得不到保障，入不敷出甚至自己贴钱的情况让部分办案律师省略阅卷、会见等办案环节，尽可能减少办案投入。长此以往，不仅法律援助案件的办案质量得不到保证，还会严重降低律师办理法律援助案件的积极性。

3.5 基层案多钱少

我国90%以上的法律援助案件都在基层，越是基层，法律援助的工作任务越重，需要的经费也就越多。而我国现行法律援助经费主要由各级财政提供，一般而言，下级财政能力必然不如上级财政，财政能力最低的基层政府却面临着数额最大的法律援助经费需求，虽然近年来在中央的重视和相应措施下有所缓解，但要想彻底解决，还需要很长的时间。

3.6 部分法援律师的素质有待提升

我国刑事法律援助工作开展不够理想，有外界的客观原因，也有提供法律援助的办案律师自身的原因。首先，部分律师过分看重金钱，对于收入较低的法律援助案件兴趣不大，即使办理法律援助案件，也往往抱着“一分价钱一分付出”的想法，不愿为低收入的法援案件投入更多精力和时间，自然也就无法保证案件质量。其次，部分律师对案件有错误的判断，如被指派为可能判处死刑的被告人提供辩护的律师认为，无论自己如何辩护，被告人所犯罪行都难逃一死，当然不会为案件投入太多。最后，有些律师严重缺乏责任心，认为反正法律援助属于公益性质，自己拿到多少报酬与付出多少、结果如何关系不大，自然也就无须那么“敬业”。

4 “以审判为中心”下刑事法律援助制度的完善构想

“以审判为中心”的司法改革方向对我国刑事法律援助制度提出了更迫切、更高的要求，完善我国当前的刑事法律援助制度，更好地保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，确保审判实质化，实现司法公正，具有重要意义。

4.1 完善相关立法体系

（1）提升法律位阶。如前文所述，《法律援助条例》的法律位阶较低，限制着实务中援助工作的有效开展。制定作为国家基本法的《法律援助法》，实现法援律师的义务和受援人的具体权利有法可依，同时明确相关机构和人员的职责和权利，使法律援助在更高层次上得到进一步明确，发挥其应有的作用。

（2）实现整体协调。法律援助制度本身属于刑事诉讼制度和律师制度的组成部分，《法律援助法》的立法内容应当与《刑事诉讼法》《律师法》相互协调，形成体系，确保法律援助的质量在整个刑事诉讼中得以保障，才能有效地发挥刑事法律援助的作用。

（3）扩大援助对象。对于应当提供法律援助的对象范围，联合国设立了一个较为模糊的标准，即“在司法利益有此需要的一切情况下”[5]。这一标准将犯罪嫌疑人、被告人可能判处的刑罚作为是否应当提供法律援助的判断依据，例如，在美国可能被处1年以上监禁就应当提供法律援助。如前文所述，我国法律援助范围狭窄，考虑现实国情以及《刑法》中诸多罪名都将“十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑”作为量刑幅度，我们可以将法律援助的范围扩大至“因故意犯罪可能被处十年以上有期徒刑”。

4.2 投入专项资金，加强经费保障

我国应当建立财政投入为主、社会捐赠为辅的法律援助经费体系，多渠道筹措资金。

（1）政府拨款为基本方式。法律援助专项资金应由各级政府纳入财政预算，确保经费的稳定性。此外，作为社会保障制度，中央应对地方法律援助项目进行更多的财政转移，特别是增加对经济不发达地区的财政转移数额。刑事法律援助具有自身性质的特殊性，用于刑事法律援助的经费应当专款专用，从经费预算中单独列支。

（2）建立社会捐赠法律援助资金体系。例如，中国法律援助基金会筹到大量社会捐助资金帮助贫困地区法律援助事业。地方也应设立法律援助基金，接受社会的捐助，最大限度地筹集法律援助资金。

（3）合理利用经费，确定办案律师的“办案补贴”。合理确定报酬的数额，既能体现法律援助保障人权的公益性质和特点，又能保护律师办理案件的积极性。

4.3 提高援助质量，实现有效辩护

从形式上，保证犯罪嫌疑人、被告人在律师的帮助下参加诉讼已经得到了世界各国的广泛认可，但有没有辩护人和是否得到了真正有效的辩护不能简单等同。如果辩护人和审判人员的关系依然是你辩你的、我判我的，辩护意见得不到审判人员的接受和采纳，起不到应有的作用，只能属于无效辩护。我们应当尽早确立有效辩护制度，建立一整套保障有效辩护实现的规则：①充分保障嫌疑人、被告人选聘律师的机会和时间，及时为符合条件、没有委托律师的当事人指定辩护人，确保当事人能够自由、充分地与辩护人交流案情和意见；②建立侦查讯问时的律师在场制度，保护讯问对象的合法权利；③保证辩护人在办案过程中的独立调查取证权[6]；④为辩护人阅卷提供便利，实现完全的证据开示，辩护方有权在审前了解控诉方的所有证据情况。

4.4 构建质量保障体系

辩护效果和辩护质量的提升有赖于完善、可操作性强的质量保障体系的建立。

（1）法律援助机构通过援助律师自己报告以及援助对象的报告两种途径了解律师办案过程中是否会见了当事人、会见次数和会见的效果、阅卷和出庭等情况，以实现对辩护人援助过程和效果的有效监督，确保法律援助案件质量。

（2）设立专门机构或专人对相关人员的行为进行监督。法律援助机构对援助律师的行为能起到一定的监督作用，但是由于援助机构本身就是提供法律援助的主体，其兼具行为实施者和行为监督、管理者的双重身份，导致了职责设置的混乱，自己监督自己，监督的质量可想而知[7]。应当对法律援助中的有关主体进行职责分工，具体案件办理工作全部由公职律师或社会律师承担，政府设立的法律援助机构专门负责对法律援助案件办理情况的审查和监督工作。

（3）建立援助律师办案考评机制。对于不能尽心尽责办理案件和当事人满意度较差的律师，考评不合格后取消其以后办理法律援助案件的资格，并将结果作为律师执业年度考核的重要依据。

4.5 确保审前援助执行到位，建立程序无效机制

程序无效是指办案机关所实施的某一程序行为因不符合我国《刑事诉讼法》的相关规定，行为本身及行为后果被依法认定为无效，依法重新进行该程序行为的制度。一审刑事案件如果属于依法应当提供法律援助的情况，而一审法院并未通知法律援助机构为被告人指派律师提供辩护，在被告人没有辩护人帮助的情况下开庭审理并作出了判决，属于典型的程序无效行为。二审法院可以直接以“审判程序不合法”为由宣告一审审判程序无效，并撤销无效程序所作的一审判决，将案件发回一审法院重审。一审法院为避免这一后果造成的程序往复和资源浪费，会依照法律规定积极地通知法律援助机构为符合条件的被告人指派律师提供辩护。

审前程序中，虽然法律将办案机关通知法律援助机构指派律师的义务表述为“应当”，但由于办案机关不履行该义务的法律后果处于立法空白状态，办案机关出于各种原因，虽然明知自己有此通知义务却往往拒绝履行，导致大量案件审前程序中本应存在的辩护人处于缺位状态，当事人权利遭到极大侵害。对此情况，同样应当适用程序无效机制，对应当通知而没有通知提供法律援助的办案机关的侦查和审查起诉行为以及行为的后果宣告无效，将案件退回侦查机关或审查起诉机关重新进行相应的程序。程序重新进行的不利后果应当由办案机关自己承担，不能让当事人承担不利后果，如对当事人采取强制措施的期限应当从原程序基础上继续计算，而非重新计算。程序无效机制对审前程序的办案机关起到强大的制约作用，当能有效保障审前阶段的法律援助执行到位。

4.6 打造高素质法援律师队伍

法援案件质量的提高需增强法援工作者的专业素养和调动其积极性。首先，加强法援专职队伍建设，建立专门的公职律师队伍，解决法援专职律师福利、养老等问题。另外，需要对法援律师进行培训以提高办案素质，保障法律援助的稳定性和专业性；其次，建设法律援助异地协作网。我国的社会律师大多集中在大中城市，中西部许多贫困县根本没有律师，有必要构建全国范围的法律援助协作网，优化法援资源配置；最后，多吸纳退休的政法工作者和高等院校法律专业师生，大力发展法律援助志愿者队伍。

[1]张建伟.审判中心主义的实质内涵与实现路径[J].中外法学,2015(4):861-878.

[2]骆定进.论中国刑事法律援助制度的重构[J].社科纵横,2007(12):77-78.

[3]陈永生.刑事法律援助的中国问题与域外经验[J].比较法研究,2014(1):32-45.

[4]顾永忠,杨剑炜.我国刑事法律援助的实施现状与对策建议——基于2013年《刑事诉讼法》施行以来的考察与思考[J].法学杂志,2015(4):35-51.

[5]陈光中,[加]丹尼尔·普瑞方廷.联合国刑事司法准则与中国刑事法制[M].北京:法律出版社,1998:254.

[6]崔更国.完善我国刑事法律援助制度的思考[J].石家庄铁路职业技术学院学报,2015(3):124-128.

[7]李霞.完善我国刑事法律援助制度的对策性研究[J].法制与社会,2015(16):29-30.

（责任编辑：李艳华）

Study on the Perfection of Criminal Legal Aid System Under the Background of “Trial-centered”

DUAN Zhen-feng
(College of Politics and Law of Pingdingshan University Henan Pingdingshan 467099)

As one of the important contents of China’s future judicial reform, “Trial-centered” requires trial substantive. Defender’s effective defence is an important safeguard for trial substantive. Because of the shortcomings of our current criminal legal aid system, some suspects and defendants can’t be effectively defended. The formal or def cient defense is diff cult to protect procedural justice. Improving relevant legislation, expanding the scope of assistance, strengthening f nancial security and constructing quality assurance system can ensure the trial substantive and truly achieve fairness and justice.

Trial-centered Criminal legal aid system Trial substantive Effective defence

D920

A

2095-7939（2017）01-0021-06

10.14060/j.issn.2095-7939.2017.01.004

2016-12-23

河南省平顶山学院2014年中年骨干教师项目。

段贞锋（1982-），男，河南开封人，平顶山学院政法学院法学教研室主任、讲师，主要从事诉讼法学研究。