群体性事件处置中存在的问题及对策研究

古嵘辉

（重庆大学法学院 重庆 404000）

群体性事件处置中存在的问题及对策研究

古嵘辉

（重庆大学法学院 重庆 404000）

对群体性事件处置不当不利于社会的稳定发展。为完善群体性事件的处置机制，政府应首先认识到在群体性事件处置中一直存在缺乏应急能力、处置过程缺乏法治特征及现场处置方法缺乏灵活性的问题。问题产生的原因在于有关应急和预警机制运作的规定存在漏洞、对处置机制运作的规定不够完善及以法治思维处置群体性事件的环境尚未形成。针对群体性事件处置中存在的问题及其成因，基于制度及实践上的可行性考虑，政府应通过完善应急机制以强化政府应急能力，着重运用司法渠道解决纠纷，建立群体性事件处置过程中的沟通机制。

群体性事件 处置机制 应急机制 沟通机制

我国的现行法律并未对群体性事件进行统一且明确的定义，而且群体性事件的概念也会随着社会的发展而不断演变。根据2000年公布的《公安机关处置群体性治安事件规定》，群体性治安事件是指聚众共同实施的违反国家法律、法规规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为；而中共中央办公厅于2004年发布的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》则将群体性事件定义为，由人民内部矛盾引发、民众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动；2009年，时隔20年后再次出版的《党的建设辞典》将群体性事件描述为由某些社会矛盾引发，特定的群体或不特定的多数人通过临时聚合形成偶合群体，以人民内部矛盾的形式，通过没有合法依据的规模性聚集、语言行为或肢体行为上的冲突，以及其他对社会造成负面影响的方式，或为表达诉求和主张，或为直接争取和维护自身利益，或为发泄不满、制造影响，因而对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响的各种事件。由此可见，进入21世纪以来，我国对于群体性事件的认识随着社会经济的发展、政治环境的变化而经历了不同的阶段。

毫无疑问，群体性事件对我国社会的和谐与稳定正产生着巨大的负面影响。尽管我国政府在治理群体性事件方面付出了巨大的努力，但实际上并没有达到预期的效果，自2000年以来，在我国境内发生的参与人数在100人以上的群体性事件就超过了871起[1]271-272。由此可见，我国在完善群体性事件的处置机制方面仍然有很长一段路要走。群体性事件处置不当既不利于群众安居乐业，也会给政府产生巨大的维稳压力。因此，建立并完善群体性事件的处置机制，力图使已经发生的群体性事件能得到妥善处置，并将其破坏性牢牢地限制在可控范围内显得非常重要。

1 政府处置群体性事件过程中存在的问题

1.1 对群体性事件缺乏应急能力

政府对群体性事件的应急能力不足首先体现为缺乏一套专门为处置群体性事件而建立的机构和制度，在缺乏相关基础设施保障的情况下无法将既有的应急预案有效付诸实践。在许多地方政府看来，多数群体性事件都属于由某个单一矛盾引起的偶发事件，很难形成常态化；群体性事件一旦发生，最有效的处置办法就是协商谈判，而且不宜对事件处置的情况进行信息公开以及新闻报道[2]。基于这种错误的认识，几乎没有，或者说只有极少的地方政府会将群体性事件的应急管理工作纳入到社会发展的总体规划之中。各种针对群体性事件的应急预案因为缺乏可操作性及实用性，无益于增强政府对群体性事件的应急能力，完全流于形式。正因如此，当群体性事件，特别是参与人数众多的大型群体性事件发生时，地方政府常常因为难以把握事件的主要矛盾而显得不知所措。为了尽快平息事件，不少地方政府首先想到的是如何与群体性事件的发起者建立联系，以便进行协商谈判，而且对公开事件处置情况比较反感。然而，群体性事件的参与人员内部虽然有比较一致的利益诉求而且相对团结，但该群体实际上是通过临时聚合的方式形成的，并不一定存在所谓的发起者。另外，许多本来在事件初始阶段能轻易化解的矛盾往往因为信息的闭塞而变得越发尖锐。不少群体性事件正是由于政府此类判断失误而愈演愈烈，最终给社会稳定造成巨大的负面影响，其中最为典型的案例就是2009年发生在湖北的石首事件。负责处置石首事件的地方政府在人民网舆情监测室发布的“2009年上半年地方应对网络舆情能力排行榜”中，舆情应对能力排行倒数第一[3]。当时的石首政府在事件发生后，认为死者家属就是事件的恶意煽动者，一味地指示当地警方以强硬的态度进行压制。然而根据事后的调查得知，石首事件实质上是别有用心的不法分子利用死者家属及当地群众对政府不信任的心理恶意煽动起来的。而且由于政府在新闻发布会上对事件的真相含糊其辞，不置可否，使得整个事件的信息管理处于失控的状态，加剧了政府与民众之间的矛盾，使得事件一发不可收拾。

1.2 处置过程缺乏法治特征

政策失当、政府失信、利益失衡已经成为大多数群体性事件发生的原因，而群体性事件的恶化则很大程度上是地方政府对尖锐的社会矛盾不闻不问，麻木不仁的结果[4]。不少地方政府的领导干部在处置群体性事件的过程中仍然持“人治”的观念。在群体性事件发生之后，有的执法人员为了规避责任，隐瞒辖区内发生的可能损害自身政绩的事情，会用包括不正当手段在内的一切办法，力图使事件平息在基层[5]。这种维护虚假稳定的做法常常使得群体性事件往危害性增强的方向发展，从而对社会造成更大的负面影响，与社会主义法治建设背道而驰。另一方面，有的地方政府在处置群体性事件时缺乏法律依据，执法者单纯以上级意志办事的情况时有发生。对于同一个事实的判断往往因为不一样的上级领导而出现截然不同的结果，使得不确定性充斥在整个群体性事件的处置过程中。

实际上，并非所有的群体性事件都必然犹如洪水猛兽般对社会稳定造成巨大威胁，许多群体性事件其实在发生之初并不具备社会危害性。《公安机关处置群体性治安事件规定》的第4条也只是规定了当已经发生的群体性事件出现社会危害性时，公安机关才被授权介入处理。然而，不少地方政府在处置群体性事件的过程中过分依赖甚至是滥用警力的情况时有发生。群体性事件所反映的社会矛盾或许是尖锐的，但并不总是不可调和的。对群体性事件的处置缺乏以注重运用司法途径解决问题为主的法治特征，取而代之地轻易使用警力进行压制，非但不利于引导事件参与群众合法地表达利益诉求，反而容易加深群众与政府之间的隔阂，为越级上访、冲击政府机构等对社会具有更大负面影响的行为提供条件。以2004年发生在四川的汉源事件为例，事件起因涉及征地搬迁纠纷。事件发生之初，参与人数虽然比较多，但实质上只是采取了静坐这种比较温和的诉求表达方式，并不具备社会危害性。当时的汉源政府只要及时与群众进行沟通，通过司法渠道协商解决政府与群众之间有关拆迁补偿方面的纠纷，那么事件形势很有可能不会恶化。然而，由于当时的汉源政府内部存在比较严重的腐败问题，当地群众相当一部分的征地拆迁补偿款实质上处于被贪污挪用的状态[6]，为了隐瞒真相，当地某些领导干部选择直接使用警力进行强压，最终使得汉源事件一发不可收拾。

1.3 现场处置方法缺乏灵活性

虽然所有的群体性事件都具备某些共同的特征，但每一个群体性事件因为产生原因、事件规模、人员组成、治安环境、进展程度、事端类型等因素的不同，相应的现场处置方法也可能存在比较大的差异[7]。群体性事件现场处置方法的科学性对于确保处置群体性事件本身的有效性而言非常重要[8]，而科学的处置方式应该能够根据实际情况的变化而进行灵活的变通。然而，我国不少地方政府针对群体性事件现场处置的方法并未随着社会现实的变化和发展进行必要的调整与修正。另一方面，从我国处置群体性事件的经验来看，在群体性事件发生后，现场处置的决策主体实际上并不明确，而且现有的制度也并未对决策主体的决策权限及相应的权利与义务进行明确的规定。因此，负责群体性事件现场处置的工作人员在实行决策的过程中只能完全依赖现有的常规行政决策流程，例如逐级上报请示。现场负责人难以针对群体性事件的实际进展情况进行灵活的危机决策，是现有的现场处置方法缺乏科学性的重要原因之一。

以2011年发生在广东汕头的海门事件为例，该事件的起因是海门镇群众担心即将动工的华能集团发电厂对环境造成污染，于是选择通过聚众堵路的方式抗议电厂动工。在事件的过程中，海门镇政府因为未能及时回应群众的诉求，以至群众的情绪越发激烈，并最终选择占领镇政府大楼。而在警方动用催泪弹驱散人群的过程中，由于有群众因此受伤，直接导致事件不断升级。最终，事件随着汕头市政府宣布暂停电厂项目上马而平息。负责现场处置的海门镇政府对电厂项目下马与否并无决策权，因此，在事件发生之初未及时回应群众诉求确实情有可原。回顾海门事件不难看出，对事件实际情况了解最为清楚并且始终处于事件处置第一线的海门镇政府因为缺少现场决策的权限，无法就事件的平息及时做出决策，只能单纯依靠警力对聚集人群进行驱散。而公安机关工作的重点则在于维持现场的稳定，而并非回应群众诉求，解决矛盾纠纷。因此，海门事件自始至终缺少既了解实际情况，又拥有危机决策权限的责任主体进行现场处置，整起事件的现场处置方法也显得缺乏科学性。尽管汕头市政府最后通过关注并回应群众诉求的科学方式平息了事件，但事件的危害已经形成，所造成的损失也无法挽回了。

2 群体性事件处置过程中存在问题的成因分析——以制度与外部环境为视角

群体性事件的特点包括诱发原因复杂、参与主体多元化、对抗性表现突出及突发性表现明显[9]。群体性事件处置机制的有效性主要取决于是否对群体性事件的特点具有针对性。我国政府越来越重视群体性事件的现场处置，并且已经建立了一套包括《突发事件应对法》《信访条例》《集会游行示威法》《治安管理处罚法》及《公安机关处置群体性治安事件规定》在内的应对群体性事件的制度。从我国治理群体性事件的经验来看，作为政府处置群体性事件的重要依据，这套制度的作用是明显的。

2.1 有关应急和预警机制运作的规定存在漏洞

进门后，川矢笑容可掬地对百里香叽哩呱啦地说了一通，还比比划划，夸张地晃着大拇指，百里香一句也没听懂。身着鬼子军服的庄翻译说：“川矢队长说，他非常欣赏中国民间的美食文化，也非常喜欢百里香肠铺的香肠，愿拜阁下为师，学习中国厨艺，让中国民间的饮食文化融入大东亚共荣圈，使阁下成为大东亚乃至世界顶级的厨艺大师！冒昧相求，万望阁下恩准！”

在对应急机制的规定方面，《突发事件应对法》第17条规定：“地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案。应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。应急预案的制定、修订程序由国务院规定。”虽然该条文规定了应急预案的制定、修订程序由国务院制定，在一定程度上确保了由地方各级政府所制定的应急预案具备必要的规范性，然而，对于应急预案该如何实施，以及在何种情况下予以实施并未给出明确的指导性意见。另外，群体性事件作为一种社会现象，其成因及特点必然会随着社会的发展而不断变化，而该条文也要求地方政府制定的应急预案应该根据实际需要和情势变化。从实际情况来看，使应急预案能够不断适应实际情况的最佳办法就是定期对应急预案进行审核和完善，例如将应急预案的更新纳入到每年的社会发展规划当中。然而，该条文并未对应急预案更新升级的常态化进行规定。在现场处置方面，根据《突发事件应对法》第48条规定：“突发事件发生后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，立即组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量，依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。”明确了人民政府作为应急处置群体性事件责任主体的地位。然而，地方各级人民政府是一个庞大的行政机构，其中各个管理部门基本上都已经有了明确的分工。究竟由人民政府中的哪个部门或者哪位工作人员负责群体性事件的应急处置环节，该条文并未进行明确的规定。另一方面，我国处于社会转型期，各种尖锐的社会矛盾不断出现，群体性事件的发生已经慢慢进入了常态化阶段。在政府中设立针对群体性事件一类的突发事件应急处置的专门机构已经成为必然趋势，笼统地将整个政府作为群体性事件处置责任主体的规定已经相对过时了。

在对预警机制的规定方面，虽然《突发事件应对法》第37条、38条、39条分别规定了：“国务院建立全国统一的突发事件信息系统；县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息；地方各级人民政府应当按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息；有关单位和人员报送、报告突发事件信息，应当做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。”然而，对于各级地方政府收集突发事件信息的方法，以及向上级政府报送信息的程序并未做出细致的规定。随着社会的发展，群体性事件已经逐渐失去偶发性，与自然灾害、公共卫生事件等突发性事件相比，群体性事件更可能具有向常态化发展的趋势。但现有制度并未使群体性事件信息的收集与上报同时实现常态化，不仅如此，《突发事件应对法》虽然规定地方政府不得迟报、谎报、瞒报、漏报突发事件信息，但对于如何确保地方政府及时、客观、真实地上报相关信息并未做出明确规定。

2.2 对处置机制运作的规定不够完善

从我国目前的实际情况来看，多数已经发生的群体性事件的处置工作主要是以公安机关作为主导机构。根据《公安机关处置群体性治安事件规定》第2条的规定：“群体性治安事件是指聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为。”实际上，不少群体性事件中的参与者尽管人数规模巨大，表达诉求的方式也缺乏法律依据，但在事件发生之初，他们往往是以比较温和的方式来表达自身的利益诉求，实际上并未产生社会危害性。从群体性事件刚刚发生，到产生社会危害性的这段时间内，公安机关是否应当介入到事件处置工作中，现有的制度并未对此给予明确规定。《突发事件应对法》第50条虽然规定了在社会安全事件发生后，组织处置工作的人民政府应当立即组织有关部门并由公安机关针对事件的性质和特点，依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定，采取必要的处置措施。但该条规定存在两个问题：第一，群体性事件处置的责任主体不明确。从表面上看，该条文规定人民政府负责处置群体性事件的组织工作，而公安机关则负责群体性事件的现场处置，似乎分工很明确，但从实际情况来看，公安机关往往在群体性事件的处置工作中处于孤军奋战的状态。从该条文的立法目的来看，最理想的状态应该是由人民政府的主要领导干部向公安机关下达指示，然后由公安机关负责实际的现场处置工作。然而在实际的情况中，往往是处于处置工作第一线的公安机关比其他政府部门更了解群体性事件的实际进展情况。在此情况下，究竟由哪个部门作为群体性事件处置的责任主体更为合适，则无法从该条文中得到解答。第二，由于该条文未明确指出公安机关介入群体性事件处置工作的时机，使得某些地方政府过度依赖警力，将群体性事件所反映出的复杂问题进行简单化的处理。虽然群体性事件的背后总会隐藏某些深刻的社会矛盾，但这些矛盾并非都是尖锐的。正因如此，群体性事件的参与者未必总会用激烈的方式去争取自身的利益。对于群体性事件中并未失去理智的参与者，政府只要能及时关注并回应其利益诉求，事件往往能在恶化之前平息。

2.3 以法治思维处置群体性事件的环境尚未形成

以法治思维处置群体性事件的环境缺失主要体现为两个方面：第一，群众表达利益诉求时缺乏法治思维；第二，政府处置群体性事件时缺乏法治思维。毫无疑问，自提出建设社会主义法治的目标以来，我国的法治发展已经取得了非常显著的成效，但法治环境的形成仍然任重道远。法治的权威至今未能在人们心中扎根，无论是政府还是民众都未形成普遍的法治思维，在群体性事件的处置过程中更是如此。尽管我国的普法教育已经实施多年，但人们对于法治的敬畏至今还远不及对权力的敬畏。就连地方政府中的公职人员也早已对群众信访不信法、因为坚信法不责众而选择将用激烈的方式“将问题闹大”来达到自己目的的做法习以为常[1]284-285。

用法治思维进行国家治理就意味着革命色彩较浓的政治意识形态要被法治意识形态所取代，法治将成为解决社会矛盾与冲突的主要手段[10]。政府对群体性事件的处置实际上属于一种社会治理的过程。然而，某些地方政府仍然存在包括有法不依，执法不严在内的行政失范问题。法治环境的优化离不开执法人员素质的提升[11]，但某些地方政府的领导干部仍然以人治思维处置群体性事件，以上级的意志而非现行法律作为现场处置的首要依据。尤其是当群体性事件发生之后，由于某些地方政府仍以人治思维进行现场处置，甚至存在某些违法行为，使得事件参与群众对法律失去信心，加深了对政府的不信任感。在政府公信力受损，以合法途径表达诉求无望的情况下，涉事群众也只能抛弃法治思维，以“小闹小解决，大闹大解决”的非法治思维争取利益诉求，从而形成恶性循环。

3 完善群体性事件处置机制的对策研究

群体性事件作为国内社会科学界关注的一个热点，基于理论与实证调查的相互结合，我国学者在群体性事件的研究方面取得了丰硕成果。在有关群体性事件的特点、分类、成因及对策方面的研究中，毫无疑问，群体性事件的对策研究是学者们研究群体性事件的关键环节，而群体性事件的处置机制研究则是该环节的重要组成部分。目前，在学者们提出的诸多完善群体性事件处置机制的对策中，推动社会组织参与及对合理诉求进行实质回应得到了比较广泛的提及与认同。虽然上述两项对策对于完善群体性事件的处置机制具有非常正面的作用，然而就其制度上及实践上的可行性来说仍然存在比较大的提升空间。

何为社会组织，国务院发展研究中心社会发展部课题组给出过明确的定义：我国当前所称的社会组织，在西方一般被称为“非政府组织”，即不同于政府组织与企业组织，主要从事服务提供、利益代言、社会支持、资源募集等业务，具有非营利性特征的一类组织[12]。随着社会经济的发展，各种利益群体犹如雨后春笋般涌现。不同的利益群体为了实现各自的利益诉求，在市场活动中难免发生摩擦。一旦利益群体中的某些成员在解决纠纷过程中出现过激行为，社会组织即可发挥作用，防止纠纷扩大。有的学者认为，通过加强社会组织的建设，以高度的组织化取代分散的个体利益诉求是缓解不同利益群体间利益冲突的有效措施[13]。在民主的前提下，特定的利益群体可以通过相应的社会组织表达利益诉求，以程序化的形式将诉求传达给相对人，例如政府。通过这种方式，确实有利于避免大规模群集活动的发生。另一方面，某些社会组织作为市场经济及公民社会的主体，在参与市场活动及政治活动的过程中发挥着越来越重要的作用，并且在事实上承担了一部分政府的职能，与政府在社会管理方面形成了一种合作和互补的关系[14]。因此，加强社会组织参与群体性事件的处置不但能够使利益群体表达诉求的方式有序化，还能在一定程度上减轻政府的维稳压力，提高处置效率。

然而，社会组织参与群体性事件的处置无论是在实践上还是制度上都缺乏足够的可行性。首先在实践中的可行性方面，由于大多社会组织属于非盈利组织，因此，其活动资金主要依靠社会捐助及成员缴纳会费，经费来源比较单一。群体性事件的处置是一项庞杂的工作，需要耗费大量的人力物力，这也是政府在治理过程中一直举步维艰的重要原因。社会组织无论是在财力还是人力上与政府都无法相提并论，能够保持自身持续的运作已实属不易，而有能力在群体性事件处置的过程中给予政府适当辅助的社会组织更是凤毛麟角。至少在目前看来，与社会组织发达的西方国家相比，中国暂时还没有出现能够凭自己的力量化解群体性事件的社会组织。在群体性事件的处置工作中，现有的社会组织在今后很长一段时间内仍然只能作为政府治理的重要补充。其次，在制度上的可行性方面，由于我国政府在社会管理方面一直采用全能型的管理模式，因此，只有很少的地方政府会将社会组织看作群体性事件处置的合作对象。另一方面，我国现有的法律制度也并没有授予社会组织处置群体性事件的权力。所以，即使社会组织能够积极参与到群体性事件的治理当中，但实际上其行为很有可能是缺少法律依据的，将不得不承担一定的法律风险。

3.2 完善应急机制以强化政府应急能力

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，健全重大决策社会稳定风险评估机制。要使群体性事件的处置科学化，不但要对政府在社会管理中的重大决策进行风险评估，而且要将风险评估落实到日常的管理活动当中。总的来说，针对群体性事件的应急机制应当包括预警机制与反应机制。预警机制首先必须建立在对当前社情民意进行充分调查的基础之上。预警机制最大的作用在于对实时的社会公共安全情况进行科学的分析与判断，一旦出现可能引发群体性事件的因素，能够及时向政府有关部门发出警报。构建完善的预警机制的核心是建立客观全面的群体性事件诱发因素统计分析机制。在通过运用综合调查得来的大数据的基础上厘清群体性事件发生及其演变的规律，并以此为依据制定科学的应急预案。而处理机制实质上就是当群体性事件发生时，政府内部各个部门的相互协调与合作机制。群体性事件的发生可能牵涉多个不同领域的利益纠纷，因此，群体性事件绝不可能仅仅依靠某个单一部门就能得到妥善的处置。群体性事件往往具有突发性，为了避免群体性事件发生时政府因猝不及防而出现惊慌失措的情况，应当提前设计多个可以应对不同类型的群体性事件的处理预案，明确各部门的分工，从而确保政府能及时做出科学的决策。

该对策的优势在于无论在制度上还是实践上都颇具可行性。因为该政策既不需要制定新的制度，也不需要修改现有的制度，而且在实践中几乎不会有阻力产生的可能。首先在制度上，《突发事件应对法》的第2章至第4章已经对突发事件的预防、监测、预警及应急进行了规定。虽然多数条文在内容上并没有对实施细节进行说明，而是更多的类似于指导性意见，尽管如此，至少在法律层面上，各级地方政府实际上已经获得了制定与自身实际情况相符的应急机制的授权。在此授权之下，政府大可充分调动自身的主观能动性，根据辖区的现实情况制定科学的应急机制。其次在实践上，建立科学的应急机制看似是一项庞杂的过程，但其核心其实就是制定一套对群体性事件处置有针对性的应急预案。随着社会的发展，群体性事件的成因、特点、演化规律也在不断发生变化，这就决定了针对群体性事件处置的应急预案也必须是灵活的。要确保应急预案能够应对各种纷繁复杂的群体性事件其实并不难，只要各级地方政府将针对群体性事件的应急管理工作纳入本辖区定期的社会发展规划之中即可。而对于财政相对宽松的地方政府来说，如果能够强化应急机制所需的基础设施建设，确保相关物资供应，那么该政府的应急能力就能得到更大程度的提升。因此，只要政府各部门在相关领导干部的带领下协同配合，同心协力，即可实现该对策的施行。

3.3 着重运用司法渠道解决纠纷

从某种意义上讲，群体性事件其实是利益纠纷的一种表现形式。虽然并不是所有的利益纠纷最终都能得到解决，但只要使利益纠纷始终处于可控的区间内，就能达到避免其引发群体性事件的目的。从我国治理群体性事件的经验来看，法治是应对利益纠纷最为妥当及权威的方式。虽然化解纠纷的途径是多元的，但要确保以法治思维处置群体性事件，就必须着重运用司法渠道解决纠纷。随着社会主义法律体系的不断完备，我国在日常社会生活方面不但基本上实现了有法可依，而且建立了一套包括《突发事件应对法》《信访条例》《集会游行示威法》《治安管理处罚法》及《公安机关处置群体性治安事件规定》在内的应对群体性事件的法律制度。虽然如本文前部所述，该套制度确实存在某些不足，但在实际操作中仍然是政府处置群体性事件及解决相关纠纷的重要依据。

运用司法渠道成为解决纠纷首要选择的关键是政府自身要做到有法必依，执法必严，因为只有如此才能保证司法的权威，使群众相信利益纠纷能够通过司法途径得到有效解决。群体性事件背后隐藏着各种错综复杂的利益关系，是非对错在一时之间很难得到准确判断。群体性事件的发起者既可能是为了维护自身合法的利益，也可能是心怀鬼胎，企图借此对抗政府，扰乱社会秩序。因此，无论群体性事件发起者与参与者的目的是什么，政府在处置群体性事件的过程中，应当根据事件发展的实际情况，及时告知涉事群众其非理性行为的违法性，并在已有制度的基础上建议涉事群众运用其他合法途径表达利益诉求，以此达到引导群众运用司法渠道解决纠纷的目的。针对不同类型的群体性事件，政府应该以现有的法律法规对其进行分析，力图将事件所反映出来的矛盾与纠纷全部纳入到司法渠道中，严格依照相关规定进行解决。此对策不但有利于现有的法律制度发挥更大的作用，让群体性事件所产生的风险始终处于可控状态，防止其对社会稳定产生更大的负面影响，而且对于政府来说具备良好的可操作性，只要政府内部各部门能够相互协调并统一认识，即可施行。

3.4 建立群体性事件处置过程中的沟通机制

群体性事件处置过程中的沟通机制指的是政府与群体性事件参与者之间的沟通机制。从我国已经发生过的群体性事件来看，虽然政府在处置事件的过程中与事件参与者进行沟通的情况并不少见，但实际取得的效果并不明显，其最主要的原因是这种沟通始终未形成一种有效的常态化机制。建立群体性事件处置过程中的沟通机制，有利于政府与民众之间形成良好的互动，从而为政府在现场处置过程中做出科学决策提供一定保障。群体性事件处置过程中沟通机制的核心是政府与群众之间的对话协商机制。通过将政府与群众之间的对话与协商落实为制度化的形式，在客观上给群体性事件的参与群众提供一条合法高效的表达利益诉求的途径，从而为增进不同利益群体相互间的沟通与理解提供机会。

当群体性事件发生后，政府在着力于维护现场秩序的同时应该立即在事发现场设立诉求收集点，并派专人负责，诉求收集点的数量可以根据群体性事件的规模而进行适当调整。诉求收集点并不需要承担鉴别群众诉求合理性的工作，只需负责将收集到的全部诉求及时转达到政府即可。通过设立诉求收集点这种简易的方式，不但可以使政府第一时间了解群体性事件发生的原因，还能够通过分析诉求的相关内容对事件的发展与演化有比较客观全面的把握，从而为政府制定科学决策提供信息支持。另外，诉求收集点还可以作为政府发布相关公告及公开事件处置情况的中心。目前，我国不少群体性事件因为政府在处置过程中未能做到及时的信息公开，从而令政府对事件的信息管理处于失控状态，最终使群体性事件不断恶化。由于诉求收集点设立在事件发生的现场，通过固定的收集点及时发布事件相关信息可以有效消除群众心中的疑虑，降低对政府的不信任感，压缩谣言传播的空间。

4 总结

鉴于群体性事件所带来的巨大负面影响，加强群体性事件处置方面的研究显得非常必要。虽然我国政府对完善群体性事件的处置付出了巨大的努力，但还远没有达到预期的效果。回顾我国治理群体性事件的历程，政府在处置群体性事件的过程中一直存在三个顽疾：第一，对群体性事件缺乏应急能力；第二，处置过程缺乏法治特征；第三，现场处置方法缺乏灵活性。顽疾产生的原因比较复杂，既涉及制度层面，也与我国本身的大环境有关。在制度上，有关应急和预警机制运作的规定存在漏洞，使政府缺乏针对群体性事件的应急能力。群体性事件一旦爆发，在短时间内政府往往陷入惊慌失措的状态，很难及时制定科学的决策。另一方面，现有法律法规对处置机制运作的规定不够完善，直接导致群体性事件处置过程中的责任主体不明确。地方政府过度依赖警力，而公安机关也因此被推上群体性事件处置的第一线，经常处于孤立无援的状态。从我国目前的实际情况来看，以法治思维处置群体性事件的环境尚未完成。无论是政府还是群众，都没有习惯性地将法治思维运用到的纠纷解决当中，政府不依法及群众不信法的情况并不罕见。为了解决我国在处置群体性事件过程中存在的顽疾，不少对策被相继提出，但现有的对策在制度及实践上都缺乏可行性。因此，从可行性及最优性的角度来看，与目前现有的对策相比，完善应急机制以强化政府应急能力；着重运用司法渠道解决纠纷；建立群体性事件处置过程中的沟通机制不失为更好的选择。

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（责任编辑：孟凡骞）

D90

A

2095-7939（2017）01-0065-07

10.14060/j.issn.2095-7939.2017.01.010

2016-11-21

重庆市社科规划重点项目（编号：2015ZDSH42）。

古嵘辉（1990-），男，广东广州人，重庆大学法学院博士研究生，主要从事法社会学研究。