社会保险费征缴体制何去何从？

社会保险费征缴体制何去何从？

1999年国务院发布的《社会保险费征缴暂行条例》规定：“社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。”随之，各地出现社会保险经办机构和税务机关“两驾马车”并驾齐驱的“双重征缴”格局。

2011年7月1日起施行的《社会保险法》在第七章“社会保险费征缴”中明确，社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。目前，国务院仍未确定“统一征收”的部门，存在社会保险经办机构和税务机关两种征缴主体，社会保险经办机构征收、税务机关全责征收、税务机关代征、社保和税务征缴“双轨制”并存等多种模式。

从多年实践来看，由于社会保险费征缴体制不统一，引发了权责不清晰、基金流与信息流分割，参保对象负担增加、社保权益受损，征收成本增加，征缴效率低下等诸多矛盾。当前，理论学界、社保业界以及社会舆论为社会保险费征缴体制归宿问题争执难下。有的从社会保险权责关系属性，提出统一采取“社会保险征收模式”；有的从社保强制属性，认为统一采取“税务代收模式”；还有的从社会统筹和个人账户的公共和私有不同属性，建议采取税费两分法，统筹部分改为社会保障税并实行税务机关统一征收，社会保险费中个人账户部分由社会保险经办机构统一征收；也有的提出第四条路径，采取社保费征缴服务外包的征缴新模式，依托信息化手段，打破区划限制，以服务外包的形式将社保费征缴推向社会。

当下，社会保险费征缴体制统一的呼声越来越高，那么社会保险费征缴体制到底应该何去何从？本刊邀请部分地区社会保险经办机构相关负责人对此问题进行研究和探讨，以期尽快形成明确统一的社会保险费征缴体制。特邀嘉宾：

吉林省社会保险事业管理局副局长 单文

新疆维吾尔自治区社会保险管理局总会计师 王巍

山东省威海市社会保险服务中心主任 王吉会

湖北省应城市劳动保险事业管理局局长 汪尚潜

主持人： 本刊记者 刘洪清

实践现状

记者：请您简述贵省（市）社会保险费征缴体制的模式，社会保险费征缴的现状、成效和面临的问题。

王巍：新疆的社会保险费一直由社保经办机构征收，并实行各项社保费“一单征收”。具体有以下特点：一是在社保经办服务理念上强调“社保关系”，而不是单纯意义的“基金收支”。社保关系体现的是参保个人、参保单位、国家等主体间法定的特定权责关系。社保经办机构产出的是社保关系，也即参保个人视角的社保权益记录,基金的收支只是社保关系的体现和实现方式。二是在职能定位上强调“管理”，而不是简单地撇开“管理”谈“服务”。抛开了对社保关系的有效管理，服务就将失去依据和目的。三是在体制模式上实行“五险合一”。既实现了基于业务流程的一体化，又保证了基于险种视角的流程及责任的完备性；既体现了以参保对象为中心的服务理念，又实现了运行成本最小化。四是以信息化为引领，构建经办服务体系。新疆把“基于流程”作为社保经办与信息化融合的纽带。“综合柜员制+网厅一体”经办服务体系构建的核心理念基础就是“基于流程”。“五险合一”是基于流程在险种方面的整合；“业务-财务-档案一体化”是基于流程的内部三大板块整合；各类线上经办服务、“社银互联”、医保实时联网结算以及各类跨区域、跨部门、跨层级社保应用，实际是社保经办服务流程的对外延展和整合。总体来说，新疆的社保费征收体制，力求体现社保经办机构对法规政策负责与对参保人负责的统一，执行法规政策与便民利民的统一，管理与服务的统一。新疆各项社保费的征缴率常年保持在99%上下，缴费人数与参保人数之比保持在96%上下。

单文：吉林省自成立社会保险经办管理机构以来，始终作为社会保险费的征收主体，1995年实行垂直管理。逐步形成社保部门负责基金的收管支，人社行政部门负责执法完整的社会保险费征缴体制。多年来，各级社会保险经办机构作为征收主体，有效发挥了职能优势和主体效能，不断加大扩面征缴工作力度，较好地完成了各项社会保险费征缴任务，做到应收尽收。虽然我们在保费征收方面取得了一定的成绩，但从工作实际出发，也面临两个方面的问题：一是受经济下行、就业不充分等因素影响，企业缴费能力有所下降；二是部分年轻群体参保意识不强，往往年老以后才意识到养老保障问题。

汪尚潜：湖北省应城市社会保险费从2001年开始由单一的社保经办机构改为多部门征收。目前地税征收的有：企业职工基本养老、医疗保险费，工伤、生育和失业保险费；财政部门征收的有：城乡居民养老和医疗保险费；社保经办机构征收的有：机关事业单位养老保险费。

当前征缴体制面临的问题有：一是原本完整的社保业务流程和流畅的信息系统出现信息流与资金流分割，进账、分账不能自动完成，对账、进账工作量大，工作效率低且非常容易出错。二是参保单位和个人为了缴费往返于社保、地税、银行等多个机构，很不方便，导致服务对象意见很大。三是社会保险业务专业性很强，历史遗留问题复杂，地税用税务征收思路设计的社会保险费征缴模块，满足不了复杂的社保业务需求。四是征收方式满足不了服务对象需求。五是税务、银行、财政、社保机构四者之间自成体系，互相之间没有统属关系，缺乏统一的领导或协调机构，中间有一个环节发生梗阻，就会影响整个系统的正常运转。

王吉会：随着社保事业的快速发展，参保人数和基金流量成倍增长，传统单一、粗放的社保大厅为主的征缴服务模式已无法适应社会的需要。突出表现在服务渠道单一、工作效率低下等等，导致服务对象往返奔波，社保大厅拥挤排队，工作人员疲于应付。针对上述问题，我们广泛调研，明确了有别于“社保征收模式”和“税务代征模式”的社保费征缴服务外包的征缴新模式。即：依托信息化手段，打破区划限制，以服务外包的形式将繁重的社保费征缴业务推向社会。

首先，夯实基础。建立了全市统一的数据平台，集中对数据整理、采集审核、质量控制等予以全方位规范，实现了“同人同城同库”；重组理顺经办机构内部科室设置，建立了以基金流向为主线、以监督管理为重点的业务布局，形成了决策、执行、监督“三位一体”运行机制；打破经办服务层级限制，构建起以信息化、网络化为载体的市、县、镇、村4级协同工作平台，实现了经办服务“同城同质同效”；将5项社会保险全部纳入市级统筹，建立“统收统支”的基金管理模式；构建了全国人社系统第一个电子签章系统，取消了实物印章，对业务流转中的电子档案全部电子签章，确保了数据真实可靠，实现了经办服务变“碎片化”为“一体化”。

其次，理顺环节。一是与金融机构合作，打通跨行缴费、记账间的梗阻，实现14家银行均可无障碍缴纳社保费。二是设计良好的人机对话界面，实现系统自动提醒操作步骤、自动识别缴费人员参保身份等一键式“傻瓜”操作。三是与运维商谈判，降低社保经办机构后期运维支出。以社保自助终端为例，将终端机信息发布屏外包给运维商，由运维商以广告运营的形式筹措自助终端运维资金。四是与合作银行协商，运用PPP模式解决先期资金投入。

威海市社保费征缴新模式的主要特色：一是缴费渠道多样化。全面构建柜台、网络、自助、掌上“四位一体”的征缴服务新模式，满足各类参保群体缴费需要。实现“同城通办”，使社保服务触手可及。二是保费征缴社会化。整合依托社会资源，实现经办服务的社会化。参保单位通过企业网银进行缴费，灵活就业人员通过自助终端完成缴费，异地居住的还可通过网上申报、手机APP完成缴费；城镇居民重点实行自助终端、手机APP完成缴费，农村居民重点实行银行代扣代缴。三是基金运行无币化。与金融机构合作，在收取基金环节委托合作银行，通过银行的批量代扣、自助缴费、网银缴费等手段，完全规避现金业务，从制度上解决征收风险。

威海市社保费征缴新模式的主要成效：一是参保人员省时省力。在互联网外包社保费征缴服务新模式下，群众利用自助终端缴费，平均距离1公里，平均耗时20分钟；利用手机和网络缴费，不需要跑腿，平均耗时20秒，社保缴费平均用时已进入“秒时代”。二是社保大厅减员增效。开展“互联网+社保服务”后，业务大量分流，目前仅剩28%的业务量需要到社保大厅办理，最大限度地方便了群众办事，也极大缓解了大厅的压力。三是征缴效率明显提高。全市有96%的缴费业务通过手机、自助终端等互联网手段完成。

实践证明，威海市以互联网技术服务外包社保费征缴的新模式，是提升政府服务效能的有效手段，对建设服务型政府具有重要意义。因此，现阶段社保费征缴体制不必拘泥于“社保征收模式”或“税务代征模式”，因为无论采取哪种模式，简单、重复的社保费征缴业务都无需某一个政府部门全权负责，完全可以通过互联网技术以服务外包的形式推向社会。

模式优劣

记者：您认为在社会保险费征缴体制中，现阶段“社会保险征收模式”和“税务代收模式”在征缴强制性、信息资源、征缴效率、基金管理、征缴成本等方面各有哪些优劣？

王巍：在征缴强制性方面，如果税务征收，也并不是简单地就能将征税的强制性措施自然带进征收社保费。目前社保的强制性只适用于用人单位。而实际中，自愿参保的灵活就业人员、参加城乡居民养老、医疗保险的人数，已远超单位参保主体的参保人数。在信息资源方面，税务机关掌握信息情况较多的主要是企业，对企业经营信息方面有一定的优势，但严格从社保费征收所需信息的要求而言，税务机关在掌握具体到企业何时录用了哪个职工、每个职工每月的工资收入等信息方面并没有明显的优势，可以起到参考、辅助作用，但并不精准、充分。在征缴效率方面，社保费征缴体现的是参保缴费关系的各环节和全过程，包括登记、申报、核定、结算，包括参保个人缴费关系一生的连续记录管理，还有停保、续保、跨地转续、制度间衔接、终保，同时与参保人享受社保待遇的条件、水平、资格等紧密相关。应缴社保费的“结算”（收钱）仅仅是参保人社保缴费关系管理中的一个具体环节。在社保征收模式中，这一环节仅需社保经办机构与银行衔接办理即可。而在税务征收模式下，多出了社保经办机构与税务机关交互、税务机关再与银行交互的环节，进而还多出了相应的对账环节，效率显然是下降的。在基金管理方面，无论谁征收，基金管理都是“收支两条线”。如果税务征收，则社保、税务对基金征收的财务核算要做双重工作，同时还可能增加基金预决算管理的复杂性。在成本方面，如果税务征收，对参保单位、参保个人而言并没有减少参保缴费手续，相反增加了“跑路”的时间和成本；对社保经办机构而言，不仅没有减少事务，还增加了与税务的对账环节。

汪尚潜：从征收强制性比较：社会保险费的强制性力度取决于法律赋予的权威而不是部门的权威。目前地税征收仅起到“出纳会计”的作用。从信息资源比较：随着就业形式的多样化，社会保险基本实现制度和人群的全覆盖，税务机关仅掌握已进行税务登记的企业和个体工商户的情况。其他小微企业和广大的城乡居民的信息，地税根本不清楚。经办机构通过全民参保登记和延伸到乡镇、村级的经办服务平台详细掌握本辖区用人单位和个人的信息。从征缴效率比较：社保经办机构核定、地税征收，造成责任不清、各自为政，部门之间互相推诿，征缴效率低下。从征缴成本比较：“税务代征模式”下，由于环节增多、流程复杂而增加了的沟通协调成本和内耗成本。鉴于以上比较，“社保征收模式”模式明显优于 “税务代征模式”。

记者：您认为社会保险费征缴体制应采取哪种征收模式？请简述主要理由。

王巍：应采取社保征收模式，首先，也是最重要的理由，我国仍处于并长期处于社会主义初级阶段，这决定了我国的社会保险制度，必须强调权利与义务相对应。同时考虑到地区发展不平衡，企业基本养老保险还只能以基础养老金全国统筹为目标，其他险种的目标是省级统筹。这就决定了在我国现阶段只能是实行“社会保险费”。难以实现实现体现单向义务的“社会保障税”。其次，管理社会保险关系客观上需要专门机构实行专业化管理。既然还必须讲权利义务关系，就必须管理好参保缴费关系以及以缴费关系为前提的社保待遇关系。社会保险关系的特点，一是参保对象全覆盖，涉及所有用人单位和每一个公民；二是随时变更变动性，即以月（次）为周期的信息更新频率；三是长期性，“记录一生、服务一生、保障一生”的全过程管理服务；四是法定的利益性，每一笔社保关系记录事关每一个参保个人的切身利益；五是巨额资金流动性，社保关系伴随着巨量的社保资金流动。第三，社保的收与支具有不可分割性。参保个人社保缴费关系与其待遇关系具有紧密的关联关系，这也相应决定了作为参保人共有财产的各项社保基金，必须依法实现各自独立的精算平衡。需要一个法定机构提出包含基金收入与支出在内的完整预算草案，再经法定程序审核、审批。现行法规规定，这个法定机构就是社会保险经办机构。

目前，“税务征收”概念的内涵、外延模糊。如果“税务征收”是指实行“社会保险税”，将社保待遇与社保缴费脱钩，就涉及社保制度模式的根本性调整，这与初级阶段的国情不符。如果“税务征收”是指“社保开单、税务征收”，则徒增管理环节，参保对象和社保经办机构均不获益，反而增加了成本，降低了效率。如果“税务征收”是指“税务既开单、又征收”，一是有违社会保险法中由社保经办机构核定社保费的规定；二是有违社保关系专业化管理服务的要求；三是有违社保基金独立收支平衡要求，收支割裂将模糊基金收支的即期和中长期平衡的相关主体责任。

单文：我认为，应采取社保征收模式，主要原因有以下三点。第一，社保经办机构具有先天优势，熟悉各项社会保险政策和业务，专业性强。由于历史遗留问题很复杂，从而形成很多只有长期从业者才能准确把握的精准要点，行业外的人很难短时间内弄明白；第二，社会保险部门对社保基金收支平衡负有直接责任，为确保各项待遇及时兑现，社保经办机构会想方设法扩面参保和加强征收；第三，有利于高效管理参保人员社会保险关系，社保经办管理服务体系本质在于对社会保险关系的管理，贯穿于登记、审核、征收等各个方面，征收只是其中一个环节，社保部门负责征收，能够保证信息流和资金流的无缝衔接，有效维护参保人员的社会保险权益。

思路建议

记者：您认为如实行“税务代征模式”，社会保险费征缴体制的改变将对社会保险体系建设、社会保险基金管理、社会保险经办机构的职能产生哪些影响？如实行“社保征收模式”，您对完善社会保险费征缴体制有哪些思路和建议？

王巍：社保费与税、社保经办机构与税务机关首先是性质迥异的两回事。社保费强调权利义务对应，而税则是单向义务；社保费尚不具普遍的强制性；参保个人的社保缴费与待遇享受紧密关联，进而要求各险种基金预算管理中收与支的不可分割；而税收与财政收支在管理环节和实施主体上都是分开的，且财政收支管理与纳税主体所尽义务并不直接关联。“税务征收”不可行，根本在于把性质迥异的两件事硬往一起捏。从制度、体制层面，把社保费征收交给税务机关，将从根基上动摇现行社会保险制度的基本模式，进而造成社保职能的责任主体错位，割裂社保体系的完整性，影响制度运行和发挥作用的有效性。

所谓的“强制性”“信息资源”等优势，实际都是表象问题，且似是而非，经不起深究。当然，社保经办机构与税务机关之间并不是不需要合作或不能合作。按照“放管服”改革和推行“互联网+政务服务”的要求，社保经办机构与税务机关之间在信息共享和业务协同方面的合作既必要、也可行。比如，社保经办机构能够实时从税务机关了解企业的经营状况信息，甚至社保经办机构与税务机关各自网点和线上平台都可以受理彼此的业务等。在这样的合作框架下，社保经办机构的职能和责任在逻辑上、实质上依然是完整的，同时，社保合作的部门、机构当然也并不是税务机关一家。

单文：我认为如实行“税务代征模式”可能产生以下三方面的影响，第一，加大成本，降低效率。税务征收面对的是企业而非个人，无法做到精细化管理，尤其在记账环节易产生纰漏，为未来的权益兑现留下隐忧；第二，征收与管理脱节，不利于建立长效机制；第三，信息不畅通，阻碍社保覆盖面的扩大。税务部门仅了解企业信息，而社保部门则更了解就业人员信息，税务部门征缴任务比较单一。

为此，我对完善社会保险费征缴体制提出以下建议。一是统一征收管理体制，实现由社保经办机构统一征收社会保险费，将社会保险经办机构统一征收以法律形式固定下来，以保障征收体制统一和稳定，为社会保险事业发展提供法制保障；二是完善征收业务流程和标准，实现征收与经办统一和有效衔接，根据不同的征收模式，合理确定社会保险费征收流程，实现征收工作各个环节合理设置，分工明确，高效便捷；三是加强社保经办队伍、能力建设和经费保障，为社会保险费征收工作提供基础保障。四是加强信息化建设。加强“互联网+人社”建设，提升包括征缴在内的全业务流程经办效率。