我国临时入境许可法治理论研究

安 迪

(武警学院 研究生队，河北 廊坊 065000)

我国临时入境许可法治理论研究

安 迪

(武警学院 研究生队，河北 廊坊 065000)

随着我国对外开放的不断深入，临时入境许可制度首次在《中华人民共和国出境入境管理法》中以法律的形式加以规定，意味着我国出入境管理体系不断完善和发展，同时新法赋予了边检机关更多的自由裁量权以及对外国人更多的出入境便利和权利。但是，临时入境许可制度在实践过程中，边防检查机关处理临时入境申请会出现与法律规定不相符合的情形，以及出入境外国人利用临时入境的便利非法居留，从事与临时入境目的不符合的情形。以解决以上问题为目的，深入研究我国临时入境许可制度，以期破除实践中存在的问题。

临时入境许可；法治；出入境管理法

一、临时入境许可的发展和完善

临时入境许可制度，是出入境边防检查机关依据《中华人民共和国出境入境管理法》(以下简称《出境入境管理法》)对特定外国人有条件地准予其短暂入境我国的管理制度。临时入境许可制度作为我国签证制度的重要补充，从立法目的、立法背景、实施主体、申请条件、审批程序、审批条件、救济方式等方面都体现出国家事权的属性以及区别于一般行政许可行为的特殊性和重要性。

然而，在2013年《出境入境管理法》实施前，我国在法律层面并未建立明确和完备的法律体系来规定临时入境许可制度。1995年《中华人民共和国出境入境边防检查条例》(以下简称《出境入境边防检查条例》)中只规定了船员登陆制度。同时在实践中，为了实际工作的需要，出现签证加签、办理分团手续的“准予停留”以及直接过境的“停留许可”，这实际上已经具有了临时入境许可的作用，但缺少法律效力，甚至在实际实施过程中与当时未失效的《中华人民共和国外国人入境出境管理法》以及《出境入境管理法》存在冲突。

在充分借鉴和总结国外临时入境许可管理制度的实践经验基础上，我国系统整合了有关法律法规对临时入境许可的规定，增加了《出境入境管理法》第23条即外国人临时入境制度。为保证临时入境许可的顺利实施，确保边防检查机关依法执行临时入境许可管理模式，实现立法目的，相关法律法规还有：依据《出入境边防检查机关办理行政案件程序规定》对违反临时入境许可的外国人进行行政处罚，以及正在修订的《中华人民共和国出境入境边防检查条例》和公安部出入境边防管理局下发的一系列规范性文件。这些法律和行政法规的设立不断促进临时入境许可制度在实践层面的完善和发展，有效规范了边防检查机关的执法执勤工作。

二、国家事权下临时入境许可的特殊性

临时入境许可是国家主权行为，具有法理的特殊性，除了基于国际条约义务和一般国际强加义务而接纳外国人外，一国没有准予外国人入境的义务。主权国家有权基于属地管辖权和对外政策，自主独立地控制外国人入境，决定是否接纳或者以何种方式接纳外国人入境。

(一)中央事权性

首先，临时入境许可的中央事权性集中表现在行政相对人对边防检查机关拒绝其临时入境申请的决定无救济权利。我国外国人入出境管理法律体系和实务并不支持申请入境外国人对边检机关做出的不准入境决定提出司法救济。而临时入境许可在外国人出入境管理体系中可概括为外国人入境管理范畴，是我国签证制度的补充管理措施。因此，基于外国人无入境权的理论和入境查验的国家主权属性，我国现行的外国人入出境管理体系并没有为未被准予临时入境的外国人规定专门的救济措施[1]。申请临时入境的外国人尚未取得合法的入境身份，因此我国的司法救济无法对其适用。其次，临时入境许可只能在国家法律、法规和中央统一制定的方针、政策范围内实施，是由中央立法并直接组织执行的事项，不得擅自改变检查方式、处置原则或处罚结果。不能随意适用地方性法规、规章或政策，或为搞好与地方的关系、照顾地方的利益，应地方党政领导机关的要求随意裁量。

(二)法律效力的特殊性

临时入境许可制度是一项以法律的形式确定下来的便利特定外国人入境的服务措施，简化临时入境外国人的入境手续，这要求申请临时入境许可的外国人遵守规定，履行相关义务。临时入境许可的法律效力应当受到以下严格限制：(1)办理临时入境许可手续入境的外国人，在我国境内停留的期限不得超过15日，边防检查机关批准的临时入境许可赋予外国人的仅仅是临时的入境期限。如《出境入境管理法》第23条第1款第2项规定：持有联乘客票免签过境的外国人需要离开口岸限定区域时，不得超过24小时或者由国务院规定的期限。(2)边防检查机关根据申请临时入境许可的外国人入境目的，根据具体的申请事由，对临时入境外国人的活动区域以及出境口岸给出法定限制。如船员及其随行家属的活动范围只能是港口所在城市，过境免签临时入境人员的活动范围根据相关规定可以是市内或省内。(3)临时入境许可手续只是有条件地准许外国人在中国境内停留一段时间，在法律规定的停留时期内，外国人享有短期停留的合法权益，并严格遵守临时入境许可手续所规定的条件，否则将承担相应的法律责任。如边防检查机关可以对违反临时入境许可规定或入境后从事其他违法行为的外国人，注销或收缴其临时入境许可，依法责令其限期出境或者将其遣送出境。

(三)我国人道主义精神在边防检查工作中的直接体现

《出境入境管理法》对临时入境许可制度的规定是在充分借鉴外国立法先例并结合我国国情的特殊性基础上设立的，充分体现了我国人道主义精神。例如，某边防检查站在办理一架由新德里飞来的入境航班旅客边检手续时，发现一名印度籍男子护照内中国签证已经过期，并且该男子于之前一个月因在华非法居留而被处罚。依据相关法律，该男子属于5年内有在华非法居留情况的外国人，属于原则上不准予临时入境的情形。与此同时，该男子出具了相关医疗证明，称其患有严重的肾衰竭，需每12个小时做1次血液透析，如果立即被退运出境，可能会因得不到有效救治而有生命危险。该边防检查站出于人道主义精神为其办理了临时入境许可。

三、临时入境许可制度立法目的以及实施现状

(一)临时入境许可制度立法目的

国际社会根据本国的相关法律法规对未持有有效入境签证同时也不符合免签入境条件但确需入境的外国人，普遍赋予了有限的入境和在境内停留居留许可的便利。一方面，是为了顺应国际趋势，体现我国对外开放的国际姿态。依据我国法律法规，临时入境许可是由签证制度所衍生的国家管辖措施，称为签证补充管理措施，体现人道主义精神和我国对外开放的国际形象。有利于使外国成为免签国或国内某一地区获得免签资格工作常态化、法治化，减少人为因素和行政因素的影响，也有利于地方政府通过免签机制促进本国经济发展[2]。另一方面，我国出入境边防检查机关实施的签证管理措施包括：签证加注、准予停留、停留许可、船员登陆许可等。上述签证制度的补充管理措施在我国对外开放的进程中发挥了积极的作用，但是由于这些措施散见于不同法律法规或政策中，名称和内涵不规范、不统一，与中国特色社会主义法治理念的基本要求不相符合。

(二)临时入境许可制度实施现状

临时入境我国的人员人数众多，根据现有数据，仅在2008年江苏省临时入境人数即已达到249 573人次。根据上海边防检查站统计，《出境入境管理法》自2013年7月1日开始实施到8月初，一个月的时间里上海边检站发出6万余份临时入境许可[3]。新法实施前，船员登陆港口所在城市需要通过代理向出入境边防检查机关申请过境签证，此间流程复杂，前后需要长达3个小时。而新法实施后，临时入境许可的申请办理不超过3分钟，为临时入境外国人带来了极大的便利。2014年上海海港口岸简化邮轮外籍船员临时入境手续，根据船方申请，边检站为符合条件的外籍船员签发电子式临时入境许可。外籍船员登陆及返船时，边检站通过核对临时入境许可电子签发记录，经核实身份无误后放行[4]。为进一步规范临时入境许可的签发工作，公安部出入境管理局规定在实施144小时过境免签口岸试点启用144小时过境免签贴纸式临时入境许可。2016年10月上海在各海港、陆港、空港等对外开放口岸以及江苏南京空港口岸，浙江杭州空港口岸正式启用贴纸式144小时过境免签临时入境许可，该贴纸式临时入境许可包含旅客个人信息二维码，使临时入境我国的外国人入境后办理入住手续更加简便[5]。

四、临时入境许可在实施过程中遇到的问题

(一)《出境入境管理法》相关配套措施缺失

《出境入境管理法》对临时入境许可制度的规定较为笼统，涉及到外国人临时入境的申请条件、入境期限，边防检查机关可以行使的权利等内容。由于法律本身所固有的局限性，边防检查机关执法过程中遇到的问题和状况远远超过法律设定的情形，因此履行边防检查职能往往还要依据公安部下发的一系列规范性文件。例如，相关行政法规规定因紧急情况而临时入境我国的外国人审批权限由边防检查机关的站值班领导决定，而对于船员及其随行家属登陆港口所在城市、过境免签临时入境的审批权限未作规定。船员及其随行家属登陆港口所在城市，由边防检查站为其颁发临时入境许可(船员)，停留时间不得超过15日，需要随服务船舶继续在港口城市停留的，应当在临时入境许可准予停留期限到期前办理延期申请。但《出境入境管理法》对办理临时入境许可的延期也未作规定，实际中的习惯性做法是临时入境许可到期前申请延期的，由边防检查站重新审查批准临时入境许可。再比如，临时入境许可(船员)又分为临时入境许可(登陆)和临时入境许可(离船)，但在法律中未作规定。对于出入境边防检查工作来说，《出境入境边防检查条例》(1995)与边检勤务联系最为紧密，但其内容早已与2013年施行的新法无法做到紧密衔接，因此，边检机关的某些习惯性做法实际上是超越了法律，需要加快《出境入境管理法》相关配套法规、规章以及规范性文件的制定。

(二)对法律法规等规范性文件的理解有偏差

边防检查工作具有复杂性，各空港、海港、陆港的情况不同，实际工作中需要灵活处理，边防检查人员对法条及规范性文件的解读不同，执法过程中就会出现不同的操作和规定。各级人员的法律素养不同，执勤人员的法治思维有高低之分，实际工作中可能出现与立法目的背道而驰的情况。例如，某边防检查站出于加强对外国人管理的目的，减少勤务工作量，在制定本站临时入境许可签发管理办法时增加了一系列诸如担保人必须为本地户籍人员等申请条件。此种随意增加临时入境外国人入境条件的规定明显不符合公平公正的立法目的，也是对《出境入境管理法》的错误理解。同时，站一级法制审核部门也仅仅是对具体案件的合法性进行审查，未涉及规范性文件的合法性审核。公文审核岗位仅仅从公文格式方面审核公文，并不涉及公文合法性的审核。检查人员更是循规蹈矩地按照规定执行，有规定按规定、有文件按文件，按图索骥，缺乏对规范性文件合法性的监督。

(三)临时入境许可自由裁量权受限

《出境入境管理法》授予了边检机关适度裁量权和最终决定权。首先，在一般性规定中明确要求外国人“经查验准许后方可入境”，强调了外国人能否入境最终取决于边检机关是否准予[6]。临时入境许可是一项具有国家事权属性的行政行为，《出境入境管理法》也赋予了边防检查机关的实质审查权，入境者即使符合形式要件，而且尚未发生违法事实，但在入境查验时有充分信息显示这一可能性而无法排除合理怀疑，即符合不准入境的法定情形，边检机关可以决定不准其入境。但实际工作中出现边防检查机关在审查临时入境人员与决定过程中行政执法意识不强的现象，形式审查与实质审查不分，驳回申请与不准入境的权力不敢大胆使用，导致一些不具备相关申请条件的人员在口岸执勤现场软磨硬泡、无理取闹，甚至随意投诉，严重扰乱出入境口岸限定区域秩序，造成不良影响。另外，《出境入境管理法》23条第3款规定，出入境边防检查站在认为需要的情况下可以要求临时入境者本人、运载其入境的交通运输工具负责人或者交通运输工具业务代理单位提供相应的保障措施。但在实际勤务过程中很少使用本条款，更缺乏对保证金的缴纳、退还、收缴等相关措施的使用。

(四)临时入境许可宣传不足

临时入境许可是一种崭新的工作制度，其中包含过境免签、临时入境等复杂情况。(1)新制度实施之后，该制度的服务对象可能并不了解我国临时入境许可制度的内涵和办理条件。例如在海港口岸，不少服务对象申请办理《临时入境许可(船员)》证件时，经常出现因申请材料不全无法被及时受理的情况，有的时候甚至因为沟通不畅与边防检查工作人员发生误会。(2)海港船舶停靠进行维修的周期较长，船员调动频繁，同一外轮上外籍船员的临时入境许可的停留期限各不相同，因此很多船员在船舶停靠期间需要多次办理临时入境许可延期手续，导致因未及时申请办理延期手续而违规登录的情况时有发生。(3)某些出入境边防检查站在特殊时期规定持有当天出境登机牌的旅客不予办理24小时临时入境许可，这导致有入境需要的旅客被拒绝入境，进而可能产生矛盾。实际上，在边防检查站以及航空公司对外宣传的时候，往往削弱了临时入境许可的国家事权性，没有提及临时入境需要申请，在特殊时期有很大可能被拒绝办理，因此具有较高的拒绝办理风险。

五、进一步完善临时入境许可制度的建议

(一)建立统一的外国人临时入境查验标准

外国人临时入境在口岸限定区域内的检查台进行办理，这要求边防检查人员对申请办理临时入境外国人的身份、临时入境事由、所持证件真伪、是否符合临时入境条件等问题，在短时间内做出准确认定。然而，临时入境又是在缺少第一道防线(签证)的情况下准予外国人进入我国的制度，所以应当规范临时入境许可制度外国人的准入标准。比如，在原有的对外国人入境形式审查的基础上，对临时入境外国人进行实质审查，增加对外国人入境目的和入境后费用保障等相关实质要件的审查。外国人办理临时入境许可手续的条件应具备以下内容：(1)有效的身份证明(护照或其他国际旅行证件)；(2)能够证明本人符合临时入境情形之一的相关材料；(3)边防检查机关要求提供的保证证明或者保证措施。

(二)建立临时入境外国人信用体系

加强外国人入境行踪信息化监督管理主要是针对外国人境内管控的问题，边检机关应在现行管理措施的基础上创新手段，建立此类人员的诚信档案，完整记录其行程、时间、停留范围及期限、在华期间有无不良纪律等内容，并将这些信息与正常办理签证、入出境手续的外国人相关信息加以整合，开发一套完整的外国人诚信系统。例如上海机场边检站自主研发出了“72小时过境免签与其人员查询系统”[7]。根据其来华的行为记录对外国人进行符合其行为的管理措施，对于在华有不良记录的外国人可以采取限制享受优惠政策、拒绝入境等手段。《出境入境边防检查条例》第10条规定了将外国船员及其随行家属登陆港口所在城市的管理纳入到临时入境许可制度规范中来的内容。《出境入境管理法》第23条第3款规定了出入境边防检查机关有要求申请人及其运载人提供保证的权利。从上述法条中可以看出，涉及到临时入境许可的申请主体包括：外国人本人、载运其入境的交通运输工具负责人以及交通运输工具出境入境业务代理单位针对不同对象的利益诉求，以构建信用体系为依托，规范和约束临时入境外国人的停留时间和停留区域。

(三)扩大临时入境许可法治宣传

临时入境许可是一项以外国人为对象的便利措施，要使外国人充分了解我国相关政策就应当充分对临时入境许可的相关规定进行宣传。(1)可以采用境外签证机关告知、具备签发临时入境许可条件的口岸宣传、国际航空公司进行广播提示等方法，使外国人了解临时入境许可措施的便利性。(2)在扩大宣传的过程中，要以法律为依据，树立服务与管理不可偏颇一方的宣传意识，使临时入境的外国人了解我国政策，避免因手续的原因不能及时办理。例如，可以颁发边检办证告知单使临时入境申请人提前做好提交相关材料的准备。(3)要促进服务对象知法、守法，必须争取相关单位、友邻部门的协作配合，确保临时入境许可制度的顺利实施。重点推进风险评估、多方共管和信誉管理的结果应用，总结固化口岸边检管理的共性措施，实现分类管理、精细化管控以及优质服务。

[1] 信春鹰.中华人民共和国出境入境管理法解读[M].北京：中国法制出版社，2012：61-63.

[2] 刘国福.移民法[M].北京：中国经济出版社，2010：57-67.

[3] 张骏,刘勇健.新版出入境管理法实施满月 6万外国人获准临时入境[EB/OL].(2013-08-16)[2016-11-16].http：//www.legaldaily.com.cn/locality/content/2013-08/16/content_4770323.htm.

[4] 费晓丽,许福强.7月1日起简化邮轮查验手续[EB/OL].(2014-07-03)[2016-11-20].http：//news.ifeng.com/a/20140702/40980330_0.shtml.

[5] 沪明起启用贴纸式144小时过境免签临时入境许可[EB/OL].(2016-10-14)[2016-12-01].http：//weibo.com/u/1923634871/4030456950754178.

[6] 刘国福.我国出入境管理法的反恐怖主义探究和展望[J].学习论坛，2014，30(3)：77-80.

[7] 葛丹丹,吕欣.边防检查机关应对航空枢纽建设与发展的对策思考[J].上海公安高等专科学校学报，2015，25(5)：60-68.

(责任编辑 杜 彬)

Research on China’s Rule of Law of Temporary Entry Permit

AN Di

(TeamofGraduateStudents，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

With China’s deepening reform and opening up， a temporary entry permit system is officially regulated for the first time in the entry-exit administration law， which means China’s entry-exit management system is constantly improving and developing. At the same time， the new law gives border management authorities more discretion and provides more convenience for foreigners to enter and exit China. However， in the practice of the temporary entry permit， some problems occur， such as noncompliance with the law arises when the border inspection authorities process the temporary entry application， and foreigners take advantage of the temporary entry to stay in China illegally， or engage in activities not consistent to the purpose of their temporary entry. This paper studies China’s temporary entry permit system in order to solve the above problems.

temporary entry permit； rule of law； entry and exit administration law

2017-01-11

安迪(1993— )，女，陕西西安人，在读硕士研究生。

D631.46

A

1008-2077(2017)07-0058-05