“推进合宪性审查”的深刻含义

车海刚

“推进合宪性审查”的深刻含义

车海刚

党的十九大报告明确提出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”这是“合宪性审查”第一次写进党代会报告，彰显了我们党在新时代深化全面依法治国实践、推动国家治理现代化的决心。

宪法是具有最高权威的国家根本法。合宪性审查，简言之，就是依据宪法精神、原则和规定，对法律文件及重大政策是否符合宪法进行审查。习近平总书记多次强调，“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”毫无疑问，宪法的生命在于实施，宪法的权威亦在于实施；而宪法的实施有赖于监督，进行合宪性审查，正是监督宪法实施的重要手段。

2014年10月，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》即要求 “完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制；加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。十九大报告的表述与之相比，既是逻辑的延伸，也是内涵的扩展与提升。这意味着，宪法实施和监督可望通过具体的制度安排来获得落实。

从国际经验看，实行以合宪性审查为核心内容的宪法监督制度是现代法治国家的普遍选择，合宪性审查机制成为很多国家宪制体系中的“标配”。当然，由于历史和现实条件互异，各国的做法不尽相同，并不存在某种普适的模式。对于进入中国特色社会主义新时代的我国而言，推进合宪性审查工作是一项新命题、新任务，需要我们立足于自己的理论、制度和国情，以实事求是的态度和开拓创新的勇气，探索建立既符合实际又行之有效的制度架构及实现路径。

推进合宪性审查工作，是否要设置专门的合宪性审查机构？如何设置？近年来，法学界和实务界对此问题的讨论颇多。尽管有各种各样的方案，也有“小步渐进” 、“一步到位”等不同思路，但有一点是多数学者公认的：人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，由全国人大及其常委会监督宪法实施在现行宪法当中已有明文规定，因此，合宪性审查制度的设计和构建应当、也只能以人民代表大会制度为基本遵循，在现有的宪制框架下进行。

实际上，自1982年宪法颁行以来，特别是自2000年《立法法》对法规备案审查作出规定、2004年全国人大常委会在法制工作委员会设立“法规备案审查室”以来，我国在人大制度下的法规备案审查工作已经取得不少成效。今年两会期间，全国人大常委会法工委相关负责人在答记者问时介绍说，虽然尚未有过公开撤销法规的案例，但从2004年至今，备案审查机构通过沟通协商、督促制宪机关纠正的法规、司法解释累计有上百件。

毋庸讳言，由全国人大常委会的一个工作机构承担的法规备案审查，无论从审查的对象、审查的程序和方式，还是审查的主体等方面看，同十九大报告所提的“合宪性审查”都还相距甚远。但也不可否认，它毕竟为今后深入推进合宪性审查工作积累了实践经验，奠定了一定的制度基础。

按照十九大报告的要求推进合宪性审查工作，就要加紧进行合宪性审查的顶层设计，建立并不断完善其制度形式和工作机制。未来可以考虑制定一部单行的合宪性审查程序法律（有学者建议称为《宪法监督法》或《监督宪法实施法》），当前则可先修改有关法律，就合宪性审查的对象和范围、启动条件、审查程序等作出规定。

合宪性审查与宪法解释关联密切，合宪性审查直接涉及宪法解释，宪法解释本身往往就是合宪性审查的一种形式。为此，还需要完善宪法解释程序机制，也有必要加快这方面的立法工作。

最近，在《监察法》草案面向社会征求意见的过程中，学界提出一些意见和建议，“合宪性”是焦点之一。这为我们观察和思考合宪性审查的制度建设提供了一个生动案例。应该说，监察立法是确保国家监察体制改革这一重大决策部署在法治轨道上推进的必要举措；而立法者与建言者围绕相关问题展开良性互动，有助于集思广益、厘清认识，最终制定出一部程序和内容都经得起检验的优质法律。

再过十几天，即将迎来第四个“国家宪法日”。宪法日设立四年来，“弘扬宪法精神，树立宪法权威”的理念日益深入人心，成为举国上下的共识。然而，从“知”到“行”的路途并不平坦，尚须有一系列的体制机制作保障，合宪性审查便是其中一项至为关键的制度。

宪法是由党领导人民制定的，是党和人民意志的集中体现。从这个意义上讲，维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威；保证宪法实施，就是保证党和人民共同意志的实现。由此，方能更好地理解十九大报告要求“推进合宪性审查工作”的深刻含义。