关于推动完善多元化纠纷解决机制的调研报告

●莒县人民法院课题组

关于推动完善多元化纠纷解决机制的调研报告

●莒县人民法院课题组*

一、多元化纠纷解决机制的基本情况

社会经济变革转型引发众多新型纠纷，大量矛盾涌入法院、政府机构，占用有限资源。人民群众司法需求增长与司法局限性的矛盾、基层法院 “案多人少”的现实状况、社会解纷资源有效整合的客观要求等多方面的因素，急需积极探索多元化解纠纷解决途径。实践中，多元化纠纷解决机制形成以党委政府主导，各方参与模式；法院为主，诉调对接司法引领模式；综治组织为中心，部门联动的主要模式。

经长期探索，眉山经验、枫桥做法对落实多元化解机制提供借鉴，山东高院对多元化解地方立法问题作出积极努力，山东省制定国内第一部地方性法律规范《山东省多元化解纷促进条例》，为该机制建设提供支持和保障。莒县法院借鉴成型经验，依托十处法庭与当地司法所接近矛盾源头的优势条件，形成内外合力、固本定纷的多元化解法，有效化解上访案件，实现重要节点无一赴省进京非访，去市以上信访总量比上年下降90%左右，信访率持续降低，多元化解机制落实到位。

(一)成立社会矛盾调处中心。莒县法院建议党委政府联合多部门成立莒县社会矛盾调处中心，与县维稳办、县综治工作指挥中心合署办公，成立“夕阳红”调解协会，法院、检察院、公安局、司法局、信访局等部门抽调专人在县“调处中心”联合办公。莒县“医患”“道路交通事故”“劳资”“心理矫正”“边界纠纷”“教育纠纷”等专业化调处中心在其统一领导下开展工作。在有效整合政法综治维稳力量的同时，通过在县级层面、乡镇街道、社区设立调处中心促进调解力量的三级联动，实现人民调解、行政调解、司法调解、专业化调解四调对接。2013年调解中心化解案件309件，2014年调处结案417件，2015年双方达成和解及调解处理案件为652件。2013—2015年分别受理调解医疗纠纷案件6件、8件、11件。妥善调解处理劳动争议217件，化解了日照华泰纸业、莒县安达液化气有限公司及山东莒州水泥有限公司的劳动争议纠纷。

(二)建立诉调对接中心。积极与莒县社会矛盾纠纷调处中心进行对接，成立诉讼服务中心，实施业务庭长导诉制度，对各类案件根据当事人的意愿进行诉前分流处理、诉中联合调解。在保证当事人诉权的同时，对于涉及医患纠纷、道路交通事故纠纷、劳资纠纷、边界纠纷、教育纠纷以及心理矫正内容的案件委托调处中心内设的六大专业化调处机构进行调处，组织6名离退休法官常驻中心进行纠纷化解工作，并在中心设置道路交通事故法庭，提供立案、司法确认、法律咨询3500余次，解决交通事故等纠纷2000余件。

(三)建立四室。法院诉调对接中心和人民法庭诉讼服务站已经基本建立。省高院提出依托人民法院诉讼服务中心和人民法庭诉讼服务站设立诉调对接中心，诉调对接中心设四室(指导分流室、人民调解室、法官工作室、司法确认室)。在市县级实现了诉调对接平台、诉讼服务中心的建设，形成不同的多元化纠纷解决机制建设经验和制度创新。

(四)开展“打桩结网、防线再造”工程。

大力开展“打桩结网、防线再造”工程，组建社区法官，并组织10处法庭干警深入辖区每个村庄，发展村负责人为司法联络员，配合司法所、人民调解委员会形成遍及全县各村的矛盾纠纷“过滤网”。目前，十处法庭干警已进驻1026个村、170个社区，培训司法联络员2052人，解答群众咨询2万人次，化解矛盾纠纷3360起，人民法庭每年减少民事收案近1000件。

(五)强化专业、专门纠纷化解。在莒县社会矛盾调处中心六大纠纷调处机构的基础上，主动与莒县保险行业协会联合成立保险纠纷调处中心，联合发布《关于成立莒县保险纠纷调处中心的意见》，已化解纠纷20余起。成立涉军、涉校、涉妇女儿童专门合议庭，目前该三类案件无一信访。在106件涉军案件中，调解结案93件，调解率高达87.7%。

(六)开展多维法治宣传。综合运用电视、电台、网络、报纸、微信、微博等形式，主动开展面向社会公众的法制宣传活动。积极开展“百案千村大巡讲”活动，编写《百案千村大巡讲(案例精选)》材料，以案释法，提高群众法治意识和依法维权能力。目前，干警已走进村庄、社区、医院、驾校等482处巡讲点，发放宣传册5万余册，受益群众30万人。

二、多元化纠纷解决机制存在的突出问题

(一)多元化解工作缺乏监督考核统一领导

1.各自为政，缺乏统一管理协调机构。目前，省级层面尚未建立统一的多元化纠纷解决工作领导机构，各部门之间缺乏有效整合及对接的工作平台。由法院、司法行政、政府法制机构等单位牵头协调的力度不够，部门之间多强调本部门利益，缺乏整体意识，导致衔接运行不畅，作用发挥不充分。矛盾解决机关之间缺乏衔接，无法全面建立多元化的诉讼外解决机制，由此产生的不作为或各自运转的现象突出；部分纠纷虽已经过有关组织调解，但因信息交流不畅，增加了调解纠纷的时间和成本，而调解成功的概率并未得到明显提高。

2.缺乏统一考核奖励监督机制。当前，多元化纠纷解决机制将着眼点放在建立矛盾处理上，忽视机制统一运行、考核评价体系构建。未明确监督、考核职能部门，导致出现多元机制落实不到位、成效不大的问题，存在部门应付落实、表面工作、落实不深的弊端。甚至很多地方仍然处于一种被动推进的状态，下发文件空喊口号，只停留在号召层面，造成多元化解效能打折扣。缺乏调解奖励考评机制，难以调动调解组织积极性。

(二)机制落实所依载体存在的问题

1.机构配置不健全，发展不均衡。具体负责多元化纠纷解决机制部门不明确,各地存在着不同做法。在纠纷多发、利益冲突复杂激烈的境况下，公众主选诉讼渠道影响人民调解等其他多元化纠纷解决机制进一步发展。人员素质、经费投入、制度建设等各方面投入不均衡，限制我国多元化纠纷解决机制的完善。大量案件涌向法院，法官没有更多时间与诉讼外解决纠纷的机构或组织联系，调解工作投入更多的时间、精力情况下也难以保证有好的效果，大部分法官最后选择通过诉讼程序来实现结案。各调解机构在自身职责范围内解决纠纷，缺少职外延伸，甚至存在程序倒转等问题发生。调解组织缺乏配套建设、资金来源，管理、引导疏松，相互间衔接性、互补性较差，限制多元化纠纷解决机制功能发挥。

2.调解机制尚未建立健全。调解协议效力相对较低，最高法院相关司法解释仅认可人民调解协议的合同效力,而对于其他调解方式特别是行政调解的法律效力尚未明确。各调解之间联动机制尚未建立，人民调解、行政调解与司法调解三者之间的关系及其与诉讼的衔接机制均尚未完全理顺。对于专业性纠纷调解未规范化、法制化、制度化。偏重法院调解，对人民调解以及基层社区自治性的民间调解有所忽视。众多的社会纠纷解决机构分属不同部门，不同性质，不同方式，导致各解纷机构之间很难有效协作、形成解纷合力。人民调解、行政调解、专业机构调解、仲裁形成结果缺乏可执行性，需向法院申请执行，很多达成的的调解协议或因程序上或内容上的瑕疵不被法院认可，不能及时进行司法确认，造成资源浪费。

3.缺乏社会认同感，纠纷解决能力有限。公众 “信访不信法”“信判不信调”的观念根深蒂固，公众片面地将诉讼作为维护自身权益的有效手段，普通矛盾纠纷直接进入到激烈对抗的信访、诉讼过程中。对当地的人民调解及其他解纷机构缺乏信任、了解，非诉程序上的非正式性和判断基准的非法律性存在争议事实无法固定、处理结果缺乏依据的特性，公众对于调解的效力存在质疑，和解协商难度大，和解协议反悔率高。

(三)制度落实主体的问题

1.司法资源局限性不能化解所有矛盾。在矛盾纠纷化解的过程中，诉讼被作为唯一途径，弱化非诉纠纷解决机制的地位作用。但司法资源的有限性、司法被动性与局限性决定了诉讼不能有效解决矛盾纠纷。法院终局的、权威的裁判对利益的重新分配，不能完全满足公众多元化需求，有可能加剧社会矛盾对立。

2.专业纠纷解决机构不健全，调解定位不准。我国的非诉讼纠纷解决方式在机构的设置上存在问题。由基层调解委员会和调解员对家庭、婚姻、邻里等纠纷进行说和、调解的传统的人民调解不能有效应对新型、专业性、行业性纠纷，难以满足专业知识纠纷解决的需要。另外，人民调解并不足以代替仲裁、诉讼等其他纠纷解决方式，实践中往往片面夸大人民调解的作用，忽视了当事人的程序选择权，限制了当事人的诉权。

3.多元化解工作经费保障不够到位。部门的专业性、行业性多元调处中心和行业性调委会工作经费大多由主管部门从业务经费中调剂，未纳入当地财政预算，造成大部分行业性调委会徒有其名，调解场所、人员、经费大部分未落实到位。相当部分行业性专业性人民调解组织，主要由所在主管部门工作人员或者社会志愿者兼任调解员。各地在开展“公调对接”“诉调对接”“检调对接”工作中，基层公、检、法部门未能相应解决好调解员的案件补贴问题，影响调解员工作积极性。

三、完善多元化纠纷解决机制的建议

(一) 加强组织领导，健全党委政府主导机制

建立多元化纠纷解决机制，就是要明确各种纠纷解决方式在社会矛盾纠纷解决工作体系中的地位和作用，形成既充分发挥每一种纠纷解决方式的特点和优势，又满足社会主体多样需求的社会矛盾纠纷解决模式。

1.强化统一组织意识。在当前我国社会矛盾和纠纷日益多样化、复杂化的背景下，构建多元化纠纷解决机制，对促进社会矛盾纠纷有效化解、维护社会和谐稳定、加快推进全省改革发展至关重要。认真落实领导责任制，做到工作有人抓有人管。要建立健全各级综治委矛盾纠纷多元化解工作的领导小组或联席会议制度，健全协调机制。要发挥综治组织的协调作用，依托县、乡镇、村、社区综治中心，推动矛盾纠纷多元化解工作。

2.逐步完善运行机制。在全省全面推行诉前委派调解机制、立案后委托调解机制、刑事和解机制、民商事纠纷中立评估机制等，最大限度动员非诉解纷资源。研究制定全省行政调解工作的指导意见，对行政调解的申请、管辖、受理和终止等程序以及行政调解受理后终止、行政调解人员的回避等情形作出规定，指导全省行政调解工作的开展。鼓励发展协商、中立评估、第三方裁决等矛盾纠纷化解机制。健全完善矛盾纠纷排查调处、非诉讼纠纷解决机制、效力司法确认保障制度。健全重大决策社会稳定风险评估、突发重大矛盾纠纷预警预报、应急指挥联动处理机制。

3.依靠党委政府支持。各类矛盾纠纷的解决单靠法院一方的努力是不够的，必须依靠党委、政府的统一领导，整合各方优势资源，构建“党政主导、政法部门推动、各行各业参与”的工作格局。成立党政主导的多元化纠纷解决机制领导小组，将有关单位和组织作为成员单位，明确工作职责。成立人民调解、行政调解、司法调解以及建筑、医疗、保险等行业或专业调解委员会。与行政部门建立横向联动协调机制，与人社、交警、建委、消费者协会、妇联等相关部门加强联系。与镇、村建立纵向联动机制，畅通法官与行政调解、人民调解的绿色通道，重点建立村级调解、社区调解、镇级调解、行政裁决与法院调解有机衔接直通车。把完善多元纠纷解决机制纳入社会治安综合治理目标，坚持与深化平安创建紧密结合起来。要加大检查督导力度，加强对人民法院与调解组织之间的工作指导、调度和协调；各相关部门加强对社会矛盾纠纷的分析和研判，围绕多元纠纷解决机制，积极向党委、政府建言献策，为社会管理宏观决策提供科学的依据。

(二)发挥法院主导作用，凝聚多元合力

1.完善司法确认程序，加强司法审查。法院通过对其他纠纷解决组织主持达成的调解协议予以司法审查和强制执行，实现对其他纠纷解决组织工作的支持和监督。经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，当事人可以向调解组织所在地基层人民法院或者人民法庭依法申请确认其效力。登记立案前委派给特邀调解组织或者特邀调解员调解达成的协议，当事人申请司法确认的，由调解组织所在地或者委派调解的基层人民法院管辖。

2.发挥诉调对接平台功能。设立调解工作室、服务窗口，特邀相关人民调解、行业调解或者商事调解组织进驻法院调解案件；发挥诉调对接平台的辅导与释明、分流与疏解、管理与协调、促进与推广、调解与审判等功能。将诉调对接平台建设与诉讼服务中心建设结合起来，建立集诉讼服务、立案登记、诉调对接、涉诉信访等多项功能为一体的综合服务平台，配备专门人员从事诉调对接工作，建立诉调对接长效工作机制，根据辖区受理案件的类型，引入相关调解、仲裁、公证等机构或者组织在诉讼服务中心等部门设立调解工作室、服务窗口，在纠纷多发领域以及基层乡镇(街道)、村(社区)等派驻人员指导诉调对接工作。

3.完善诉与非诉协调机制。定期举办业务培训，通过典型案例邀请人民调解员旁听庭审、适时进行现场个案指导等形式，不断提高人民调解员的业务素质和实战技能；法院要支持行政机关依当事人申请或依职权调解(裁决)，或依法进行其他处理，并与行政部门、司法行政机关等建立长效信息沟通交流、共享及反馈机制。定期开展调解员培训活动，汇编典型案例供其参考，在民调组织请求参与疑难重大复杂案件时给予法律解析、提供调解建议。支持行业协会、社会组织、企事业单位建立健全纠纷调解的职能机制，加强对其指导和培训等等。

4.畅通诉求渠道，凝聚多方力量。充分调动成员单位和社会各方面的资源，纳入到社会控制的大系统中发挥作用。法院支持人民调解组织参与诉前调解，将人民调解融入诉讼渠道。在审理涉及人民调解协议的民事案件时，依法确认人民调解协议的法律效力。努力探索指导人民调解委员会、行业调解协会工作的新途径，加强与司法行政部门、行政机关之间的沟通与协调。司法行政机关按照“调防结合、以防为主、多种手段、协同作战”的方针，履行指导人民调解工作的法定职责；工会、妇联等组织既要依职权主动解决劳动争议、婚姻家庭等纠纷，又要积极协助法院做好疏导工作，劳动、国土、环保、卫生、工商等行政执法部门要在履行自身调处纠纷职能的同时，为法院审理相关案件提供符合专业特点的参考意见。

5.运用综合措施，提高多元解纷效能。建立法院主导多元解纷机制评估与奖惩机制，将指导人民调解开展工作、配合司法行政部门培训、诉前纠纷调解等工作作为法官的明确职责，实行量化考核，与奖惩挂钩。逐步完善速裁机制，充分发挥速裁庭快速审理、快速调解、快速裁决的职能作用。完善繁简分流机制，对调解不成的民商事案件实行繁简分流，通过简易程序、小额诉讼程序、督促程序以及速裁机制分流案件，实现简案快审、繁案精审。探索刑事案件速裁程序改革，简化工作流程，构建普通程序、简易程序、速裁程序等相配套的多层次诉讼制度体系。在审理特定案件中挖掘律师、陪审员潜能，不断拓展人民陪审员参与法院工作的覆盖面，积极探索人民陪审员主持和参加庭前和庭中调解工作的思路，对一些事实清楚，争议不大的民商事案件，让人民陪审员在法官的指导下，独立进行调解。发挥律师具备专业知识和处理社会纠纷的经验的优势，积极探索律师积极主动参与矛盾纠纷调解的激励机制，促使当事人在法律的框架内自治解决。

(三)完善多元化纠纷解决机制的措施

1.发挥诉讼职能核心作用。完善简易程序，扩大简易程序适用范围，提高案件审理速度；要推行利民便民的诉讼措施，推广电话立案、预约立案、网上立案，在边远山村、集贸市场可实行巡回审理，方便当事人参加诉讼。在法院的人员分类管理和法官员额制改革中，可探索设立专职调解法官制度，实行调解法官与审判法官的适当分离，让审判法官从调解事务和程序事务中脱离出来，让善于做调解工作的司法人员专职调解。

2.加强非诉解纷衔接。搭建指导人民调解工作平台，成立人民调解工作指导机构，定期召开联席会议，在法院与人民调解组织间建立经常性工作联系和沟通机制。在业务上加大对人民调解工作的指导，把问题解决在萌芽状态；通过举办讲座、旁听庭审、参与诉讼调解等多种形式，加强对人民调解员的业务培训，制定防控方案和调解方案，树立人民调解工作典型，充分发挥示范引领作用。

3.引导律师等第三方参与多元化解。加快人民调解工作专业化、社会化进程，在矛盾纠纷多发的重点领域、行业，通过成立区域性、行业性、专业性人民调解组织，着力推进跨区域性、行业性矛盾纠纷和重大疑难复杂纠纷的调解。积极引导和推进在流动人口聚居区、大型集贸市场、物业管理小区等建立调解组织，扩大人民调解工作的覆盖面。引导律师参与多元化解，在非诉讼纠纷解决组织中还应当广泛吸收人大代表、政协委员、退休法官检察官、法学专家、律师、社会贤达人士等人员参与纠纷化解。可探索建立从事调解员工作的激励制度，将参与调解员工作作为相关人员从事社会公益事务的组成部分，并作为评价其社会活动的参考因素。

4.加强多元调解衔接平台建设。纵向上，注重发挥在多元调解衔接工作平台效能，明确功能，省、市两级多元调解衔接工作平台主要是履行组织、协调、督导的职能，县、乡两级平台在组织、协调、督导的同时，能够直接受理、分流、参与化解重大的矛盾纠纷。办公机构要常态化，有专门办公场所，配备专职人员，配置基本的办公设施等，工作经费列入当地财政预算。横向上，推进在纠纷多发领域建立一站式纠纷解决服务平台。在房产物业、劳动争议、环境保护、消费者权益保护等矛盾纠纷易发、多发的领域，协调有关行政部门指导成立本行业协会、商会等社会团体和其他组织，鼓励依托行业协会、商会等设立行业性、专业性人民调解组织委员会，为实现行政调解和人民调解有效衔接搭建平台。

5.加强多元化解工作经费保障。探索采用政府购买矛盾纠纷多元化解服务，建立以政府支持为主的矛盾纠纷多元化解工作的经费保障机制。对人民调解、人事争议仲裁、劳动争议仲裁、农村土地承包经营仲裁工作所需经费，由各级政府纳入财政预算予以保障。按照谁受益、谁出资的原则，各行业主管部门应负责提供行业性调委会的调解人员报酬补贴、办公场所及必要的经费。在交通事故纠纷、医疗纠纷等领域引入保险方式促进调解，推动社会风险分担机制。对较为复杂的商事、金融证券、知识产权等专业领域的纠纷，应从政策上鼓励组建专业调解组织，按照市场化方向发展，以提供有偿服务的方式，开展专业调解服务。鼓励各地积极探索建立矛盾纠纷化解基金会，引导社会力量为公益性纠纷解决服务提供捐赠资助。

6.加强多元化解信息化建设。抓住实施“互联网＋”战略的机遇，大力推广现代化信息技术在矛盾纠纷多元化解中的运用，依托矛盾处理信息化综合平台，建设纵向贯通、横向集成、共享共用、安全可靠的在线矛盾纠纷化解信息系统，做好矛盾纠纷的受理、统计、督办、反馈等工作。学习借鉴“网上枫桥”等经验，推动社情民意在网上了解、矛盾纠纷在网上解决、正面能量在网上聚合，建立全省矛盾纠纷多元化解信息库。

7.加大多元化解工作考评督导。各级党委政府要把矛盾纠纷多元化解工作体系构建和相互衔接的人、财、物保障列入综治考评内容，纳入各部门创建文明单位的考核内容，对工作成绩突出的单位和个人，由党委政府进行表彰奖励，对工作不力的单位和部门，予以责任追究。

8.协调联动，注重宣传。在纠纷机构众多、互不统属的情况下，人民法院应该积极协调互联，主动向当地党委政府提出司法建议，推动人大立法，实现所在地多元化纠纷解决机制构建的有序开展。同时在当地党委政府的统一领导下，主动参与到纠纷化解网络格局中去，运用微博、微信、电视台等多渠道方式开展宣传。

推动完善多元化纠纷解决机制是人民法院和各级政府治理能力现代化的需要，也是人民群众维护自身合法权益的现实需要。人民法院不但要发挥自身法律功能，更要发挥自身社会功能，借助多元化的纠纷解决方式来提升自身的司法能力，更好地应对矛盾的多元化纠纷挑战。

责任编校：姜燕

*课题负责人：郑家泰；课题组成员：张玉刚、王明龙。