行政复议机关作共同被告制度之思考

马芸芸

（100088 中国政法大学 北京）

行政复议机关作共同被告制度之思考

马芸芸

（100088 中国政法大学 北京）

我国新行政诉讼法第26条规定了经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关作共同被告的制度是为了解决过去复议案件“高维持率”的现象，但这一制度在实务和学理界均存在较大争议，我国并无专门的复议机关和人员解决复议案件，难以应对实行立案登记制后行政案件数量猛增这一巨大压力，该制度的合理性有必要进一步探析。

行政诉讼；行政复议机关；共同被告

一、引言

与行政诉讼相比，行政复议制度的优势在于其专业性、效率更高，而该制度饱受争议的一点在于复议机关变成了“维持会”。据统计，2011年全国84387件中作出维持决定的有49941件，维持率为59.18%[1]。新行政诉讼法（以下简称“新法”）为解决这一高维持率的现象，更好地发挥行政复议制度解决纠纷的作用，于第26条规定了复议机关作出维持决定时与原告作共同被告制度，但该制度面临许多新的问题。

二、行政复议机关作共同被告制度之存在问题

1.行政复议机关面对巨大的工作压力

我国行政诉讼过去采用的立案审查制造成了立案难的问题。为解决这一问题，新法采用了立案登记制。这导致大量行政纠纷案件涌入法院，法院的工作压力也与日俱增。这其中，行政复议案件的数量也同样激增，而我国并无专门解决行政复议案件的机关和工作人员。并且新法第26条对原25条的改变导致行政复议机关不论作出维持决定或者是改变决定，都面对着作被告的风险，因此行政复议机关一方面要处理其日常事务，另一方面要解决行政纠纷并对行政行为作出复议决定，另一方面还要出庭应诉，而行政复议机关人员有限，并且并非所有人员都具备专业的法律素养，行政复议机关也并非只具有解决行政纠纷这一职能，这无疑会导致降低行政复议案件的质量及人员紧张、工作压力大等问题出现。

2.复议机关作共同被告制度在管辖制度上的尴尬处境

复议机关作共同被告确定管辖应适用《行政诉讼法》第18条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“若干解释”）第8条。此类规定会增加复议机关作共同被告时出庭应诉的困难，一般来说，复议机关大多是原行政行为作出机关的上一级机关，当然存在例外情形在此先不予讨论，相对人对复议机关决定不服时若选择向最初作出行为的机关所在地法院起诉，那么复议机关则要到该地应诉，这对于复议机关是国务院部门或省政府这一层级的被告来说，其去往各地应诉将耗费大量的人力、时间。相反，复议申请人选择向作为复议机关的国务院部门所在地的法院起诉，又导致进京诉讼案件增多，不利于将纠纷化解在基层[2]。

3.举证责任与复议机关作被告制度的冲突

“若干解释”第9条规定“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。”该条规定表明复议机关对复议程序的合法性承担举证责任，对于原行政行为的合法性既可以共同承担举证责任也可以由其中一个机关进行举证，若原行政机关不积极举证，复议机关作为共同被告也可以举证，但实质上复议机关对原行政机关作出行政行为进行举证非常困难。复议机关和原行政机关为两个不同的机关，二者并不存在直接必然的联系，在原行政机关消极举证的情况下复议机关不具备举证责任上的优势。

此外，“若干解释”中的第6条第2款中关于复议机关改变原行政行为的内涵发生变化，“改变”只限于复议机关改变原行政行为的处理结果，而不再包括改变原行政行为的依据、事实或证据。若复议机关改变了原行政行为适用的依据，而作出维持决定，复议机关与原机关作共同被告，但此时依据“若干解释”第9条规定，复议机关对复议程序承担举任，此时，法院仅审查复议程序的合法性对该维持决定作出及原行为合法性并无意义，法院应当对复议机关适用新的依据而维持决定的合法性也进行审查。并且举证责在复议机关改变原行政行为的依据而做出维持决定情况下，原行政机关同样不占举证优势，第9条中复议机关和原机关共同举证这一规定难以落实。

三、行政复议机关作共同被告制度之解决建议

行政复议机关作共同被告制度存在适用中问题，但新法刚生效不久，以修法的方式解决问题并不现实，故应在现有法律框架内对该制度进行完善。第一，行政复议机关应发挥在行政复议和诉讼中各角色的作用。行政复议机关在复议阶段中要注重对原行政行为的审查，切实发挥出行政复议解决行政纠纷的作用。特别要重视对工作人员开展学习相关法律的培训等工作，提高行政复议机关和工作人员的专业性和工作水平，以此来提高复议决定的质量。在行政诉讼中，复议机关同原行政机关作共同被告时，复议机关也同样要积极承担举证责任，加强同原行政机关的沟通交流，避免在审理过程中出现意见不一致而影响法院审理的情况。此外，必要时行政机关可设立专门出庭应诉的机构，这样便于对复议决定的合法性进行说明，增强出庭应诉的专业性。

第二，可以通过司法解释改变复议机关被追加为共同被告的规定。“若干解释”第7条规定维持复议决定的原告只起诉原机关或复议机关的，由法院告知其追加被告，原告不同意追加的，法院应另一机关列为共同被告。该条规定实际上干预了原告的选择权。应当尊重原告对被告的选择，保障原告可以独立行使诉权。因此，应修改该条规定，原告不同意追加的，法院不得强行将另一机关为共同被告。这在一定程度上降低行政复议机关作共同被告的概率，减轻了行政复议机关面对的复议量大、出庭应诉量大的压力。以符合作为行政法基本原则的比例原则的要求[3]。

[1]王春业.论复议机关作被告的困境与解决.南京社会科学,2015年第7期.

[2]沈福俊.复议机关共同被告制度之检视.法学,2016年第6期.

[3]董金鑫.第三国强制规范在法院地国的适用研究，中国人民大学出版社,2016年版第117页.

马芸芸（1994～），女，汉族，辽宁辽阳人，中国政法大学，研究生在读，研究方向：宪法与行政法。