论档案守法的困境及突破路径

文 / 徐家琦

论档案守法的困境及突破路径

文 / 徐家琦

档案守法作为“依法治档”的终极目标，在法治社会建设中体现出自身的重要性。当前档案守法面临着较多的困境，包括相关法律偏少、《档案法》定位和功能不清晰并缺少可操作性等。为了突破档案守法的困境，需要加快立法进程，强化法律及执行部门的定位，并要做好具体执法工作，为我国档案工作的开展保驾护航。

档案守法；依法治档；《档案法》

在依法治国的大框架下，档案守法变得越来越重要。如何在法律的约束下加强“依法治档”，成为档案管理部门迫切需要解决的一个问题。档案守法是“依法治档”的最终目标，无论是关于档案的立法、执法还是司法，都是为了档案守法而服务。我国的档案学界应站在法律完善的角度上探究档案守法的重要性，为各地档案部门的“依法治档”工作提供理论依据和实践指导。

一、档案守法的重要性

习近平总书记指出：“治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩。”[1]当前，我国正处于社会转型期，新旧体制和文化的冲突以及西方思潮的涌入，使得人们的意识形态发生了极大改变，法治社会的构建日益迫切。档案守法作为“依法治档”的终极目标，直接关系到“依法治档”的成功推行。档案守法的内涵有两方面。一是档案管理部门的守法。根据《档案法》的相关规定，档案管理部门在日常工作中不得擅自使用权力，必须在法律规制和人民监督下依法开展档案管理工作。在各级政府中，档案管理部门一直是重要的行政机关，是服务型政府的形象“窗口”，所以档案守法有着必要性。它不但可以引导公民、社会团体、企事业单位法人在档案上的守法行为，而且能够积极推进“依法治档”的进程[2]。二是档案管理对象的守法，包括公民、社会团体、企事业单位法人等。他们要按照相关的法律规程履行自身的权利和义务，主动对《档案法》等法律法规进行了解，严格遵守法律规定，与档案管理部门一起完善档案守法环境。

从整体上看，档案守法需要一个系统的、完善的法治体系作为支撑，相关部门应建立健全档案规程，促进档案管理队伍建设，在引进人才的同时，以“守法”为基准不断提高档案管理水平[3]。而在档案管理对象方面，要有针对性地培养他们的法律意识，提高法律素养，做到知法、懂法、守法。我国法治社会的推进，为档案守法创造了良好的条件。档案管理者及管理对象应善于抓住机遇，做好各方面的守法工作，使档案守法上升到一个新的层次。但是，我国当前的档案守法尚处于起步阶段，存在着较多的困境，鉴于档案守法的重要性，还需要创新思路，寻找突破路径，推动“依法治档”的进一步发展。

二、档案守法面临的困境

（一）关于档案的相关法律偏少

《档案法》是目前唯一一部与档案相关的全国性法律，地方性的档案行政法规大约有三十多部，但制约的范围有限。从地方行政法规的内容来看，重复性的章程较多，覆盖范围不广，缺乏一定的可操作性，也不能很好地突出地方特色[4]。而《档案法》本身只有27条，面对档案管理各种新情况的出现，很难面面俱到。在后续法律空白的情况下，仅仅依靠《档案法》和地方行政法规已不能应对复杂的档案管理工作。在处理一些新问题时，能够依靠的法律依据不多，甚至根本找不到相应的法规条例，出现了无法可守的局面。档案管理对象也存在无法可守的问题，因为档案是一种人事和文化事业，并不是经济建设的直接服务项目，通常只是作为辅助手段，加上相关法律偏少，许多档案管理对象的档案意识淡薄，要做到档案守法更是难上加难。

（二）《档案法》缺少清晰的定位和功能

《档案法》于1987年颁布，1996年和2016年分别作了修正，但依然以上世纪八十年代制定的法律框架为主，在定位和功能方面难以满足当前档案管理的新需求，不能适应市场经济与依法治档的接轨，无法协调档案管理工作中的各种利益关系。《档案法》规定了各级档案管理部门的行政职责，一是促进本区域的档案事业发展，二是监督和指导档案管理对象[5]。但在市场经济建设和改革开放的大背景下，真正被重视的是与经济直接相关的服务，而档案服务一直处于边缘地带，这使得档案管理工作面临着重重困难，“依法治档”更是举步维艰。此外，由于档案守法的推进速度滞后，导致少数档案管理部门不作为，或者不敢执法，难以履行《档案法》所规定的职责，法制意义上的强制性被严重削弱，《档案法》的定位和功能在实施上变得模糊[6]。从类型上看，《档案法》是行政类法律，但是大多数条例是规范档案管理行为，加强档案部门利益的维护，很少体现行政法应有的作用。例如，档案管理部门人员属于公务员编制，《档案法》明确规定可以奖励档案工作突出的单位或个人，但根据《公务员法》，做好本职工作是公务员的基本义务，所以《档案法》的奖励措施在一定程度上体现了档案部门利益维护的特性。

（三）《档案法》缺少可操作性

根据“依法治档”的要求，需要针对一些新问题、新情况制定解决措施，但是《档案法》的许多条例已不适合当前的档案管理新局面，内容做法较为落后，缺少可操作性。例如，《档案法》第十条规定：“对国家规定的应当立卷归档的材料，必须按照规定，定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交，集中管理，任何个人不得据为己有。国家规定不得归档的材料，禁止擅自归档。”[7]这里的“国家规定”比较笼统，究竟是什么样的规定，有没有具体的政策、条款等，对于大多数档案管理人员来说都比较模糊，有些管理者甚至采用“凭经验”、“凭感觉”的做法，导致法律条例的可操作性较差。《档案法》第十二条规定：“博物馆、图书馆、纪念馆等单位保存的文物、图书资料同时是档案的，可以按照法律和行政法规的规定，由上述单位自行管理。档案馆与上述单位应当在档案的利用方面互相协作。”[7]这里，博物馆、图书馆、纪念馆等单位自行管理档案所依据的法律法规是什么，档案管理部门跟这些单位的协作标准是什么，都是较为模糊的概念，真正操作起来并不容易。在《档案法》实施的三十年中，尽管作过两次修正，但依然难以适应依法治档的要求，在实践层面缺少可操作性，保障“档案守法”的能力较低，阻碍了档案工作的发展。

三、档案守法的突破路径

（一）加快档案立法的进程

法治社会建设为一些新问题的解决提供了多元化的思路。档案守法也应该拓展思路，不断突出自身的重要性。其中最重要的就是加快档案立法进程，持续完善相关法律法规，形成具有现代意义的依法治档体系。例如，我们可以加强《档案法》的修正工作，删除一些已不适用的条例，大量增加适合新形势、有助于解决新问题的条例，并确保相配套的行政法规也作出相应修正，如实施办法、奖惩条款等。在依法治国的重大机遇下，包括《环境保护法》、《文物保护法》、《食品安全法》等都在不断丰富法律内容，《档案法》也应紧跟时代步伐，在立法工作上迈出实质性的一步。一是立法部门要从实际情况出发，加大“依法治档”的研究力度，充分掌握档案守法的新局面，着力于各种问题的解决，提高《档案法》的覆盖面，结合新立、修正、补充、拓展等多种手段，真正站在群众的立场思考问题，使档案立法工作呈现高质量、高水平，具备更强的现代意义。二是建立健全地方行政法规，对当前的依法治档体系形成有力补充。法律是规范公民行为的最高防线，在实施的过程中需要地方行政法规的支撑。为了进一步突出档案守法的重要性，各级管理部门在普及《档案法》的同时，应制定具有地方特色的行政规程，使《档案法》的细则能够落到实处，促进档案守法工作的开展。三是充分运用规范性和解释性的文件，帮助基层部门及档案管理对象理解法律规程，从通俗易懂的角度进行必要的说明。无论是《档案法》还是地方性的行政法规，管理者和管理对象都存在着极大的差异性，所以解释工作必不可少，这是档案守法非常关键的一步[8]。规范性和解释性文件是实施法律法规的最基本“工具”，有着较强的可操作性，能够起到上传下达的“桥梁”作用，确保法律法规在基层有效执行。

（二）强化法律及执行部门的定位

在依法治档条件下，档案守法的定位不但包括法律定位，还包括执行部门定位。法律定位可以从“高层建筑”直接影响档案守法工作，但应该如何定位是一个值得思考的问题。从依法治档和档案守法的关系看，法律定位应明确自身的性质以及各方利益的调节，以及在依法治档体系中应起到的作用。由于当前档案法律的定位存在不足，导致档案守法出现了较多的问题。《档案法》的相关条例不能适应现代档案管理的需求，使得档案守法在很多时候会缺少法律依据，所以强化档案法律定位刻不容缓。首先《档案法》应定位在行政法领域，从行政管理的角度去规范档案保护行为。其次，《档案法》应从细节上确保每一位公民使用档案的权利，通过档案管理促进社会的协调发展。第三，《档案法》虽然是行政法，但应该保持强大的约束力与可执行性，用严格的执法确保档案守法，指引档案守法步入正确的方向。从执行部门的定位看，各级档案管理部门首先要明确自身的管理角色，档案管理并非是高高在上，而应放低身段，真正做到为人民服务。其次，档案管理者要做到知法、懂法，提高内部的守法层次，这样才能更好地引导管理对象。第三，档案管理部门是法律的执行机关，应时刻站在档案守法的总体战略上，为建立健全依法治档体系做出贡献。

（三）做好法律执行的具体工作

对于法律普及工作来说，立法是前提、执法是关键。为了实现“档案守法”这一目标，各级档案管理部门在明确“定位”的基础上，应做好法律执行的具体工作，包括政策宣传、法律解读、营造执法氛围、强化监督能力等，预防档案违法事件的发生。在依法治档新形势下，档案守法要走出现存的困境，法律执行是一个主要抓手。一是档案管理部门要以“档案守法”为核心，重视“依法治档”工作，在普及《档案法》的过程中敢于用行动执法，能够主动执法，向一切违法乱纪的行为挑战，根据法律规定做好各类档案事务的管理工作。二是采取多部门联合执法的模式，增强档案执法力度，使执法成为常态化，促进档案管理部门与其它部门的合作交流，创新联合执法样态，提高执法质量和水平。三是档案管理部门要善于改变传统的工作思路，在法律执行方面求新求变，积累更多的新经验，从根本上适应当前档案工作的复杂性，使档案法律得到全面的执行与深化。

[1]人民网.习近平：治理一个国家,关键是要立规矩、讲规矩、守规矩[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/xuexi/n/2015/0127/c385476-26456330.html.

[2]范桂红.“依法治档”口号的思考[J].山西档案,2015,(2).

[3]陈艳红,宋娟.新中国档案法治建设研究综述——基于立法、执法、司法与守法的四维考察[J].档案学通讯,2016,(1).

[4]吴诗淼,文振兴.我国现行《档案法》存在的问题及修改策略研究[J].北京档案,2016,(5).

[5]陈忠海,吴雁平.“依法管档”研究的主要内容、特征及问题分析[J].档案学通讯,2015,(4).

[6]吴雁平.《档案法》赋予了我们哪些权力——17省市档案行政权力清单中《档案法》授权档案行政权力梳理[J].档案管理,2016,(3).

[7]国家档案局.中华人民共和国档案法[EB/OL].http://www.saac.gov.cn/xxgk/2017-03/29/content_1704.htm.

[8]郭文平.对《档案定义应体现法治理念》的异议[J].山西档案,2015,(4).

D922.16

A

1005-9652（2017）03-0138-03

（责任编辑：虞志坚）

徐家琦（1987-），女，吉林长春人，硕士，东莞理工学院讲师，研究方向：档案与法学。