城镇化进程中的地方政府财政风险——基于三类融资模式的比较分析

庄佳强 陈志勇

(中南财经政法大学 财政税务学院，湖北 武汉 430073)

城镇化进程中的地方政府财政风险
——基于三类融资模式的比较分析

庄佳强 陈志勇

(中南财经政法大学 财政税务学院，湖北 武汉 430073)

本文通过对我国地方政府进行城镇化建设的“卖地融资”“举债融资”和“合作融资”三种融资模式的梳理，从来源、性质、结构、不确定性程度多个方面比较了上述模式的财政风险差异及其量化效应。研究发现，三类融资模式隐含不同的财政风险，并且具有明显的地区差异，而三者的交叉地带又增加了中短期内财政风险集聚的可能。结合现代财政制度的构建，从财政体制改革和融资模式完善两个层面提出以预算管理控制显性风险、以制度优化来化解潜在风险等对策。

城镇化；土地财政；地方政府债务；政府与社会资本合作；财政风险

一、引言

随着经济的快速发展，我国城镇化水平由1978年的17.9%提升至2014年的54.77%。特别是进入新世纪后，10余年间上升了约20个百分点，平均每年提升约1.5个百分点。相应地，我国城市市政公共设施建设固定资产投资支出大幅增加，从1994年的666亿元增加到2014年的16247亿元，以10年为一期计算的平均增速分别达到17.74%(1994～2003年)和10.65%(2004～2013年)。但我国的城镇化水平仍然偏低，以户籍人口计算的城镇化率则更低，且东、中、西部城镇化率呈阶梯状下降态势，均值分别为65.77%、52.02%和46.97%。城镇化具有巨大发展潜力，也意味着地方政府的建设任务依旧繁重。

新型城镇化建设仍将对公共投资产生巨大需求。根据相关研究，要使中国城镇化率在2020年达到60%，中国城镇化建设的资金需求总规模至少要30万亿元[1](P102—105)。面对巨额的公共基础设施投资需求以及财力与事权不匹配的体制约束，地方政府探寻了多种方式为投资项目融资，逐渐形成了“卖地融资”“举债融资”和“合作融资”三种城镇化建设的筹资模式。

“卖地融资”和“举债融资”均主要依托对当前和未来土地价值的折现来促进城镇化，以政府与社会资本合作(以下简称“PPP”)为表现形式的“合作融资”则通过吸引社会资金进入公共投资领域的方式来加快城镇化。三类模式在我国城镇化进程中都起到了重要作用，但其中所隐含的财政风险不容忽视。

国内外研究对于财政风险的界定及其机理分析尚未达成共识。刘尚希(2003)结合我国现行财政体制和政治制度，把财政风险视为政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性[2]。而国际货币基金组织(IMF)则强调政府在实际操作层面的风险控制，认为财政风险主要是指由于宏观经济冲击以及或有负债所导致的财政结果偏离预算或者其他预测的结果而产生的风险，其中宏观经济冲击导致外生的财政风险，而或有负债则会影响政府的融资决策从而导致内生的财政风险[3]。

本文认为三类城镇化融资模式所包含的共性风险包括经济层面的财政风险和做出决策时所要承担的财政风险。而不同融资模式下的财政风险还存在时点差异，并会因来源、结构、性质和不确定程度等的差异而存在风险可控性差别，由此造成的财政风险的持续程度也不一致。结合不同融资模式财政风险的共性特征和异质性特点，地方政府采用多种融资模式以满足城镇化建设需求时，应密切注意三类模式的财政风险所可能出现的聚集和叠加状态，在制度设计和政策制订时，应该妥善安排和尽可能规避风险。

二、城镇化建设融资模式及其成效

(一)土地财政下的“卖地融资”

在地方政府财权与事权不匹配的背景下，以土地出让收入增加地方可支配财力是地方政府的必然选择。根据现行财政制度的安排，国有土地出让收入基本上由各级地方政府掌握和支配。况且，随着城市规模的扩张而发展起来的房地产业，其产生的各种税费收入也基本归地方财政所有。由此，所谓“土地财政”应运而生[4](P90—120)，从而产生城镇化中的“卖地融资”模式。

从土地出让收入变化来看，2001年全国国有土地使用权出让收入为1295.89亿元， 2014年已攀升至40479.69 亿元，是2001年的31.24 倍，土地出让收入增速也较地方财政收入增速为高(2012年除外)。每公顷国有土地出让均价从2009年的778万元增加到2011年的959万元，除2012年因国家加强对房地产业的调控而有所下滑外，2013年又大幅上升到每公顷1167万元。

如果考虑地方税收及各项收费中与土地转让及房地产开发、出售相关的收入，这一宽口径“土地性收入”的规模更加可观①。2001～2014年间，中国土地相关税收收入快速攀升。2001年，土地增值税、耕地占用税、契税、房产税和城镇土地使用税5项税种合计实现税收收入500.51亿元，2014年上述5项税种合计实现税收收入13818.69亿元，是2001年的27.61倍。2001年，前述5项外加建筑业营业税和房地产业营业税7项合计为1186.88亿元，2014年上述7项合计达到24260.42亿元，是2001年的20.44倍。

表1 2001～2012年中国地方土地性财税收入 (单位：亿元)

(二)地方政府性债务下的“举债融资”

一般而言，城镇化高速发展阶段往往是地方政府性债务的凸显期。地方政府适量负债一方面有助于缓解城镇化进程中资金供求的矛盾，加快城市基础设施、公用和公益设施建设的步伐，另一方面也有利于实现代际公平：让后代不仅有享用这些基础设施的权利，也分摊偿债责任。2000年以来，地方政府为满足“赶超式”的大规模建设需求，纷纷成立融资平台，绕开相关法律约束，以地方政府性债务呈现的“举债融资”成为城镇化建设资金重要来源之一。

图1 地方政府性债务余额及其占GDP比重情况注：(1)2013年的地方政府性债务增速25.24%为估计数据，为半年增速(12.62%)的2倍， 2014年地方政府性债务余额数据来自新闻(http://news.xinhuanet.com/politics/2015-08/29/c_1116414320.htm)；(2)资料来源：国家审计署公告[5][6]，作者整理。

“举债融资”与“卖地融资”模式存在内在的关联性。在地方政府征收的土地中，除部分用于招商引资、商业住宅和公用及公益事业外，相当部分被注入到当地各类融资平台。融资平台公司将其获得的土地作为抵押在资金市场取得贷款，发挥其杠杆的作用，使地方政府通过土地出让收入和土地抵押贷款最大化当期可支配财力。根据审计署2013年12月30日发布的审计公告，截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%[5]。

(三)政府与社会资本合作下的“合作融资”

随着房地产市场进入调整期，“卖地融资”模式逐渐进入瓶颈，而新《预算法》的实施，对地方政府债务的管理日益严格和规范，也使“举债融资”面临较多掣肘。在“三期叠加”和财政紧运行常态化的新形势下，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，成为新型城镇化建设的指导思想。政府和社会资本合作(PPP)作为新型城镇化建设的“合作融资”模式在我国迅速推开。

在合作融资模式下，公共产品和公共服务提供的责任主体仍然是政府部门，政府通过向民间部门购买服务的方式来提高供给效率。我国“合作融资”模式的提供方式可以区分为存量项目和新增项目两部分，其中又可以按照期限将存量项目划分为委托运营(Q&M)、管理合同(MC)、转让—运营—移交(TOT)和改建—运营—移交(ROT)4类，将新增项目区分为建设—运营—移交(BOT)和建设—拥有—运营(BOO)等②。

在“卖地融资”出现之前，我国已经开始探索基于PPP的合作融资模式，1985年深圳特区电力开发公司与香港合和电力(中国)有限公司合作兴建的深圳沙角B电厂BOT项目被认为是中国第一个具有现代意义的PPP项目。根据世界银行的统计，1990年到2015年上半年，非国有社会资本参与我国交通、电力、通信、供水和污水处理等基础设施建设的项目达到1237个，金额达到1335.44亿美元。合作项目最多的部门是供水和污水处理，达到443个，其次是电力部门，项目数为343个，总投资额最高的两个部门分别是电力(456.35亿美元)和公路交通(269.33亿美元)③。随着PPP模式的加速推进，2014年以来，我国已经推出的PPP项目达到1800多个，总投资3.4万亿元，涵盖水利、市政、交通、公共服务、资源环境等多个领域④。

三、三类融资模式的财政风险分析

(一)融资模式财政风险的定性结构

本文从政府拥有的可支配公共资源的视角对三类融资模式隐含的财政风险进行分析。政府所拥有的公共资源是指政府可获得的外部资源、内部资源以及为缓解支出压力而增加资源的意愿这3个方面[7][8]，而三类融资模式则分别与这三个方面具有较好的对应关系。“卖地融资”得到的是内部资源的潜力，“举债融资”和“合作融资”意味着政府可获得的外部资源，前者指地方政府可直接获得的外部资源，而后者强调用于城镇化建设的外部资源的增加。此外，举债融资还体现了政府为缓解支出压力而增加资源的意愿及其可能。

每一种融资模式的性质、来源、影响以及不确定程度都是不同的，从而与财政风险的关联也各有差异。“卖地融资”是根据地方政府对土地的所有权和国有土地出让的控制权所获得的。作为地方政府的政府性基金收入，随着政府性基金预决算制度的实施，卖地融资的收入和支出较为明确，未来土地出让收入的变动具有一定的可预测性，其透明度和确定性程度较高，风险可控性较大。但受到当期地方能够出让的土地规模和房地产市场需求情况的影响，收入波动性明显。

“举债融资”是依据国家的相关法律法规形成的，根据我国当前的地方政府债务管理办法，地方政府债务限额需要由全国人大常委会审议通过，存量债务也受到相应的法律法规的约束，构成法定义务，这类债务的透明度和确定性程度不断提高，其确定性部分的风险可控性较大。当前我国“举债融资”的不确定性风险主要体现在两个方面：一是存量债务能否得到妥善处理；二是对于地方政府负有担保和救助责任的政府性债务，实际由地方财政偿还的比例是否会提高，这类债务目前的透明度较低，风险隐匿特征更为明显。对于这种具有很大不确定性的债务，其风险可控性较小，所积累的财政风险一旦爆发，将带来严重的财政危机。

“合作融资”下财政风险的主要来源是与PPP相关的政府担保。对项目贷款、项目最低收益水平等提供政府担保，会导致地方政府在预算外累积过多的财政责任，这种财政风险主要体现在未来的不确定性上，在长期内比中期、短期更为显著。PPP的一个主要特点是政府与社会资本的长期合作，这也意味着双方具有长期义务。在社会资本无法有效履行合作义务的情况下，地方政府必须承担相应的支出责任，但在事情发生之前，政府要承担多少支出责任是不确定的，其未来的支出责任是或有的，甚至主要是预测出来的，具有最大的不确定性，因而风险可控性最小，一旦发生，对财政的冲击力也是最严重的。

“合作融资”的财政风险还表现在社会资本可能出现的投机行为带来的财政压力。政府作为公共服务的最终提供方，其合作对方有可能在合同执行过程中提出增加成本和提高使用费等要求，从而降低PPP模式的有效性。

从透明度看，根据当前的预算制度和统计制度，“卖地融资”和“举债融资”中的负有偿还责任债务部分比较透明，而“举债融资”中的或有债务部分以及“合作融资”的金额相对模糊，后两者会使整体财政风险趋于发散。随着我国进一步推进政府与社会资本合作模式，“合作融资”金额占比会持续提高，必须防止因信息不完全、不透明而降低这类融资模式的有效性。

从三类融资模式应当承担的支出责任与义务的确定性程度来看，“卖地融资”具有不确定的支出责任，即当期收入越多时，用于支出的金额也越多，但是其公共支出的义务是确定的⑤。“举债融资”面临的是确定性的支出责任，即到期需要还本付息，而“合作融资”模式则同时包含确定的和不确定的公共支出责任和义务，既包括未来公共投资项目正常运转时，政府需要承担的、具有明确时间约定的成本，又包括可能会发生的不确定性支出，比如社会资本方的突然退出或者要求重新谈判的投机性行为。对于不确定性的公共支出责任和义务，需要在预算决策时考虑发生的可能性和概率，从而更好地防范和减少风险。

基于对财政风险来源的识别以及对预算结果和经济绩效影响的差异，不同融资模式所带来的财政风险程度也有所不同。当上述融资模式仅仅导致财政收支等政策在预算时的不确定性程度增加时，其尚处于特定风险阶段。随着特定风险的累积或者未能及时处理，上述融资活动对宏观经济的负面效应增大，其所隐含的财政风险就会出现向一般性风险转化的趋势。而财政风险的非线性扩散可能导致的最严重后果即为系统性风险的出现。基于上述分析，表2总结和比较了三类融资模式所可能产生的财政风险。

表2 各类融资模式财政风险比较

(二)融资模式财政风险的量化结构

1.“卖地融资”的财政风险

卖地融资隐含的财政风险中，主要表现为卖地融资的可持续性较弱。这集中表现在可用于城镇化支出的土地净收益持续减少、作为财政收入内部资源的土地数量约束使得卖地不可持续和地区间土地收入差异持续拉大。

首先，土地出让收入的增加与土地取得成本的上升同步，土地出让净收益明显降低。近年来，土地出让金支出中成本性支出的比重快速提升，拆迁征地补偿支出占比从2010年的38%跃升至2012年的52%，此后持续维持在支出额的50%以上，相应地，用于城市建设支出的比例呈现下降的趋势。

其次，地区间卖地融资收入重要性呈现分化趋势。各地对土地出让金收入的依赖程度差异较大，如表3所示，从2013年各省(市、区)土地出让收入依赖度(国有土地使用权出让收入与公共预算收入之比)来看，部分地区(如安徽、浙江、重庆)的这一比值超过100%，而部分地区(陕西、上海、新疆)还不到30%。

最后，土地出让收入组成的价量差异凸显。个别省份依靠增加土地出让面积来增加土地出让总收入，土地出让价格调节能力较弱，部分西部省份(青海、甘肃和宁夏)在2009～2013年间的每公顷土地出让均价出现负增长。表3第3列给出各省(市、区)土地出让金收入的增幅中由土地出让均价上升产生的比例，超过50%的仅包括11个省(市、区)，其余省(市、区)更多地依靠土地出让面积的增加来维持土地出让收入的上升。

2.“举债融资”的财政风险

举债融资隐含的财政风险则表现为债务的不可持续，即不可能通过举债来维持或扩大支出，其或者是受到资本市场的约束，或者是因为投资者对政府信誉的动摇。一旦发生上述不可持续性的情况，地方政府能够提供的服务会减少，金融系统的安全性以及宏观经济稳定性都会受到影响。

总体来看，我国地方政府债务风险可控性较高。截至2014年底，地方政府负有偿还责任债务占全部债务余额的比重为64.17%，或有债务占比为35.84%(见表4)。这表明，确定性程度大、风险可控性强的债务占比较不确定性程度大、风险可控性弱的债务占比要高，这种数量分布能够有效降低整个地方政府性债务的不确定性，增强了债务总体风险的可控性。

从地方政府的偿债能力看，表3第4列比较了部分省份(市、区)2012年和2014年间债务率(地方政府债务余额占地方政府综合财力比重)变动情况，大部分地区这一比率均出现了显著提高，个别地区甚至超过了100%(贵州省)。整体而言，中西部地区债务率增长偏快，结合上述地区国有土地出让金收入增速减缓，债务不可持续性持续增强，地区财政风险不容忽视。

表3 各省(市、区)土地出让和债务率情况 (单位：%)

从地方政府性债务结构变化看(见表4)，地方政府性债务的财政风险主要表现在债务规模增速上升过快和风险层级下移两个方面。从增速看，自2010年以来，地方政府性债务年均增速达到22%，地方政府债务在2013年6月到2014年底间增长41.47%。从债务性质上看，财政风险层级下移，县级地方政府债务占比增长57.12%，占到全部地方政府债务的43.51%，而县级政府的偿债能力又最低，加大了财政风险。融资平台的债务占比不降反升，银行贷款占比也略有提高，不利于融资平台类公司的转型和退出，也增大了其对金融系统的风险影响。更多资金投入保障房建设，用于市政建设和土地收储的债务资金比例下降，结合“卖地融资”下市政建设支出占比的下降和土地收储成本的上升，这意味着从全国范围来看，土地收储的力度在减弱，必然会对未来的偿债来源产生负面影响。

以土地为纽带的“卖地融资”和“举债融资”易引发地方财政风险叠加和非线性扩散。当债务与土地收入绑定时，土地价格、房产价格的走向就对地方政府未来的偿债能力形成了约束，房地产市场的景气度及土地出让收入增速状况直接影响债务偿还，地方政府有维持乃至推高房地产价格的强烈动机，而地方融资平台贷款和房地产贷款共同构成银行主要贷款项目，三者间的恶性循环和联动机制将会对地方财政产生强烈的冲击。

3.“合作融资”的财政风险

合作融资隐含的财政风险主要表现为未来的财政不可持续的可能性，即社会资本在合作后因无法获利而退出，导致政府不得不从预算中安排原本应由社会资本承担的资金，从而增加未来预算支出决策的不确定性，影响未来政府资金的有效使用。政府作为公共主体，其使命就是防范和化解公共风险，这就注定必须要承担大量的“推定债务”，其中就包括合作融资这类在发生后才能真正确定的隐性债务。

在其他国家采用PPP的经验中，已经出现过部分项目由于无法达到预期的要求或项目规划阶段和管理过程中的其他缺陷而被迫由政府来承担风险的案例。哥伦比亚在20世纪90年代大规模采用PPP模式建设电力、电信和收费公路等基础设施，政府在2004年累积的支付量达到占GDP的2%。

表4 地方政府债务规模及其结构(2013～2014)

而在实际运作过程中，一方面，当前“重融资，轻管理”的模式带来了隐性风险。部分地方政府将PPP当作短期内甩包袱的手段，希望通过引入民间资金走出政府性债务高企的困境。实际上，除非项目投资拉动了经济增长、提高了居民收入，从而带来了足够的“使用者付费”，否则长期来看，PPP项目无法缓解地方政府的资金压力，反而将增加地方政府的财政风险[10]。另一方面，政府大力推动下的PPP项目“冒进”也会带来财政风险。部分地方政府可能存在为快速展现PPP项目政绩而忽视财政风险或让渡财政潜在收益的行为，甚至出现采取约定社会投资者的固定收益或约定利率与期限回购股权等方式，将PPP项目股权合作转化为债务融资，增加政府后续偿债风险[11][12]。

四、财政风险的防范对策与建议

作为城镇化建设进程中的主要融资渠道，上述三种融资模式存在的财政风险，与相应的体制与制度环境是相互联系的。因此，对于上述融资模式所可能引致的财政风险的应对和防范，可以考虑以预算管理控制显性风险，以制度优化来化解隐性风险，以政府间财政体制改革来夯实地方财政能力。

(一)以预算管理控制显性风险

对于显性(或确定性)的财政风险，可以通过进一步完善三类融资模式的分类预算管理来实现。按公共财政与法治财政建设的要求，所有的政府财力都应纳入预算进行统一管理，细化预算编制，严格预算审核，加强预算监督，硬化预算约束，强化预算问责。基于收付实现制的预算方法仅仅提供关于当前收入和支出的相关数据，并不能完全说明资本融资和资本支出，也不能体现公共服务提供的全部信息。应加快权责发生制预算方法改革，积极推进政府财务报告编制，全面反映政府资产、负债状况，强化政府在其中的责任。

(二)以制度优化来化解潜在风险

对于举债融资而言，建立和完善地方政府债务风险预警机制，除选择常规债务类指标外，还应该充分考虑地方财政、金融和宏观经济指标在风险预警中的作用。不仅着眼于地方政府债务风险，更应该完善包括政府或有债务以及PPP中政府潜在责任的风险预警体系，在风险预警体系的应用上，一方面，对债务出现异常情况的地方政府发出预警信号，对出现债务危机的地方政府依法限期整改；另一方面，尽力减少政府的财政机会主义行为，进一步明确省级政府向省以下政府提供救助的标准和程序，杜绝地方政府倒逼上级“财政”的现象。

对于合作融资模式而言，通过PPP法治化建设，将潜在财政风险纳入法制化轨道。促使各方提高遵从度，能够有效降低政府、市场主体的不确定性和风险。在系统梳理现行《合同法》、《公司法》等法律与PPP相关内容的前提下，加快PPP立法研究和立法工作。在保障市场主体权益、增加其参与PPP项目动力的同时，增强合同与法律的执行力，培育契约精神和信用文化。法律框架的构建包括建立综合性的PPP管理体系，完善监管框架和风险控制指标体系，在合同设置时预防社会资本的投机行为，建立事后审查和反馈机制等，切实降低政府的长期财政风险。

(三)建立事权、支出责任与财权、财力相匹配的财政管理体制

以厘清政府与市场之间基本边界为前提，逐步形成完整的分级财政体系，避免地方政府因事权、支出责任与财权、财力不匹配而产生的行为乱象。随着债务融资和合作融资数据的不断丰富，通过比较三类融资模式对城镇化建设的影响及其效果，能够更好地量化不同融资模式的财政风险。而在提高地方政府的财政治理能力上，通过采用更为有效的方法来识别和确定潜在的财政风险指标，也是本文需要进一步研究的方向。

注释：

①宽口径的“土地性收入”除了地租性收入和税收收入外，还包括土地、房地产业开发与销售各个环节中政府收取的行政事业性收费和政府性基金等收入，由于这些数据难以单独获取，且对土地财政总体规模影响较小，因此将其略去。

②财政部，《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》，2015年。

③资料来源：http://ppi.worldbank.org/

④《万亿PPP盛宴背后的梦与惑》，中国证券报，2015年12月3日(http://news.cnstock.com/news/sns_yw/201512/3641394.htm)。

⑤一部分土地出让收入在支出前已经确定需要计提，专用于某项公共服务。这种计提主要包括教育资金、保障性安居工程资金和农田水利建设资金。

[1] 国家发改委宏观经济所课题组.迈向全面建成小康社会的新型城镇化道路研究[M].北京：经济科学出版社，2013.

[2] 刘尚希.财政风险：一个分析框架[J].经济研究，2003，(5)：23—31.

[3] Cebotari,A.，Jeffrey，M.，et al.Fiscal Risk，Sources，Disclosure，and Management[R].IMF Report.2009.

[4] 陈志勇，陈莉莉.土地财政问题及其治理研究[M].北京：经济科学出版社，2013.

[5] 中国审计署.全国地方政府性债务审计公告[R].2012年第35号公告.

[6] 中国审计署.我国政府性债务审计公告[R].2013年第32号公告.

[7] 刘尚希.中国财政风险的制度特征：“风险大锅饭”[J].管理世界，2004，(5)：39—44.

[8] 张国生.政府财务境况和财政风险：一个分析框架[J].公共管理学报，2006，(1)：52—58.

[9] 全国人大预工委.关于规范地方政府债务管理工作情况的调研报告[J].中国人大，2016，(5)：19—23.

[10] Winch,G.，Masamitsu，O.，Sandra，S.Taking Stock of PPP and PFI Around the World[J].ACCA，2012，(1):11—16.

[11] 温来成，刘洪芳，彭羽.政府与社会资本合作(PPP)财政风险监管问题研究[J].中央财经大学学报，2015，(12)：3—6.

[12] 刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革，2015，(1)：78—89.

(责任编辑：肖加元)

2016-08-30

国家社会科学基金重大项目“地方政府性债务管理和风险防范研究”(12&ZD047)；国家社会科学基金一般项目“区域异质性下中国县级政府偿债能力与举债空间测算研究”(16BJY153)

庄佳强(1980— )，男，浙江宁波人，中南财经政法大学财政税务学院副教授； 陈志勇(1958— )，男，广西贺州人，中南财经政法大学财政税务学院教授，博士生导师。

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1003-5230(2017)01-0033-08