农产品价格若干问题辨析

□ 姜长云 曾 伟

农产品价格若干问题辨析

□ 姜长云 曾 伟

长期以来，农产品价格问题一直是农业经济研究的热点问题，近年来这方面的研究再度深温。但是许多相关研究仍是见仁见智。对其中若干重要问题的不同判断，很可能影响农业政策的走向和农业供给侧结构性改革的成效。因此，本文试就其中的两个问题进行探讨，以就教于同仁。

一、主要农产品国内价格高于国际价格还会继续成为常态吗

近年来，主要粮食产品国内价格高于国际价格，导致其进口量迅速扩大，成为推动“洋粮入市、国粮入库”的重要原因。主要粮食产品国内价格高于国际价格，时常被当作粮食产品国际竞争力不强的重要表现，并被认为是当前农产品价格变化的“常态”。但是，稍加分析就会发现，将主要粮食产品国内外价差作为判断其国际竞争力的依据，应该撇开汇率和国际粮食产品到达我国港口前运输成本（特别是国际海运价格）等因素变化的影响。近年来，主要粮食产品国内价格高于国际价格的幅度一度呈现扩大趋势，同人民币升值和国际油价下跌导致粮食运输成本下降均有密切关系。如果无视汇率和由国际油价决定的运输成本等因素变化的影响，简单进行不同时期粮食产品国内外价差的比较，并据此判断我国粮食产业或农业国际竞争力的变化，容易得出错误的结论。

一般而言，人民币升值，容易导致粮食产品国内价格高于国际价格的差距进一步扩大；人民币贬值，容易导致粮食产品国内价格高于国际价格的差距趋于缩小。从2013年7月到2017年2月，由于人民币对美元贬值9.9%，导致大米国内价格高于国际价格的价差缩小15.0个百分点。从2005年7月21日起，我国推行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制（李建伟、杨琳，2017）。之后，到2015年8月人民币汇率中间价形成机制改革前，人民币对美元汇率在总体上呈现升值趋势。这有利于扩大粮食产品国内价格高于国际价格的差距。但自2015年8月人民币汇率中间价形成机制改革以后，人民币对美元汇率呈现在波动中贬值趋势。这对近期主要粮食产品国内价格高于国际价格差距的缩小，也发挥了重要作用。

国际石油价格上涨，往往会加大国际农产品到我国港口前的运输成本，有利于缩小国内农产品价格高于国际农产品价格的差距；国际石油价格下跌，会减少国际农产品到我国港口前的运输成本，有利于扩大国内农产品价格高于国际农产品价格的差距。国际油价对农产品国际运输成本的影响，在不同类型农产品上往往表现出不同的结构性特点。不同农产品市场属性和供求特点对农产品的国内外价差也有较大影响。因此，在不同农产品之间，国内外价差的扩大或收缩，往往也非“步调一致”。

基于前文分析可见，尽管近年来主要粮食产品国内价格高于国际价格，是导致其产量、进口量、库存量“三量齐增”的重要原因，但综合考虑汇率和国际油价变化的趋势，主要粮食产品国内价格高于国际价格很可能难以继续成为常态。主要原因是∶第一，从目前看，综合考虑人民币汇率形成机制改革和我国经济下行压力、国内金融风险等基本面因素，尽管人民币贬值空间可能有限，但短期内人民币仍面临贬值压力（姚淑梅、刘栩畅，2017）。这有利于缩小主要粮食产品国内价格高于国际价格的差距，甚至可能引起国内粮食价格低于国际价格。第二，从历史经验看，国际油价已达历史上的较低点，今后几年内很可能呈现在波动中走高态势。这不仅有利于通过提高粮食国际运输成本，缩小国内粮食价格高于国际粮食价格的差距，甚至可能推动形成部分粮食产品国内价格低于国际价格的格局。第三，国内主要粮食产品价格形成机制改革的深化，至少在短期内可能会加大国内粮食产品价格下行的压力。综合考虑这些原因，对于主要粮食产品国内价格高于国际价格差距的缩小，甚至国内价格低于国际价格局面的形成及由此可能带来的影响，应早作准备，超前谋划相关对策，切勿因思维惯性导致政策滞后和决策失误。进一步看，主要粮食产品国内价格高于国际价格难以继续成为常态，将这种结论推广到整个农产品上也是成立的。

二、农产品价格形成机制改革：能否不再重复昨天的故事

2014年中央一号文件要求完善粮食等重要农产品价格形成机制，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，并在东北和内蒙古的大豆、新疆的棉花启动目标价格补贴试点。此后，深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革日益引起各级政府的重视，相关理论和政策问题的讨论也在迅速深化。深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革，是推进农业供给侧结构性改革的重点和难点，这已成为社会共识。但是，如何深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革，仍然存在很大的认识分歧。

2004年《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》要求全面放开粮食收购市场，“充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用，实现粮食购销市场化和市场主体多元化”，并首次提出“当粮食供求发生重大变化时，为保证市场供应、保护农民利益，必要时可由国务院决定对短缺的重点粮食品种，在粮食主产区实行最低收购价格”。这意味着此前长期实行的保护价收购政策退出历史舞台。从2004年开始，对稻谷和小麦实行最低收购价政策。从2007年开始，对玉米、大豆、棉花、食糖、油菜籽实行临时收储政策。但在最初几年，粮食最低收购价和主要农产品临时收储价基本不变。从2008年开始，为弥补农产品成本的迅速上升，国家连续4年较大幅度地提高了稻谷、小麦最低收购价和玉米、大豆等农产品临时收储价（杜鹰，2016）。2004年刚开始实行稻谷、小麦最低收购价政策时，由于当时粮食供求关系在总体上较为紧张，市场粮价高于最低收购价，最低收购价主要发挥对市场粮价的托底作用。

客观地说，粮食等主要农产品最低收购价和临时收储政策的实施，对促进粮食持续稳定增产、农民持续增收发挥了重要作用。但是，随着其实施期限的延续，其负面影响也迅速凸显起来。如长期实施粮食等主要农产品最低收购价和临时收储政策，并从2008年开始连年大幅度提高最低收购价或临时收储价水平，扭曲了农产品价格形成机制，妨碍了市场定价作用的发挥，容易形成政府定价左右市场定价、市场价格误导农民生产的现象（姜长云，2016）。这也推动了粮食等主要农产品国内价格高于国际价格格局的形成，为近年来“洋粮入市、国粮入库”现象的发生埋下了伏笔。

深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革，首先要坚持问题导向，这是毫无疑问的。但是，加强对历史经验和教训的研究也是值得重视的，这将有利于更好地坚持问题导向。如20世纪90年代，我国通过国有粮食企业按保护价敞开收购农民余粮，国家利用粮食风险基金对国有粮食企业提供超储补贴，国家对农民的补贴主要通过补贴流通环节间接实现，结果导致财政负担加重，市场信号扭曲，国有粮食企业实现粮食顺价销售难、库存积压大、粮食库容紧张；由于面向千家万户的粮食收购任务主要由国有粮食收储企业承担，导致其收储压力和难度明显加大（姜长云、蓝海涛，2003）。当前粮食生产和流通体系中的问题，许多与此类似。这说明，粮食价格形成机制改革经过一个轮回，似乎又在重复昨天的故事。那么，当前在进行深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革的政策设计时，能否加强对改革开放以来相关历史经验和教训的研究，以便确保相关政策和制度供给的“质量效益”也能再上一个新台阶，避免今后几年的农产品生产和流通体系再来重复近年的故事，陷入改革的低水平循环往复。2017年中央一号文件提出，推进农业供给侧结构性改革要“以提高农业供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径”。但是，体制改革和机制创新如果还是“今天的你我又在变相重复昨天的故事”，提高农业供给质量恐怕难以得到持续可靠的保障，甚至会为无效供给的大量增加、有效供给难以形成提供体制机制的“温床”。

有人以“发挥市场对资源配置的决定性作用和更好发挥政府作用”为理由，提出推进粮食等重要农产品价格形成机制改革，要让价格真正发挥调节供求的作用。这是应当肯定的。但是有人进而提出，推进粮食等重要农产品价格形成机制改革，就是要让粮食最低收购价制度退出历史舞台。这种观点是否有些偏激，对此简单地否定可能不是明智之举，正如倒洗澡水不能连同孩子一起倒掉一样。我们认为，现行粮食等主要农产品最低收购价和临时收储政策的问题，可能主要不在于对稻谷、小麦实行最低收购价政策，而是在政策实践中，出现以下两方面的问题。一是将政策目标由最初的“保种粮基本收益，进而保供给”简单扩大到同时“保供给、保增收”，并日益突出了“保增收”的重要性。2008年以后，粮食最低收购价和主要农产品临时收储价水平不断提高，与此均有密切关系。二是在政策实施对象上简单扩围，由最初的“短缺的重点粮食品种”简单扩大到多数重要农产品，包括非短缺的重要农产品。我们可以试想一下，粮食最低收购价政策如果只是覆盖主产区的稻谷和小麦，不对玉米、大豆、棉花、食糖、油菜籽实行临时收储政策；抑或在实施粮食政策性收储的政策实践中，2008年以来粮食最低收购价和临时收储价提价幅度小一些，甚至不提价，当前粮食生产和流通体系中的问题是否比现在轻得多？

我们认为，粮食最低收购价政策最初在政策设计时，主要针对稻谷和小麦，这与当前实行“谷物基本自给、口粮绝对安全”的国家粮食安全战略是吻合的。稻谷和小麦主要作为口粮，可替代性差，社会效益大，农户种植“小而散”的问题更为突出。当前对稻谷和小麦继续实行最低收购价政策，可以发挥对市场价格的托底作用，这对于稳定农民种植稻谷和小麦的积极性仍是必要的。但是，实行稻谷和小麦最低收购价政策，应该将功能定位在保证种粮农民的基本收益上，防止稻谷和小麦市场价格跌幅过大，严重挫伤农民种植的积极性，导致口粮产能大幅滑坡。按照粮食最低收购价政策最初的设计，国家每年综合考虑粮食成本收益、供求情况、市场价格和宏观调控等因素，确定稻谷、小麦等各品种最低收购价水平，并制定相应的执行预案，在作物播种前发布。从当前稻谷、小麦最低收购价政策运行中的问题来看，这种政策设计机制仍应继续坚持。但今后稻谷、小麦最低收购价水平不宜只涨不跌，应按这种政策设计机制确保最低收购价可以有升有降，增加最低收购价水平的弹性。也可以考虑年际之间粮食成本收益、供求情况、市场价格和宏观调控等因素的变化，在确定最低收购价水平时，综合考虑前三年这些因素的平均情况，一定三年不变，进一步突出其“保种粮基本收益，进而保供给”的功能。

此外，要注意何为“重点农产品”，在不同时期是不一样的。当前玉米产能过剩和库存积压问题都比较突出，玉米既非短缺的粮食品种，更非保障难度大的重点粮食品种，对玉米可不实行最低收购价或临时收储政策。在玉米产能过剩和库存积压问题都比较严重的背景下，对玉米实行“市场化收购+补贴”政策有其必要性。但若干年后，待玉米结构调整进行到一定阶段，玉米产能过剩和库存积压问题出现缓解时，是否有必要建立对玉米市场价格的托底机制是值得考虑的。至于这种托底机制是否叫最低收购价，能在多大程度上继承最低收购价的合理成分，则是另外一回事。当然，尽管从中长期角度看，我国粮食需求的增长将主要表现为玉米需求的增长，但玉米主要不是作为口粮，未来玉米需求的增长主要表现为工业用粮特别是饲料粮需求的增长，如果对玉米建立市场价格的托底机制，相对于主要作为口粮的稻谷和小麦，这种托底机制“保基本收益”的功能可以适当弱一些。如可否将托底价水平确定到“保成本”，甚至保平均成本80%的水平？

当前对玉米实行“市场化收购+补贴”，在最近一两年内可能导致玉米价格迅速下降，对此如果不设置一个托底水平，很难保证玉米价格不会下跌到让玉米种植户普遍“心灰意冷”的程度。不要以为当前玉米过剩问题严重，就认为玉米价格无论怎么降都无所谓。当玉米价格下降到一定程度后，由此形成的对农民种植积极性的损害，有可能转化为粮食产能的严重破坏，到时再设法补救，不仅代价高昂，还会形成严重的资源浪费。20世纪90年代末和本世纪初，经历连续几年的粮价下跌后，到2003年全国粮食产量下降到43070万吨，退回到不及1990年的水平（1990年全国粮食产量44624万吨）。从2004年开始经历了连续5年持续高强度的加大农业投入和政策支持，到2008年全国粮食产量才达到52871万吨，超过之前的历史最高产量，即1998年的51229.5万吨。这方面的教训不能淡忘！

笔者认为，基于不同类型农产品供求关系、价格变化特点和产品特性差异，完善农产品价格形成机制应该坚持“市场定价、价补分离”和“分品种施策、渐进式推进、强化弹性调控”的方向（姜长云，2016）。此外，在推进农产品价格形成机制改革的过程中，还应注意其对不同农产品比价和比较利益的影响，防止顾此失彼，导致粮食乃至农业种植结构新的失衡。

（作者单位：国家发展和改革委员会产业经济与技术经济研究所、中国粮食研究培训中心）