行政事业单位内部控制建设的研究

杜艳

摘要：2012年，国家财政部为响应和全面贯彻党的十八大精神，出台了《行政事业单位内部控制规范试行》，并于2014年正式执行。自此，各级行政事业单位开始积极致力于内部控制建设工作当中，深刻体现出了行政事业单位内部控制建设的重要性。本文主要探讨了三方面内容，即行政事业单位内部控制的基本内容、内部控制建设的重要意义及建设的主要内容，旨在加快我国行政事业单位内部控制。

关键词：行政事业单位；内部控制；基本内容；建设

在社会公共服务中，行政事业单位作为提供主体，其内部控制工作的重要性不言而喻。但面对由《企业内部控制基本规范》及相关配套措施的颁布实施，所带来的企业管理水平显著提升，管理制度日益完善景象，其内部控制工作各方面均呈现出一定的滞后性，加之公民对财政预算披露程度要求的愈发严格，促使行政事业单位必须要加快自身内部控制建设。

一、行政事业单位内部控制基本内容

结合COSO报告，美国在《联邦政府内部控制准则》中将政府内部控制定义为：为了实现财务报告的可靠性、运行的效率与有效性，政府所做出的符合法律法规的管理行为，是其整体管理组成的一部分。该定义侧重于从政府审计的角度来提供实现组织目标。我国《单位内控规范》将行政事业单位内部控制定义为：单位通过制定一系列制度、执行程序，实施一系列措施，来对经济活动中的风险加以规避和管控，从而达到控制目标的一种管理方式[1]。与美国政府内部控制相比，我国对行政事业单位内部控制的定义则是侧重于单位内部管理水平的提升，从内部管理实际出发以加强风险防控机制建设为目标，实现了静动的有机结合，充分体现出了我国行政事业单位的组织特色与制度特色。在控制目标上，我国单位内部控制的目标主要包括报告目标、合规目标、服务目标、资产目标等，是在我国国情与行政事业单位内控实践基础上所确立的。

二、行政事业单位内部控制建设的重要意义

（一）有利于内部管理规范和执行力的提升

尽管我国行政事业单位内部控制滞后于企业内部控制，但在国务院中央预算执行及其他财政收支审计工作报告中，仅对中央财政管理的进一步规范问题就涉及到了许多方面，包括投资计划下达程序的规范问题、部门预决算报表完整性问题等。这些规范问题既是对我国行政事业单位内部管理规范度尚较低的一个直观反映，同时也体现出了我国对行政事业单位内部控制目标与控制方向的准确定位。而内部控制目标与方向的准确定位对行政事业单位风险的及时有效识别与分析具有积极作用，有利于行政事业单位风险防控能力的加强[2]。为解决上述问题，我国还明确了行政事业单位内部控制的基本原则，包括适应性原则、全面性原则、制衡原则等，并涵盖了行政事业单位主要经济活动，如预算管理、内部控制（收支业务、政府采购业务）等，强化了内部控制机制建设，从而实现了对行政事业单位内部控制活动的进一步规范、全面规范，有利于内部管理规范性、可操作性与执行力的提升。

（二）有利于行政体制改革深化和廉政风险防控机制建设

用以适应社会主义市场经济体制改革需要的公共行政体制框架目前已基本确立，但仍存在许多有待完善之处，如民主科学决策体系、政府管理机制等。在这方面，用以保证行政事业单位有效履行公共受托责任，避免或杜绝滥用职权、营私舞弊、管理不善等行为发生而建立的重要控制制度、控制体系——行政事业单位内部控制，扮演着重要的角色，发挥着至关重要的作用[3]。我国相关规范中规定，单位负责人对本单位内部控制的建立健全和实施负责，这就明确了单位负责人在行政事业单位内部控制中责任主体的地位与角色，对我国行政问责制的建立与完善，科学民主决策机制的形成以及廉政风险评估防控机制建立均具有十分重要的促进作用，是实现行政体制改革取得进一步深化的重要举措。

三、行政事业单位内部控制建设的主要内容

（一）面向经济活动风险管控，健全业务层面内控机制

对于我国单位内部控制而言，风险管控是行政事业单位内部控制工作中的核心与关键，而风险主要形成、发生于单位经济活动过程中。因此为了加强对经济活动中各项风险的防范与控制，需要对业务层的内部控制进行建立和完善。行政事业单位应对内部管理制度进行建立健全，在此基础上进一步加强对收支、预算等主要经济活动内部控制的管理与组织领导，明确各岗位职责，协调沟通机制。针对收支业务，应积极调整优化收支结构，坚持控制和减少考察、会议等一般支出，严禁经费的不必要浪费与不合理支出，加大公共服务投入，加强票据管理，严格支出授权审批审核，强化风险预警与监督防范[4]。针对预算业务，提高预算编制程序规范性，保证预算方法合理性，内容编制完整性，强化执行管理，引入全面预算管理机制和绩效考核制，提高预算执行有效性，加大预算执行过程监督与分析，避免奢侈浪费现象发生。

（二）面向控制制度、执行程序，引入制衡机制

如上所言，我国行政事业单位内部控制是依据客观实际需要所建立起的控制制度、实施措施与执行程序。这几方面在实际的内部控制工作中，是由不同单位、部门来负责和实施的，因而为了保证各级行政事业单位内部控制工作的有序开展與实施，在控制制度、实施措施和执行程序中分别引入制衡机制显得非常必要。首先，行政事业单位应成立一支专门的领导班子（单独设置内部控制职能部门或内部控制牵头部门），用以对内部控制建设工作进行组织协调、周密安排和监督执行，以提高内部控制建设工作效率与协调性，制衡各级行政事业单位权力权限。其次，对内部控制现状进行严格仔细的调查，深入系统分析人力资源管理、组织结构体系、业务流程、内部管理制度等各方面存在的不完善之处，并加以梳理和优化，明确业务流程环节，健全内部控制制度、会计信息管理制度、预算控制机制等各项制度体系，提高经济活动流程规范性[5]。

（三）面向内部管理实效，强化监督检查与评价

鉴于监督不严格，缺乏健全有效监督机制是造成行政事业单位内部控制有效性低的主要原因之一，為了提高行政事业单位内部控制工作实效，就必须要加强对内部控制的监督与控制工作有效性的评价。根据国家规范试行要求，行政事业单位应积极完善内部控制监督制度，依据具体岗位对各部门、各岗位职员在内部控制监督工作中的职责权限进行明确，并加强对各岗位职员监督绩效的考核评价，对内部控制监督整体工作有效性的评价。通过定期不定期监督，及时发现内部控制机制建设工作中存在问题，并提出相应的解决对策，约束和规范内部人员的行为；通过有效性评价，不断提高单位内部审计人员、预算编制执行人员等全体职员的工作绩效与岗位胜任力，进而提高内部控制整体工作实效性，加快推进行政事业单位内部控制机制建设。

四、总结

从上文表述我们了解到，行政事业单位作为社会公共服务的主要提供者，对我国社会主义市场经济体制建设，对行政体制改革进一步深化以及内部控制管理水平的提升均具有重要作用，是我国各级行政事业单位当前工作的重中之重。因此，各级行政事业单位应着眼于实际，从自身内部出发，不断采取各种有效措施来加强自身内部控制建设。

参考文献：

[1]唐大鹏，吉津海，支博. 行政事业单位内部控制评价：模式选择与指标构建[J]. 会计研究，2015，01：68-75+97.

[2]唐大鹏，李鑫瑶，刘永泽等. 国家审计推动完善行政事业单位内部控制的路径[J]. 审计研究，2015，02：56-61.

[3]王凤姣. 行政事业单位内部控制制度建设水平评价研究[D].北京交通大学，2014.

[4]吴猛. 关于推进我国行政事业单位内部控制建设的研究[J]. 教育财会研究，2013，05：41-44.

[5]裴鹏. 行政事业单位内部控制的现状及完善研究[D].山东财经大学，2015.

（作者单位：夷陵医院）