农业用地市场化流转分析——以池州市为例

陈思含

（河海大学公共管理学院，江苏南京210098）

农业用地市场化流转分析
——以池州市为例

陈思含

（河海大学公共管理学院，江苏南京210098）

农用地流转是提高农用地利用效率和显化农用地市场价值的重要手段。通过对池州市农用地市场化流转情况的调研。结果发现，转包和出租是主要流转方式，本村村民和村外人员是主要流转对象。基于以上结果指出，池州市农地市场化流转的限制因素为：商服和建设用地需求的增加导致农用地规模化生产的阻碍增加；农地流转市场不健全，土地市场信息不对称；农地市场管理混乱，缺乏良好的流转运行机制。并针对性提出制定合理的专业配套政策；健全农用地流转退出机制；加强市场监管，维护农户基本权益；因地制宜，对不同种类农用地流转进行分类指导等建议。

农业用地；流转；市场化；对策

农地流转关系到农民收入的增加、农村经济的繁荣、农业经济的发展[1]。推进农村土地承包经营向规模经营转变，是落实科学发展观、推进城乡统筹发展、加快农业现代化发展的必然趋势和客观要求[2]。随着城市化与工业化发展进程的加快，土地作为城镇化的载体，逐步完善农地流转机制以满足城镇建设用地需求，实现农村土地流转与城镇化建设相互协调，具有十分重要的理论与现实意义[3]。工业化与城镇化的快速发展，客观上要求农村集体建设用地使用权进行流转[4]。而以市场为机制的土地流转方式，能体现出土地市场供需的一般规律，并促使市场主体农地流转行为趋于理性化和规范化[5]。现阶段我国农地流转制度存在诸多问题，导致农地承包经营权流转不畅，流转率偏低[6]。各省（自治区、直辖市）纷纷进行了一些农村土地流转方面的实践探索，取得了有目共睹的成效，也出现了一些不容回避的问题[7]。在这样的背景下，农用地市场化流转已经成为一种必然的趋势。

农用地流转市场化是指在农村土地进入市场过程中进行的自愿、有偿、依法的流转交易。其核心是农地经营规模、用途、方式的改变[8]。在市场机制和政府调控的双向作用下，采用市场化的农地流转可以达到优化农地资源配置、合理利用农地资源的目的。农用地流转市场化的实质是市场机制在农用地领域的一种表现形式，这种形式是市场供求关系、市场竞争、价值规律及边际效用递减等多种规律综合作用的结果，对农用地市场具有激励、引导、约束、服务的功能。目前，我国土地市场发展与经济发展的趋势呈现出正态分布，而市场配置土地范围的扩大以及市场行为的规范化则是推进农用地市场化进程的必然选择。农户生产能力、农地流转的交易对象、流转程序复杂性、流转契约形式、亩均经营收益和流转价格是决定农户农地流转市场参与的主要因素[9]。

2008年中共中央发布了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，在政策方面对于农用地流转给予大力支持。党中央在2009年中央一号文件中也进一步强调了建立健全土地承包经营权流转市场的重要性和紧迫性[10]。近几年，随着《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》出台，城乡统一的土地市场建设已经提上日程，并且已经进入实施阶段。据2015年最新统计，虽然在我国现阶段农地流转面积已经达到2.536亿hm2，约占农用地总面积的30%，农用地流转的比例较小。在这些已经流转的农用地中，仅有45%左右的农户将土地低价乃至无价进行流转，大部分已流转的农用地难以集中在愿意从事农业生产的农民手中。此外，我国很多地区的农用地在流转过程中缺乏书面合同等证明文件，相关的申请、登记、备案等配套制度和程序并不完善[11]。这些问题一方面阻碍了我国农地规模化经营，另一方面也限制了现代农业的发展。为此，笔者根据在安徽省池州市梅龙镇周边村庄的实地调查结果，分析了目前池州市农业用地在市场化流转中的流转对象，同时也探讨了池州市农地市场化流转的一些限制性因素，旨在为我国农用地市场化流转制度的完善和农用地市场化流转对象的明确提出合理的意见和建议。

1 池州市农地市场化流转现状

1.1 调研区域基本概况

近几年，随着城乡一体化的实施，以及城市多项惠民及农民工政策的出台，农村土地流转步伐加快，在流转规模、流转主体、流转形式等方面出现了一些新的变化[12]。基于此，调查选取了池州市梅龙镇辖下的梅龙村、进步村和先进村。这3个行政村位于梅龙镇西部，农用地面积较大。根据2015年池州市统计数据，这3个行政村农用地面积约为1 211.9 hm2，约占梅龙镇农用地面积的36%。此外，由于该地区外出务工人员较多，2015年务工人员约有1.86万人，占该地区总人口的64%，农田闲置率高，农户对农地市场化的流转意愿强烈。2013年这些村庄曾被选定为池州市农地市场化流转的改革试点地区，拥有农地市场化政策试行的经验。

1.2 池州市农地市场化流转现状

调查采用问卷的形式，主要调查对象为梅龙村、进步村和先进村的农用地所有权的所有者。本次调查共发放问卷350份，回收有效问卷347份，问卷有效率为99.14%。

该区域共流转的耕地面积是2 786.54 hm2（表1），从流转方式来看，转包面积1 226.08 hm2，转让面积125.39 hm2，出租面积1 039.38 hm2，集体入股面积395.69 hm2。因此，转包和出租已经成为该地农用地流转的主要方式。然而，从具体的流转方式来看，转包流转的对象主要是种粮大户，他们通过转包扩大其农用地面积，为农业的规模化经营创造条件。对于非耕地型的农用地而言，出租和入股是主要的流转方式；转让是较为少见的流转方式，其原因是该地的农业劳动力流动性较大，农用地的保障性功能促使当地农民保留农地使用权，以保证其未来的生计来源。

表1 3个行政村农村土地流转模式统计

由表2可知，池州市周边被调查农村地区土地流转主要对象是本村村民，流转的区域主要在本村范围内（约占50%），而村外人员也占据了相当的比例（约占1/3），主要是抽样村附近其他村庄的居民。另外，也有极少部分土地流转进入了企业科研单位（主要是牲畜养殖场和农产品加工厂）。

表2 被调查农村土地流转对象统计

通过对调查结果的分析，可以得出以下结论。第一，池州市农民对土地承包经营权流转的了解程度普遍较高；第二，农民作为被调查者对自身承包地的土地所有权归属知识了解较少，且了解的意愿不强；第三，农民对于维护自身土地权益的途径了解较少，对相关法律知识也知之甚少，因此，若农民的农地使用权和承包权受到侵害，农民很难通过法律手段维护自身的合法权益。

以上调查结果表明，池州市农地市场化流转仍处在起步阶段，相比于东部沿海农村地区来说，农地流转的规模差距较大。本村村民主要通过扩大农用地面积来获得规模性的收益，而村外人员主要将流转的农用地开发为商业用地。究其原因，主要由于本村人数较少，农用地面积较大，具备开展农用地规模利用的条件；与此同时，该地风景旅游区众多，商业服务用地和设施缺乏，因此，借助农用地流转的方式可以获取建设宾馆和商业街区的建设用地，为当地的旅游业开发服务。

1.3 池州市农地市场化流转限制因素分析

1.3.1 商服用地和建设用地需求的增加导致农用地规模化生产的阻碍增加由于当地风景区众多、旅游业较为发达，商服用地的数量和扩张速度加快。而商业用地的高收益也使得大量的村外人员通过转包和转让等途径进行农地流转，以获得高额的土地收益。据统计，2015年池州市农用地转为非农用地和其他用地的数量达到了39.147 hm2，比2014年增加7.1%[13-14]。大量的农用地转为非农用地（尤其是商服用地），导致农用地数量急剧减少，农用地的规模化经营受到了较大的阻碍。

1.3.2 农地流转市场不健全，土地市场信息不对称

农地流转的实质问题其实是市场行为问题。在对池州市周边农村的调查中发现，农民分布比较分散，市场信息渠道较为闭塞，制约了土地长期有序的流转，使得土地资源难以真正地流动起来，也为适度的经营规模带来了困难。

由于农用地市场化流转过程较为复杂多样，需要高效的信息平台发布流转信息。分析目前池州市农地流转现状可知，农村土地的供需信息网络平台尚未建立，农地流转信息的传递较为滞后。另外，缺乏专业性的农地流转中介服务组织，使得农用地供应和需求双方的信息难以有效对接，给农用地的流转造成了诸多不便，甚至可能导致农用地流转僵化的局面。

1.3.3 农地市场管理混乱，缺乏良好的流转运行机制在当前池州市的农用地流转市场管理混乱，流转机制和体系不够完善。农民在农地经营权流转中采取的主要方式是直接的“户户流转”，即每一家农户之间的直接流转。该方式缺乏完整的登记备案程序和资料，导致土地流转户的合法权益难以得到保证。一些种粮大户希望通过转包的方式获得大面积的农用地，但是往往不愿意付出高额的成本，这种情况可能导致农地非法占用现象频发，尤其是在城乡结合部地区，这种现象更加普遍。此外，在某些村镇，由于城乡二元体制的存在，加上缺乏有效的行政管理体制，造成土地利用管理失控[15]，由此衍生出了较为猖獗的隐形土地交易行为。

2 对策与建议

2.1 制定合理的专业配套政策，发挥专业配套政策在农用地流转中的基础性作用

在农用地流转过程中，专业配套政策的制定和实施会为其提供良好的外部政策制度环境，促使流转双方形成互利共赢的合作局面。一方面，专业配套政策为承租人进行大规模的农用地经营提供了政策的指导和保障[16]；另一方面，专业配套政策可以针对农用地在流转之后的土地用途进行用途管制，发挥农用地的综合效益，提高农用地利用水平[17]。

2.2 健全并完善农用地流转退出机制

健全高效的农用地流转退出机制对完善农地流转市场具有重要的意义。明确土地流转退出机制，可以避免土地项目空心化，同时防止承租人或企业因资金、技术、设备等问题违约而导致的土地撂荒和农民经济利益受损等问题。农用地流转退出的核心问题在于承租人的利益调整和风险管控。因此，在完善农用地流转退出机制的过程中，必须明确风险管控和农地退出机制之间的关系，建立健全农地流转的风险管理方法，加强承租人的权利意识，提高承租人农地流转的自由度和灵活度[18]，最大限度地保障承租人或企业的基本权益不受损害。

2.3 加强农地流转市场监管，维护农户的基本权益

由于农地流转涉及到农地规模化利用、农业科技成果创新以及农地非农化利用等方面的情况，因此，加强对农用地市场的监督管理，对维护农用地市场稳定和促进农用地优化利用具有重要意义。有的业主企业或承包方因为技术、资金等原因，可能出现无法兑现承诺的情况。因此，为了卓有成效地推进土地承包经营权的市场化流转，必须有针对性地探索并建立相应的制度安排，必须要加强市场监管，完善有关法律法规，对承包方企业进行有效跟踪，确保其履行职能[19]。

2.4 因地制宜，针对不同种类农用地流转进行分类指导

农村中的农用地质量和种类存在差异，不同种类的农地在流转过程中所遇到的问题和情况不尽相同。现阶段应加大政府推动和引导多种农用地流转模式的力度；建立多样化的农用地流转方式[20]。传统意义上，农用地流转的形式主要包括出租、互换、转包、入股以及四荒拍卖等等，这几种农地流转形式针对不同的农用地类型都起到了一定的促进作用。例如，四荒拍卖对农村中无法利用或者利用效率不高的农荒地采用拍卖的方式，使其转变为非农用地用于非农建设；出租则适用于土壤肥力较高但缺乏农村劳动力地区的农户进行流转；入股则适用于大面积的农地规模化利用，将土地价值量化为股权，使得农地价值易于实现，同时也扩大了农业资本的支配范围。

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Analysis of Marketing Circulation in Agricultural Land—Taking Chizhou as an Example

CHENSihan
（College ofPublic Administration，Hohai University，Nanjing210098，China）

The circulation ofagricultural land is an important means to improve the efficiency ofagricultural land use and to manifest the market value of agricultural land.Through the practice of marketing circulation in agricultural land about Chizhou,we can clear the transfer mode and main transfer objects.The results indicate that the main transfer modes are transfer ofcontractingland use and farm tenancy,and the main transfer objects are the villagers in their own village and staffs from outside of village.Based on above results,we can analyze the limitingfactor ofmarketingcirculation about agricultural land in Chizhou.The increase ofcommercial land and construction land have caused the increase ofblock in agricultural land large scale production.The order ofcirculation in agricultural land is unstable,the information in land market is asymmetric.The management ofland market is in chaos,lacking ofprobable operational mechanisms.At last,we also put forward four reasonable suggestions,such as setting reasonable professional supporting policies,amplifying the withdrawal mechanism ofagricultural land transfer,reinforcing the market supervision and maintaining the basic rights and interests,adjustingmeasures tolocal conditions and makingclassification guidance todifferent kinds ofcirculation ofagricultural land.

agricultural land;circulation;marketization;countermeasure

F321.1

A文献标识码：1002-2481（2017）02-0288-04

10.3969/j.issn.1002-2481.2017.02.35

2016-10-14

国家社会科学基金重大项目（13&ZD172）

陈思含（1990-），男，浙江杭州人，在读硕士，研究方向：土地资源与移民管理。