大标准化时代与《标准化法》之修改——以政府职能转变为中心的讨论

王艳林 陈俊华

(中国计量大学 法学院，浙江 杭州 310018；武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

大标准化时代与《标准化法》之修改
——以政府职能转变为中心的讨论

王艳林 陈俊华

(中国计量大学 法学院，浙江 杭州 310018；武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

“大标准化”是标准化发展的一个显著趋势。深圳市、云南省和陕西省的先行实践为我们的理论判断提供了观察与比对的样本。现阶段“大标准化”实现的路径主要包括转变政府职能、缩减政府标准、培育和发展团体标准及重视区域标准。由此观察《标准化法》中有关标准化行政主管部门职能的规定，已无法满足发展的需求，亟须修改，应从“统一管理”走向“综合协调”，即在标准化活动中摒弃既是“裁判员”又是“运动员”的双重身份，专职于前者，退出与其他政府部门的利益博弈格局。这是“大标准化”对政府职能从管理向服务转变的基本要求。

大标准；大标准化；政府职能；标准化法修改

“大标准化”概念是“大质量”概念的孪生兄弟。世界著名管理学家朱兰博士提出“将要到来的21世纪是质量的世纪”。中国社会经济发展的实践，证明了朱兰博士作为管理学大师的远见卓识。早在1998年和1999年的政府工作报告中，就提出了“经济运行质量、经济增长质量、环境质量、人口质量、利用外资质量”的考量。党的十七大报告提出要重视“发展质量”。党的十八大以来，“质量”概念得到加强与深化。习近平总书记在2014年5月视察河南等地时提出了“中国速度向中国质量转变”的战略转型要求。李克强总理在2014年9月首届中国质量大会上提出了“把经济社会发展推向质量时代，要坚持标准引领、法制先行，树立中国质量新标杆”*关于大质量时代的法治需求问题，作者拟另撰文进行系统的思考与探讨，此文从略，特此说明。。中国著名质量与标准化专家郎志正教授敏锐地观察到了这种变化，在“大质量”概念的基础上，进一步提出了“大标准化”概念*郎志正教授多次提出“大标准化”概念，并阐述了其与“大质量”、国家发展的关系。详见郎志正：《“三个转变”与标准化》，中国标准化，2014，(12)；郎志正：《大质量、大标准化概念下的发展追求》，中国标准化，2012，(11)；郎志正：《大质量与大标准化——在第七届中国标准化论坛上的发言》，标准生活，2010，(9)。。

《标准化法》修改过程中，如何认识“大标准”和“大标准化”并发展出新的标准化原理和方法，回应与关切“大标准化”的实践需要，确实是一个重要并新颖的深刻问题，值得我们进行探讨。本文拟以政府职能转变为中心，结合《标准化法》中关于标准化管理体制的修改与完善，谈一些初步的也可能是不成熟的看法，供立法部门参考并希望能够引起理论界的关注，将讨论深入下去。

一、“大标准化”概念的确立及其特征

(一)大标准化的出现

“大标准化”概念的提出既具有内在的逻辑性，又具有坚实的实践性，是逻辑与实践的统一。“大质量”概念认为世界上任何事物都有质量，除了传统意义上的产品质量、工程质量和服务质量等微观质量外，还有环境质量、发展质量等宏观质量，这是对质量的内涵和外延的强势扩展。这种扩展，从理论上讲是对传统的经济增长理论与模式的反思和重构。传统的经济增长机制，在关注稳健的宏观经济政策和以市场为导向的微观经济活力时,有三个非常关键的因素常常被忽视：教育机会的均等化、环境保护和国家治理的质量[1]。从实践上讲是在中国粗放经济增长方式随着人口红利、资源红利、市场化红利和开放红利逐渐消退之后，寻求新的发展红利的战略调整与政策替代，包括经济增长模式从成本外生型向成本内生化转变，经济增长的动力从要素驱动型转向创新驱动型，经济增长的结构从多元化转向高级化，经济增长的政策从短期需求管理型转向长期供给调节型，经济增长的体制由速度数量型转向质量效益型[2]。从技术上讲是重建衡量一个国家或地区经济发展状况的新指标，即传统的GDP指数需要让位给社会经济综合指数，需要考量环境与可持续性，即绿色GDP问题。由此“大质量”理念和政策在客观上对标准化提出了新的要求与新的使命。

我们知道，标准是质量的基础，是衡量质量水平的依据，也是质量最直接的表现形式。在由标准、计量、检测、认证与认可构建的国家质量基础设施中，标准支撑质量，并在质量基础设施中居于核心地位[3]。2014年3月，习近平总书记在河南省兰考县调研指导教育实践活动时指出：“标准决定质量，有什么样的标准就有什么样的质量，只有高标准才有高质量。”可见，“质量”内涵和外延的扩展必然要求“标准”内涵和外延的同步扩展，即从传统技术领域中的“约束性”规范逐渐延伸成为人类活动所涉及的各个领域、各个纬度中*如经济活动中的工业、农业与服务业，社会发展中的公共管理与公共服务，政府管制中的技术壁垒，科技创新引领中的互联网+、工业4.0等等。的“约束性和评判性”并重的规范。而标准内涵和外延的重大发展，则要求人们更新标准化理念，丰富标准化方法，发现新的标准化原理，以便适应并引导极大丰富的实践活动，满足实践需要。因此，“大质量”概念必然会有“大标准”概念与之对应，并进一步产生“大标准化”实践。

实践中，我国业已执行完毕的“十二五”规划中，有关标准化的内容涉及了农业、工业、新兴战略性产业、生产性服务业、生活性服务业、公共服务、环境、资源、节能减排、低碳与循环经济、城镇建设、信息化、教育、劳动就业、卫生医疗、食品安全、文化事业、行政体制改革等社会发展的诸多方面[4]。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中赋予了政府标准工具和社会治理手段的新角色，将标准与战略、规划和政策并举为政府作用于市场、服务于市场的基本路径。国务院于2015年3月印发的《深化标准化工作改革方案》强调了市场在标准化领域的重要作用，要求培育、发展和搞活市场自主制定的标准。“建立政府主导制定的标准与市场自主制定的标准协同发展、协调配套的新型标准体系……形成政府引导、市场驱动、社会参与、协同推进的标准化工作格局。”为贯彻落实《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，国家发改委和国标委联合发布“标准联通一带一路行动计划(2015—2017)”。2016年是“十三五”的开局之年，“十三五”规划中标准就是承载创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的集合体，贯穿于规划的主要领域。2016年9月，国务院办公厅印发《消费品标准和质量提升规划(2016—2020)》。这些客观事实表明“大标准化”作为战略规划与政策悄悄而又卓然地到来了。

(二)“大标准化”概念的确立

在“大标准”概念下，标准的内涵将从传统的“约束性”规范走向“约束性和评判性”并重的规范。因为在社会发展的宏观层面如发展质量，更多的时候是评价与判断优先于约束，是用评判强化自律约束，推动大标准走向大质量。标准的外延则要从标准的适用范围、标准的形式、标准的层级和标准的语种这四个方面进行确立。对于“大标准”概念而言，在标准的适用范围方面，“标准”外延应延伸至在经济、社会、生态环境、文化思想和政府行政服务等人类活动所涉及的各个领域，以及在技术、管理、服务等各个纬度中的“标准”。在标准的形式方面，“标准”外延应延伸至正式文本文件、样品、样机、清单等能正确表达标准内涵并能直接反映标准“约束和评判”本质的任何形式。在标准的级层上，“标准”外延应延伸至全球(世界)标准、国际标准、国际区域标准、国家标准、国内区域标准、行业标准、地方标准、团体标准和企业标准这9个标准形态而不再仅仅是传统的标准层级。其中前8项标准多采用正式标准形式，企业标准多采用事实标准形式。在这9个标准形态中，全球(世界)标准是一新角色，它的提出与发展，以美国为主要力量。美国通过支持团体的发展，将团体从美国区域和美国所属，提升为世界区域代表和行业的领导者，实现团体标准效力的提升。如美国材料与实验协会更名为国际材料与实验协会(ASTM International)，由其制定的标准也由美国团体标准自然上升为“全球标准”[5]。再如2005年5月美国质量年会改名为“世界质量与改进大会”，用以确立美国在质量领域的领导角色，引领世界质量的潮流。用实力与自信，自我升级标准适用的超国际性，拓展了国际标准化活动的新路径。在标准的语种方面，“标准”外延应延伸至中文、英文、法文、俄文、西班牙文、阿拉伯文等在我国企业进行国际贸易中使用频率较高的语种。其中政府主导制定的标准，必须为官方正式译本，这既维护了这类标准的权威性、可信性、唯一性，也可以避免相关著作权问题，利于传播和利用。这是我国实现标准“走出去”的前置工作，符合我国《标准联通“一带一路”行动计划(2015—2017)》的要求*《标准联通“一带一路”行动计划(2015—2017)》：组织翻译优先领域急需标准外版。围绕装备、产能、动植物检疫等“走出去”优先领域，发挥国内专业标准化技术委员会的平台作用，开展面向“一带一路”沿线国家标准“走出去”需求调研，梳理形成优先领域标准外文版目录，分步下达国家标准外文版制定计划。优先组织开展服务设施联通、贸易畅通等急需的铁路、公路、水运工程、电力、海洋、冶金、建材、工程机械、航空航天、中医药等领域500项国家、行业标准外文版翻译及出版工作。。对此，国家标准委也已经下达了《2015年国家标准外文版翻译出版计划》，其主要任务是将涉及国际贸易、经济技术合作、海外工程以及支持中国标准“走出去”等其他方面的337项国家标准翻译为英文并出版。

在“大标准化”概念下，标准化活动虽然仍旧是由标准的制定、实施、监督、信息反馈、评价、修订、废止等环节组成的活动过程。但“大标准化”不再强调标准化活动的闭环循环，而倾向采用成本低、阻力小、收益优的合并协议机制，即在标准的“ABCA”循环与“迁升”过程*“ABCA”循环是标准化的基本过程，是指标准从制定、实施到信息反馈的一次循环过程。从初始的“ABCA”循环，向下一个以及以后的一系列循环的过渡方式叫“迁升”。“迁升”的含义是这种过渡具有上升或跳跃式发展的特征，即当标准重新制定或修订后具有了新的增值。“迁升”的实质是质的飞跃。参见李春田：《标准化概论》(第六版)，中国人民大学出版社2014年版，第38、41页。中的任何一个环节，均可终止该循环和“迁升”的过程，并在可适用的前提下直接导入现存的高质标准，用双编号进行明示，从而提升标准“迁升”的水平和速度。在标准化方法方面，“标准化”在传统的经验总结与事后定型确认的基础上，增加了“事前引领”功能。为解决未来问题或为引领所在领域甚至跨领域的全面发展，进行面向未来的规划、设计、创新、综合。“大标准化”可以提供路径与参考图，如电信标准中的TD-SCDMA、TD-LTE确定和引领了产业的发展；德国工业4.0则赋予标准勾勒愿景的重任。标准化的方法大大丰富起来，简化、统一化、通用化、系列化、组合化等传统方法和模块化、综合化、标准路线图及标准参考图等新方法，在效益、优化、系统、动态、有序等原则的指导下，共同服务于“大标准化”活动。

(三)“大标准化”的特征

“大标准化”在标准领域、标准形式、标准质量、标准作用、标准化主体等方面具有与目前的“标准化”显著的区别或不同的特征。

1.标准适用领域的广域化与标准形式的开放化

“大标准化”中的标准领域具有全面、多维度的广域化特征。对标准化的发展过程进行观察可以发现，标准化是随着生产的发生而发生，又随着生产的发展而发展[6]。例如，建立在手工生产基础上的古代标准化和建立在机器大工业生产上的近代标准化。因此，传统标准领域体现出单产品性和单纬度的特点，即仅局限于某个具体的经济活动领域，并且往往仅停留在技术纬度上。现行《标准化法》第二条就体现或折射了这一特点。而“大标准化”中的标准领域将从传统领域延伸至人类活动所涉及的各个领域，并且从单一的技术纬度延伸至管理、服务等非技术纬度。

“大标准化”中的标准形式具有丰富、多样的开放化特征。标准的形式就是标准内涵的表达方式，是对标准“约束和评判”本质的直接反映。对目前国际层面、区域层面、国家层面、行业层面、地方层面和企业层面的标准形式进行观察可以发现，主流的、被广泛采用的标准形式是一种按照特定要求制定、批准和发布的正式文本文件。而“大标准化”中的标准形式将不限于这种特定的正式文本文件，只要能正确表达出标准内涵，并直接反映出标准本质即可，例如样品、样机、指南、目录、协议、清单、合同、作业指导书等都可以成为标准的形式。

2.标准质量的高质化与标准作用的战略化和引领化

“大标准化”中的标准质量具有高质化特征。观察目前我国标准的整体质量可以发现，标准老化、缺失和滞后问题严重，标准之间重复、交叉和矛盾问题突出。这些低质的标准已经无法满足国家整体可持续发展的需要，甚至已经在一定程度上产生了负面影响。而“大标准化”倾向采用成本低、阻力小、收益优的合并协议机制，这将大大提升标准的质量，从而在最大程度上杜绝标准老化、缺失和滞后以及标准之间重复、交叉和矛盾的问题。

基于高质化的标准，“大标准化”中的标准将在层次上呈现出战略化的特征，在程度上呈现出引领化的特征，而不只是起到基础性的依据和支撑作用。传统的标准更多地被作为技术基础来体现其价值，而“大标准化”中的标准将被提高到战略地位，其在促进全球贸易发展，促进社会和谐稳定，提高服务管理水平和工作效率，加快经济发展，维护公共安全等方面都将起到举足轻重的作用[7]。在具体的产业中，标准将从传统的生产依据上升为产业整体发展战略的重要组成部分，成为推动产业整体发展的重要手段[8]。如我国的第三代移动通信标准(TD-SCDMA)和第四代移动通信标准(TD-LTE)、无线局域网安全标准(WAPI)、数字电视地面传输标准(DTMB)等都是在科技创新过程中，先形成标准，并用标准引领着产品的生产以及相关产业的形成[9]。又如有专家建议，应将“大标准化”理念引入电网规划设计中，构建电网规划设计的新框架从而转变电网发展方式，建立覆盖规划、设计、建设以及运行管理全过程的大标准体系[10]。

3.标准化主体的多元化

“大标准化”中的标准化主体具有多元化特征。观察目前我国的标准化主体情况可以发现，我国的标准化主体主要是政府，国家标准、行业标准、地方标准均由政府主导制定。企业标准虽然由企业制定，但是政府利用对企业标准的备案甚至是审查性备案干预了企业的标准化活动，使其主体性受到限制，能动性受到抑制。其他能够制定标准的主体，却因为其所制定的标准得不到法律认可而失去从事标准化活动的动力。而“大标准化”强调任何人都可以制定标准，谁都可以成为标准化的主体，如政府部门、企业、具备相应能力的学会、协会、商会、联合会等社会组织和产业技术联盟等社会团体甚至个人。而且“大标准化”并不要求设立不必要的主体准入门槛，也不要求政府部门通过行政手段过度地干预其他标准化主体从事标准化活动。

(四)“大标准化”的意义

在传统“质量观”和“标准”属性的基础上，“从战略高度认识大质量、大标准的内涵和本质要求”，有助于从国家层面完善大质量立法和大标准化立法，“强化大质量、大标准的职能、机构、队伍的体系建设，推动各部门、全社会的联动”[11]。就政府质检部门而言，宏观质量管理中质量安全监管、质量发展和质量公共服务诸项职能[12]及其实现，“大标准化”将能提供更具涵摄特性的、开放的理论解释范式。就构建企业、消费者和监管三方为主的“大质量”社会联动共治而言，“大标准化”更加贴近实践并服务实践。

二、我国“大标准化”的实践

近年，我国一些省市率先从不同层次和不同方向，对“大标准化”进行有益的实践。现就我们调研所得，介绍深圳市、云南省和陕西省三地情况。

(一)深圳市“大标准化”的实践

近些年，深圳市在标准化领域一直在发挥着先行先试的示范引领作用。2006年，深圳市在全国率先发布了《深圳市标准化战略实施纲要(2006—2010)》。2011年深圳市出台了《深圳市知识产权与标准化战略纲要(2011—2015)》，推动了深圳市标准化工作从以工业产品为主，逐步延伸到现代服务业、环境保护、城市规划与建设、社会管理与公共服务等领域。2014年至2015年深圳市密集颁发的顶层设计文件，《深圳市人大常委会关于加强深圳经济特区标准建设若干问题的决定》对打造“深圳标准”作了原则性规定；深圳市政府《关于打造深圳标准构建质量发展新优势的指导意见》对打造“深圳标准”的总体要求、主要任务、保障措施等方面作了具体规定；《打造深圳标准构建质量发展新优势行动计划(2015—2020年)》对打造“深圳标准”进行了工作部署。

观察深圳市标准化实践，可以发现：1.在标准概念方面，“深圳标准”具有“大标准”的含义。深圳标准是政府、社会团体、产业联盟和企业制定的有关经济、社会、城市、生态、文化发展和政府服务等各个方面的先进标准及规范的集合，是深圳质量的量化与规范。2.在标准适用领域方面，“深圳标准”贯穿于经济、社会、城市、生态、文化和政府服务等各领域和全过程。3.在标准形式方面，“深圳标准”既包括传统意义上的正式文本文件形式的标准，也包括各类规章、规范、守则等其他形式的标准。4.在标准作用方面，“深圳标准”强调对发展方向的引领性作用，以标准引领可持续发展。深圳市提出了提前布局未来产业标准的具体计划，其主要措施就是建设产业标准体系并研究和规划未来产业标准路线图，以先进标准引领未来产业发展方向。5.在标准质量方面，“深圳标准”以达到国内领先、国际先进水平为目标，旨在成为高端产品、先进技术、卓越管理和优质服务的品牌象征，并在若干重点领域成为国际标准引领者，中国质量新标杆。6.在标准化主体方面，打造“深圳标准”既需要政府发挥观念更新、战略引领和经费预算保障作用，更需要社会团体、产业联盟和企业等主体发挥市场主导作用。7.在政府职能方面，打造“深圳标准”并不再依靠于政府的统一管理和主导，而是需要政府发挥鼓励、引导、支持等服务作用，从而形成社会合力，共同打造“深圳标准”。政府鼓励、支持、引导有条件的社会团体按照市场需求制定发布社会团体标准，对行业协会制定的应用广泛的社会团体标准，政府优先采信为地方标准和规范，将支持企业、行业开展标准建设等纳入扶持范围，并且构建深圳标准建设支撑服务体系。在政府内部，市政府通过成立深圳标准工作领导小组(区政府要参照建立相应协调机制)，全面统筹协调打造深圳标准的相关工作。

(二)云南省“大标准化”的实践

近些年，云南省在“大标准化”方面采取了有益的实践，取得了较大的成效。正如有专家所言，云南省在标准化领域用3年的时间做了过去30年都没有完成的工作*云南省质监局原副巡视员石克燕于2015年11月6-8日在浙江杭州举行的第一届标准化法论坛上的发言。。

云南省自2009年开始实施标准化发展战略，出台了《云南省人民政府关于实施标准化发展战略的意见》，为全面推进和实施标准化发展战略，云南省政府于2010年建立并实施了全省标准化工作联席会议制度，包括政府17个职能部门，将联席会议办公室设在省质量技术监督局，负责日常工作。各州市也陆续建立了标准化工作联席会议制度或者成立标准化工作领导小组。为了进一步推动标准化发展战略的实施，云南省质检局于2012年发布实施了《云南省标准化工作“十二五”发展规划》。

观察云南省标准化实践，可以发现其核心的经验在于政府职能的转变，即在政府内部通过建立标准化工作联席会议制度构建了标准化行政主管部门与有关行政主管部门之间的合作关系，形成了各部门积极有序地推动各个领域中的标准化的合作局面。在这种标准化工作新局面里，“统一领导与分工负责”相结合的机制被打破，云南省标准化行政主管部门从一个统一的领导者转变为服务者，从通过制定标准，掌管标准编号和发布的运动员身份转变成为在协商一致标准方面的裁判员身份，不再事无巨细地管理和参与标准化工作，更多的是在宏观层面上组织、协调和保障标准供给，通过将标准化工作纳入省政府重点考核工作的措施，进一步加大各部门协同推进标准化工作的力度和标准化管理。云南省标准化行政主管部门和省政府其他行政主管部门通过合作与协调，共同推进各领域的标准化工作，开创了标准化工作的新局面。如在2011年，云南省气象标准化技术委员会正式成立，云南省气象局成为省标准化工作联席会议成员单位，气象标准化工作被纳入《云南省标准化工作“十二五”发展规划》。随后，云南省气象局与云南省质量技术监督局联合建立了标准申报立项机制、标准制修订资金投入机制和标准实施应用监察机制。至2014年，云南省气象部门先后承担了4项行业标准和32项气象地方标准的制订工作，其中有11项已完成。2015年云南气象标准化工作被中国气象局纳入《全面推进气象现代化阶段性亮点成果》。

(三)陕西省“大标准化”的实践

陕西省“大标准化”实践，是以制定和实施《陕西省标准化条例》的法治路径达成的。

《陕西省标准化条例》可能是《标准化法》修改完成立法程序之前的最后一部地方标准化法规。在2013年2月4日的《陕西省标准化条例(征求意见稿)》中，就独具匠心地创设了“标准化管理与服务”专章。虽然在2014年5月陕西省人大常委会通过共六章四十五条的正式文本中，“标准化管理与服务”作为一章不见了，但其条文并没有取消，而是散见于总则、标准制定、标准的实施和标准的监督等章中，建立起陕西省“大标准化”工作格局。其主要规定和做法包括：1.明确政府的组织领导职能，要求县级以上人民政府应当加强标准化工作的组织领导，将标准化工作纳入本地区国民经济和社会发展规划，提供资金保障；应当建立激励机制，促进科技成果转化为技术标准，鼓励单位和个人参与国际国内标准化活动，制定和实施具有自主知识产权或者领先水平的各类标准；单位或者个人主导或参与制定国际、国家、行业、地方和企业、联盟等各类标准的，可以将其作为科技成果运用。2.强化标准化行政主管部门的监管与服务职责，要求政府标准化行政主管部门负责本行政区的标准化监督管理；应当组织开展标准实施信息反馈、实施评估和实施效果评价工作，建立标准实施情况的统计、报告、公布制度；省标准化行政主管部门应当建立标准化信息查询系统，向社会免费提供标准化专业信息的查询服务。3.对地方标准结合本省实际进行制度创新，规定对没有国家标准和行业标准又需要在全省范围内统一技术、管理与服务的六类要求，可以制定地方标准；扩大地方标准的适用范围到工业、农业、服务业和公共服务；规定农业和服务业因区域特殊性尚未制定地方标准的，设区的市标准化行政主管部门可以组织制定技术规范，作为标准推荐执行；规定新兴产业、区域特色产业或者产业聚集的产品，没有国家、行业或者地方等标准的，省标准化行政主管部门应当会同有关行政主管部门制定关于产品标准化的指导性技术文件，供企业转化为企业产品标准；规定联盟标准、团体标准的地位，在全国范围内具有引领示范效应。4.细化地方标准制定的程序要求，对标准的立项、起草、审查、报批、公告、发布、复审等环节，以及标准制定过程中，政府、标准化技术委员会以及作为利益关联方的企业、消费者、行业协会等的角色与要求，进行详细的描述；为实现程序正义，提供操作性保障。

陕西省构建的“大标准化”工作格局，推动全省农业、服务业标准化领先西部，进入全国先进行列；工业标准化正在向西部领先的目标迈进；西安和杨凌作为“全国技术标准战略试点城市”，西安高新区作为“国家高新技术产业标准化示范区”的建设与示范效应，日益凸显。地方标准化工作迈上了一个新台阶。

(四)初步的总结

上述三地大标准化实践，虽然从形式上分别借助地方立法和战略、规划得到确立与展现，但实质却都不约而同地聚焦为一点：政府在大标准化活动中，从管理者变成协调者，从指挥员变成服务员，在激发社会多元主体投身标准化活动的过程中，从“统一领导”走向“综合协调服务”，这当是真谛。这和“新治理”理论的核心，也是相同相承的。“首先，公共问题解决的一个显著特征就是其合作性，打破以往公共问题的解决局限于政府，现在范围广泛而有丰富的社会主体加入进来，其中既有公共部门也有私人部门、既有营利组织也有非营利组织。这些主体的参与活动不受政府的指挥和控制，完全属于其主动的自愿行为；其次，参与公共活动的多元组织体系不能消化产生于其中的所有问题，并因此对公共领域的管理和组织提出了挑战。但这种挑战并不同于传统政府管理所面临的问题，这些挑战和问题的解决和突破最终必须以一种不同以往的新途径和新方法来应对。”[13]

三、“大标准化”的实现路径

我们认为现阶段“大标准化”的实现路径主要有转变政府职能、缩减政府标准、培育和发展团体标准、重视区域标准这四条相互依存的发展路径。

(一)转变政府职能

政府在标准化活动中具有不可替代的作用，其在标准化活动中的职能定位在很大程度上决定着我国标准化的发展程度，发挥正确的政府职能是实现“大标准化”的支撑和保障。但是颁布于我国经济体制改革刚刚启动之时(20世纪80年代后期)的《标准化法》由于受到了计划经济的影响，将政府在标准化活动中的角色定位为全面主导型政府，由政府主导标准化活动。这一定位把标准化工作完全纳入政府管理职能之中，由政府标准化行政主管部门集中统一管理标准化工作。如今，这种政府管理职能，于外于内都已经和实践严重不合。其中，于外即面向市场，政府集中统一管理无法充分调动市场主体参与标准化活动的积极性，并且还过度干预了市场主体的微观经济活动，使市场主体的重要性在标准化领域未能充分发挥，“导致标准有效供给不足”，影响了标准化作用的发挥。于内即政府部门分工合作中，由于缺乏完善的协调推进机制，看似统一的标准化管理体制事实上却呈碎片化，每一级政府，每一个政府部门都各自为独立的利益主体相互博弈。这使一些涉及多部门的重要标准无法适时制定和有效实施，并且还使国家标准、行业标准和地方标准交叉重复，“强制性标准内容交叉重复矛盾，不利于建立统一市场体系”。“大标准化”则要求转变政府标准化活动中的职能定位，即标准化行政主管部门不仅不应再事无巨细地管理和参与其他标准化主体的标准化工作，还应该退出标准制修订工作，从既是运动员又是裁判员，转变为专任裁判员，更多的是在宏观层面上综合协调和服务标准化工作。

转变政府职能，能够在标准化领域营造一个更为自由的空间，并能充分调动各级政府及政府内部各个部门，以及其他事业单位、社会团体、企业甚至个人制定参与制定标准的积极性。这除了能够有效解决国内标准空白、滞后、重叠、冲突、质量低等问题外，还可以加大中国在国际标准化活动中的话语权，使中国从旁观者和追随者逐渐成为制定者和主导者。如在互联网这一新兴领域，有我国主导制定并发布的《中文域名注册与管理标准》(RFC4713)、《互联网信息传输中文字符编码标准》(RFC1922)和《中日韩多语种域名注册与管理标准》(RFC3743)已经成为国际标准。这标志着中文域名被全球互联网界所承认，中文进入了无障碍上网时代；在标准化活动参与者方面，除央企、国企、大型企业等本身具有雄厚实力外，小微企业、个人(团队)也在积极投身于国际标准化活动，如国际标准《ISO18186：2011集装箱-RFID货运标签系统》就是由我国全国劳模包起帆团队领衔制定的，这是在物流和物联网领域中第一个由中国专家发起、起草和主导的国际标准。又如美国精神病协会(APA)首次将北京军区总医院医学成瘾科、中国青少年心理成长基地主任陶然的《网络成瘾临床诊断标准》纳入正式出版的《DSM-5诊断与统计手册》第三部分中的网络游戏成瘾。这标志着中国人制定的标准首次在世界精神疾病诊断领域被国际认可。再如首个由中国小微企业(山东昊月树脂有限公司)主导制定的高吸收性树脂材料国际标准被国际标准化组织塑料技术委员会批准立项。

(二)缩减政府标准

政府标准即由政府主导制定的标准，现行《标准化法》所规定的标准体系是政府全面主导的标准体系，其中无论是国家、行业还是地方的强制性和推荐性标准均由政府主导制定，企业标准虽然由企业自行制定，但是政府通过企业标准备案制度对企业标准化活动进行了干预。在政府标准中存在着大量的本应由市场主体制定的标准。实践证明这一由政府完全主导的标准体系已经显露缺陷，暴露出制定慢、实施差、绩效低的问题，这又直接导致标准缺失、老化、滞后和不统一等具体问题，这些具体问题在电子商务等一些新兴产业中尤为突出。究其原因，是因为政府与市场的错位，本应由市场主体遵循市场规律制定的标准都被政府所主导制定了。

只有缩减政府主导制定的政府标准，构造政府主导制定的标准和市场自主制定的标准协同发展并协调配套的新型标准体系才能实现“大标准化”。具体而言，政府标准的缩减应按照《深化标准化工作改革方案》的改革指导思路进行，凡依靠社会组织和市场机制能够有效供给标准的领域，政府标准要逐步退出、大幅瘦身。首先是在标准范围上的缩减。政府标准应侧重于保基本，主要集中于基础性、通用性、公益性和安全性的标准。政府不再主导所有标准的制定，放开其中的大部分靠市场去调节，从而为市场自主制定的标准，尤其是团体标准留出发展的空间。其次是在标准类型上的缩减，由现行的6类政府标准整合精简为4类政府标准，即强制性国家标准和推荐性国家标准、推荐性行业标准、推荐性地方标准。现行的行业和地方强制性标准并没被废止，而是与现行的强制性国家标准一并整合为强制性国家标准，并严格限定在保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全和满足社会经济管理基本要求的范围之内。再次，在缩减政府标准，强化市场自主制定团体标准和企业标准的同时，切忌一方面从宏观层面实施有效的“缩减”，又一方面从地方标准制定上，借改革之名放权给设区的市、自治州，造成政府标准的泛滥。

(三)培育和发展团体标准

团体标准在国际上早已通行，但我国现行的《标准化法》并没有赋予其法律地位。伴随着政府职能的转变和政府标准的缩减，为实现“大标准化”则需要作为标准化活动主体之一的社会团体扮演制定市场标准的主导力量。而且团体标准将在推动国家全面可持续发展的过程中发挥重要的作用，能够达到通过国家管制措施不能达到之效果，并减少国际摩擦。若能真正培育和发展团体标准，那么我国的标准化事业将迎来一个全新的局面，因为团体标准是市场自主制定的标准，并不绝对受制于国家身份，具有溢出效应，一旦真正地被市场接受，会比企业标准更有助于我国在全球范围内建立规则，使我国在全球范围内的话语份量增大、增强。目前在我国，团体标准的培育和发展已获顶层设计之认可。国务院于2014年6月4日发布的《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》指出要“鼓励行业协会商会制定发布产品和服务标准”；于2015年3月发布的《深化标准化工作改革方案》确立了培育、发展团体标准的改革方向。为贯彻落实国务院《深化标准化工作改革方案》有关团体标准的要求，国家质检总局和国标委于2016年2月联合发布了《关于培育和发展团体标准的指导意见》。

顶层设计文件中对培养和发展团体标准的强调，表明了国家对团体标准的重视，但是团体标准的现状仍较薄弱，接下来最为主要的工作就是要进行政策的选择和政策框架的构建从而推动市场形成适宜团体标准存在和发展的环境。但是，必须明确的前提性问题是标准化活动中的社会团体的主体资格问题。从标准化的角度来看，标准化活动中的社会团体和国家民政部门管控的社会团体实际上是两个纬度中的概念。标准化中的社会团体是自由、开放、无许可、无限制的团体，其主要任务就是制定标准，并对采标企业进行合格评定。因此，对于标准化活动中的社会团体的主体资格应该与《深化标准化工作改革方案》中不设门槛的改革指导思想相一致，即宜开放而不宜借法人资格实施限制，只要具备相应能力即可从事标准化活动，所制定出的标准即为团体标准。如果对标准化中之团体引入民政部门的管理，就可能导致今后出现部门之间的交叉和矛盾，且民政部门和标准化完全不相关联，这不利于形成适宜团体标准存在和发展的环境。但是，为了解决担心开放标准化活动中的社会团体主体资格可能会在搞活的同时搞乱秩序，会在产品质量、安全领域等方面出现一系列问题之忧虑，需在开放团体标准、鼓励团体积极参与标准化活动的同时，设立原则性规定，即团体标准必须符合法律法规的规定、满足强制性标准的要求。这是一个底线，守住该底线就可实现对团体及团体标准的有效约束。

(四)重视区域标准

现行的《标准化法》并没有专门对区域标准进行规定，只是鼓励对国际标准的采用。但在国际区域合作活跃，“一带一路”行动计划提出区域标准合作的背景下，区域标准独立存在的价值应给予重视。区域标准具体包括国际区域标准与国内区域标准。

对于国际区域标准。应倡导在国际区域内的标准化融合，用统一的标准促进国际区域的可持续发展。实践中，如中日韩电子信息技术标准化论坛(CJK-SITE)和东北亚标准合作论坛(NEASF)，都是在国际区域标准的层面上进行的。开展中国东盟农业标准化示范区建设，积极推广我国农业标准化生产和管理经验，也只有借助区域标准才可以事半功倍。同时，构建开放的标准域，在强调将优秀的、先进的国际区域标准引入并为国内标准所采用的同时重视将国内特色的、优势的标准推向国际区域，影响、推动甚至主导国际区域标准的制定，这有助于我国在国际区域范围内建立规则，增大、增强话语份量[14]。《深化标准化工作改革方案》也明确将中国标准“走出去”列为具体的改革措施。目前，我国已经形成了面向东南亚、南亚、中亚和东北亚的次区域合作格局，并且次区域合作格局范围还在扩大。对此，有专家就建议，利用我国贸易和货运大国的地位以及部分周边国家标准化能力建设较弱的形势，在相应的标准化工作中抢占先机，在统一周边国家的区域标准化中发挥“启动性”和“主导性”作用[15]。随着“一带一路”战略的提出和实施，中国标准走向“一带一路”所涉国际区域，影响、推动、主导该区域的区域标准制定，就具有十分重要的意义，即通过影响、推动、主导区域标准的制定和实施，在消除“一带一路”沿线的不同国家之间的标准不协调和冲突问题的同时提升中国在该国际区域内的话语权，并且可以有效分担目前已经提出的国家之间国家标准互认工作的压力。

对于国内区域标准。应鼓励在省、自治区、直辖市之间制定并实施国内区域标准。这可以解决地方标准不能很好地实现跨行政区无障碍互相适用的问题，从而避免在一些需要跨行政区协调、统一的领域地方各自为战的局面的产生。亦可以解决企业标准因所处行政区域不同而不能得到有效整合并统一实施的问题。简而言之，区域标准利于满足区域内共同需要、形成统一市场、提高社会效率、促进区域可持续发展。国内区域标准可以是政府主导制定的区域标准，也可以是市场自主制定的区域标准。前者如，北京市、天津市和河北省共同组织制定、分别发布《电子不停车收费系统路侧单元应用技术规范》《老年护理常见风险防控要求》地方标准，是京津冀三地发布的首批区域协同地方标准，这就是由政府主导制定的区域标准。但是，由政府主导制定的区域标准应该集中于基础性、通用性、公益性和安全性的范围内。后者如，有专家基于西江流域的广西壮族自治区梧州市与广东省肇庆市共同形成的肇梧松脂产业，提出建立“肇梧松脂产业标准联盟”，制定肇梧松脂产业联盟标准的建议[16]，其中的肇梧松脂产业联盟标准就是由市场自主制定的区域标准。

四、修改完善《标准化法》政府职能的建议

目前，我国《标准化法》的修改已经进入关键时期。如何结合我国现阶段基本国情和国家整体可持续发展的要求将“大标准化”的概念、特征和实现路径应用到《标准化法》的修改以及标准化工作的改革中去，是值得我们考虑的问题。

(一)文本解读

现行《标准化法》第五条规定，国务院标准化行政主管部门统一管理全国标准化工作，国务院有关行政主管部门分工管理本部门、本行业的标准化工作。人们通常由此将中国标准化管理体制概括为“统一管理与分工管理”相结合的体制*在国家技术监督局于1990颁布的《中华人民共和国标准化法条文解释》中对《标准化法》第五条的解释，就将中国标准化管理体制概括为“统一管理与分工管理”相结合的体制。。对于“统一管理”和“分工管理”的关系，即标准化行政主管部门与有关行政主管部门的职责划分，《标准化法实施条例》专设第二章用第五到第十条共6个条文，对此进行细化，核心是第六条和第七条*《标准化法实施条例》第六条：国务院标准化行政主管部门统一管理全国标准化工作，履行下列职责：(一)组织贯彻国家有关标准化工作的法律、法规、方针、政策；(二)组织制定全国标准化工作规划、计划；(三)组织制定国家标准；(四)指导国务院有关行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府标准化行政主管部门的标准化工作，协调和处理有关标准化工作问题；(五)组织实施标准；(六)对标准的实施情况进行监督检查；(七)统一管理全国的产品质量认证工作；(八)统一负责对有关国际标准化组织的业务联系。第七条：国务院有关行政主管部门分工管理本部门、本行业的标准化工作，履行下列职责：(一)贯彻国家标准化工作的法律、法规、方针、政策，并制定在本部门、本行业实施的具体办法；(二)制定本部门、本行业的标准化工作规划、计划；(三)承担国家下达的草拟国家标准的任务，组织制定行业标准；(四)指导省、自治区、直辖市有关行政主管部门的标准化工作；(五)组织本部门、本行业实施标准；(六)对标准实施情况进行监督检查；(七)经国务院标准化行政主管部门授权，分工管理本行业的产品质量认证工作。。修法过程中的《标准化法(修订草案征求意见稿)》第四条基本上沿袭了《标准化法》的规定，新增第五条构建标准化工作协调推进机制*《标准化法(修订草案征求意见稿)》第五条：国务院建立标准化协调推进机制，统筹协调全国标准化工作重大事项。县级以上地方人民政府可以根据需要建立标准化协调推进机制，统筹协调本行政区域内标准化工作重大事项。。

至此，《标准化法》对标准化管理体制的修改暂时告一段落。《标准化法(修订草案征求意见稿)》的公开征求意见，也给如何界定、提炼与抽象政府职责留下了很大的讨论空间。

(二)法律修改的实质是提升实践经验

法律修改一条重要的经验，就是将实践中“行之有效”的规定总结提升到法律中来。“行之有效”的规定，就是“行之有效”的制度。这种制度构成标准化工作的框架和边界。任何试图单方面改变这种制度的努力，注定都要遭到另一方的反对与抵制。制度的改革，要么源自双方的妥协，实现双方利益最大化，要么来自双方更高一级共同部门自上而下的命令。标准化管理体制的改革，就是采用后一种方式，由国务院以国发[2015]13号文件《深化标准化工作改革方案》的形式做出的。在《深化标准化工作改革方案》中，改革的总体要求之一是“改革标准化管理体制”，追求“健全统一协调、运行高效、政府与市场共治的标准化管理体制”的总目标，在改革中实现“既发挥好国务院标准化行政主管部门的综合协调职责，又充分发挥国务院各部门在相关领域内标准制定、实施及监督的作用”。

(三)改革与修法

标准化管理体制改革的基本内容，透过承载顶层设计任务的方案，我们可以看到：

1.中国的标准化管理体制开始从“统一管理”与“分工管理”相结合，走向“统一管理”与“分工负责”相结合。这种变化，应该表达为《标准化法》的修改。“统一管理”与“分工负责”相结合的体制，表述为职责划分，就是国务院标准化行政主管部门承担“统一管理”的职责，国务院有关部门发挥“分工负责即在相关领域内负责标准制定、实施及监督的作用”。按照现代政府“依法行政，权责统一”的要求，行政机关的职责确认之后，其法定授权亦应同步进行，并明确具体。否则，公共机关在社会“法无授权不可为”的法治理念的环境中，就会遇到怀疑、质疑和挑战。所以，将《标准化法实施条例》第六条和第七条的具体授权，根据新的体制与授权，进行修改完善，进入《标准化法》总则中，是十分必要的。

2.“统一管理”的核心与特征是“综合协调”。“综合协调”是系统思想的体现。系统思想是对系统科学的最新思维成果进行哲学提炼、对马克思主义辩证法思想进行深入挖掘的产物，是辩证思维方式在当代的最新发展，具有浓厚的世界观方法论色彩，它坚持目的性、整体性、动态性、结构性和普遍联系性原理。由于标准化工作涉及面广，包括部门、行业、地方、企业、科研机构、检测机构、消费者方方面面，关乎各方利益，技术性、政策性、政治性很强；标准化本身又有强制性标准、推荐性标准等多种类别、多种性质，涉及农业、工业、服务业，现在又扩展到社会管理和公共服务领域；标准化工作包括制(修)订、实施和监督，有立项、起草、征求意见、审批发布、实施、复审多个环节，还涉及法制、体制、机制、科技、信息化、机构、人才等方方面面。这要求我们必须树立系统思想，注重研究和把握标准化的内在规律，把构成标准化系统的各个要素有机联系起来，坚持普遍联系、统筹兼顾、突出重点、协调发展[17]。“综合协调”在深圳市、云南省和陕西省的“大标准化”实践中均得到了充分的体现，他们都强调政府标准化行政主管部门的“综合协调”职责和服务要求，摒弃以“自我中心”的习惯做法和事无巨细的管理工作方式。

综合协调从整体上要求，对国内标准化工作与国际标准化工作，政府标准与市场标准，农业、工业和服务业之间的标准化工作，传统领域与新兴领域的标准化工作，国务院各相关部门的标准化工作与各省、自治区和直辖市之间的标准化工作等宏观的标准化活动，进行综合协调。

综合协调从微观方面，要求从具体工作与繁杂事务中跳出来，不放小就不会突出大，唯放小才能抓大；要求尊重各部门及标准化相关利益方，以客观、公正之立场，实施综合协调；唯有超然于各部门之上，才谓综合；唯有追求国家最高利益，才能协调部门纷争。

3.为了解决国务院标准化行政主管部门作为一个专业部门“综合协调”的困难，国务院《深化标准化工作改革方案》首先明确的改革措施就是“建立高效权威的标准化统筹协调机制”。对此，《标准化法(修订草案建议稿)》第四条基本沿用旧稿。我们建议：一是将“统一管理”修改为“统一管理与综合协调”；二是对第五条规定的协调机制，增加“国务院标准化协调机制的日常工作，由国务院标准化主管部门承担”。三是删除第十条第二款中的“推荐性国家标准由国务院标准化行政主管部门制定”，将标准化行政主管部门从既是运动员又是裁判员的困境中解脱出来。

(四)观念改革更为重要

“大标准化”要求我们通过修法在全国范围内完成政府职能转变的观念改革，并赋予“综合协调”新的服务要求。具体而言，标准化行政主管部门要转变在标准化利益博弈格局中的运动员身份，成为在协商一致方面的裁判员，其不再事无巨细地管理和参与其他标准化主体的标准化工作，更多的是在宏观层面上服务、协调和管理标准化工作。在国家标准化工作和地方标准化工作方面，标准化行政主管部门的管理职能主要集中在基础性和通用性的标准领域，对于在专业性的标准领域更多地由各行政主管部门去完成具体的标准化工作，标准化行政主管部门则更多的是提供服务以及综合协调。为此在政府内部，可通过国务院和县级以上地方人民政府在中央和地方层面建立高效权威的标准化工作协调推进机制，并由标准化行政主管部门承担推进机制的日常工作。基于这个机制构建标准化行政主管部门与行政主管部门之间以及行政主管部门之间的合作关系，形成各部门积极有序地推动各个领域中的标准化合作局面。对于团体标准化工作和企业标准化工作，政府主要应该体现出服务职能，政府不必干预社会团体和企业的标准化工作，只要做好为他们服务的工作即可。通过观察深圳市、云南省和陕西省的标准化实践可以发现，他们已经初步完成了对政府职能转变的观念改革，是成功的实践尝试，其中之经验值得总结并提供到标准化法中，成为制度，普适于各级政府的标准化活动中。

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责任编辑：郭 奕

The Times of Big Standardization and the Amendment of “Standardization Law”——A Discussion on the Transformation of the Government Functions as the Center

Wang Yanlin Chen Junhua

(LawSchool,ChinaJiliangUniversity,HangzhouZhejiang310018；SchoolofLaw,WuhanUniversity,WuhanHubei430072)

The “Big standardization” is the inevitable trend of the development of standardization.The practice about “Big standardization” of Shenzhen City,Yunnan province and Shanxi Province are useful observation samples.At the present stage,the implementation paths of “Big standardization” in China mainly have four mutually dependent paths:transform government functions,reduce government standards,nurture and develop group standards,and attach importance to regional standards.On the basis of this,this paper puts forward some suggestions on the amendment of the relevant provisions of the “Standardization Law” from the aspect of the transformation of the government functions.

big standard; big standardization; government functions; the amendment of “Standardization Law”

2017-01-03

王艳林，男，中国计量大学法学院教授，法学博士，研究方向：经济法和质检法；陈俊华，男，武汉大学法学院2015级博士研究生，研究方向：知识产权法和质检法。

D922.29

A

2095-3275(2017)03-0001-12