后工业社会引导型政府职能与非政府组织的逻辑转向

代佳朋

(陕西师范大学 哲学与政府管理学院，陕西 西安 710061)



后工业社会引导型政府职能与非政府组织的逻辑转向

代佳朋

(陕西师范大学 哲学与政府管理学院，陕西 西安 710061)

政府职能转变是实现社会管理体制创新、深化行政管理体制改革的必然选择。在计划经济向市场经济转轨改革的今天，政府职能的全面转型要求政府在理顺与市场、社会的关系中肩负起多重角色，无论是转向市场还是社会，都需要一个中介或载体发挥桥梁作用——非政府组织，为政府职能转变为推进国家治理能力现代化提供指导方向。非政府组织对政府职能的引导型定位实际上是对政府职能实现转型的“催化”，但这种“催化”不是没有条件的，而是在一定历史发展背景与现实条件下不断发展的。在演进中引导型政府职能与非政府组织的发展呈现出“背景与论域”“条件与能力”“发展与合作”的逻辑转向。

引导型政府职能；社会治理；非政府组织；社会复杂性

政府职能转变是实现社会管理体制创新，深化行政管理体制改革的必然选择。在计划经济向市场经济转轨改革的今天，政府职能的全面转型要求政府在理顺与市场、社会的关系中肩负起多重角色，无论是转向市场还是社会，都需要一个中介或载体发挥桥梁作用——非政府组织，为政府职能转变为推进国家治理能力现代化提供指导方向。同时政府模式也完成从“统治行政”到“管理行政”再到“服务行政”的转变， 随之产生的服务型政府理念已经成为后工业社会政府管理的价值取向，非政府组织等社会力量的兴起让新的职能形态——引导型政府职能，实现了由管理型政府向服务型政府的历史转型。

后工业社会复杂性骤增的社会治理生态催生出新的治理模式，倒逼政府职能做出转变以适应风险性提高的社会环境。非政府组织对政府职能的引导型定位实际上是对政府职能实现转型的“催化”，但这种“催化”不是天然没有条件的，而是在一定历史发展背景和现实条件下不断发展的。社会力量的兴起给社会管理体制创新提供更为多元的选择，政府职能的“导出”和非政府组织职能的“导入”是二者互动发展的基本路径，在演进中引导型政府职能与非政府组织的发展呈现出“背景与论域”“条件与能力”“合作与发展”的逻辑转向。

一、背景与论域：“管理主义”政府的消亡与“引导型”政府职能的兴起

马克思主义唯物辩证法认为，事物是不断发展变化的，一切事物都处在永不停息的运动、变化和发展中。这种观点同样可以用来衡量政府的兴起与发展。政府是随着“国家”这一“古代世界最主要的成就”的形成而逐渐产生的， 从政府的概念来看，“政府作为国家组织的机关，承担着管理和行使国家主权的使命”，可见，“管理和行使主权”是政府存在的两个重要特征。政府是国家的重要组成部分，但并不等同于政府，历史上存在“失败的国家，成功的政府”和“成功的国家，失败的政府”。实践证明，虽然一个又一个政府在历史的洪流中不断更迭垮台，但国家却顽强地生存下来。

随着现代国家的产生，作为行使国家权力的代表，现代意义上的政府开始承担起不同的国家功能。为了使国家长治久安，“政治统治”和“政治管理”作为国家的两项基本功能开始被政党重视，而“政府作为政治统治和政治管理的实施者”[1]，必须明确自身的职能定位和政治主体地位。政府与国家的动态发展关系也让人们在国家的权力关系体系中不得不审视：如何能理顺同样作为权力施加者的政府和国家间的互动关系，在既定的权力制度安排下发挥政府的“政治”与“管理”两大职能，并且打上民主的烙印。伴随着对这一问题答案的思考，世界上不同国家纷纷给出自己的答案。西方国家政府管理模式的演变和工业革命以来资本主义经济的发展密切相关，经历了数次“干预—放任—干预”的政府角色转换。以欧美国家20世纪七八十年代普遍出现的社会经济“滞胀”趋势为界，分为两个阶段：第一阶段(20世纪初期到中期)是世界资本主义现代化进程的剧烈变动时期，其中，比较典型的政府管理模式有在第一次世界大战基础上发展起来的极端的法西斯主义模式，以罗斯福新政为代表的“新自由主义”模式，以及二战结束后在“福利资本主义”政策影响下的“积极干预型”模式。第二阶段(20世纪中后期至今)，工业革命带来的资本主义经济急速膨胀已经由动荡趋向稳定并有衰退趋势，这一时期政府管理模式有主张“新保守主义”政策下的“小政府大社会”管理模式，主张为政府“瘦身”和“消肿”，克林顿1992年担任担任美国总统后采取的“新凯恩斯主义”政策，再次强调国家的作用，实行干预型政府管理模式，以及在新公共管理运动和民营化理论影响下的政府管理模式市场化改革。西方国家对政府管理模式的探索虽然经历数次“放任—干预—放任—干预”的轮回，但这一变迁并非两种模式的简单重复，而是根据资本主义经济发展需要展开的政府形态的演进。

从西方国家的政府管理转型中可以看出，国家“政治统治”和“政治管理”功能的发挥实际上由作为实施者的政府拆解为“干预”和“放任”两种模式。无论何种管理模式，政府的“管理主义”思想都体现其中，即政府作为公共权力的绝对拥有者，可以决定国家机器的运转方式，政府行为实际上被统治者或者权力执行者左右。这是工业社会特定历史发展背景下，欧美等国为了巩固工业革命带来的资本主义经济高速发展成果而选择的道路，“管理主义”作为政府行为的重要模式，给全球经济发展变革带来一定的积极意义。但随着信息革命家和技术革命的不断深化，社会治理的复杂性和不确定性丛生，全球风险社会带来的巨大压力导致工业社会的治理生态已经逐渐消弭，转而进入一个风险性和复杂性骤增的后工业社会。与之相对应的政府管理模式必然要进行彻底的变革，由工业社会的“管理型”向后工业社会的“服务型”转变。

服务型政府模式的出现标志着“管理主义”政府模式的终结，同时对社会治理提出新的议题：何种政府职能形态可以有效地推动服务型政府建设，在后工业社会背景下实现政府对国家主权的有效“管理”和“行使”，超越科层制的权力关系界限，最终成为人类历史的必然选择？既有政策表明，发挥政府的引导型职能，完成政府职能从“主导”到“引导”的转变是一个有益尝试。“任何社会制度都不是天生的，而是人类活动的产物”[2]，而引导型政府职能作为中国的“本土产物”，其产生也有特定的发展脉络。

二、条件与能力：复杂性社会治理生态和社会自治力量的兴起

社会治理生态的复杂性是当前中国政府进行社会治理面临的最基本的环境，复杂性的治理环境并非空穴来风、危言耸听，而是从历史演变主义视角审视人类社会从农业时代、工业时代再到后工业时代的典型变迁中总结而来。根据张康之在《公共伦理学》等著作中体现的政府治理“三阶段论”， 人类社会自从进入“国家”以来，社会形态也经历数次变迁。因此，对于作为实现国家“政治”“管理”功能的政府治理模式也相应做出改变。中国经济自改革开放以来经历三十多年的高速增长，经济高速发展必然带来经济转型，而“由社会关系总和构成的经济基础所决定的上层建筑”也发生变革， 正如美国社会学家丹尼尔·贝尔在1973年出版的《后工业社会的来临：对社会预测的一项探索》书中提到的，后工业社会的基本特征体现在经济上，“由制造业经济转向服务性经济”，表现在中轴原理上，“理论知识居于中心，是社会革新和制定政策的源泉”，而从资本主义经济发展脉络来看，“美国社会将经历前工业社会、工业社会和后工业社会三个阶段”。

这一预测不仅是美国社会转型的写照，以德国、法国为代表的西欧国家在20世纪七八十年代后经济发展呈现出制造业严重下降、服务业快速上升的趋势，开始向后工业社会转型。进而在80年代后期，亚洲的发达国家(经济体)也应验了这一预测。中国学者张斌认为中国(大陆)的经济转型大约发生在2005-2006年间，所依据的标准是“购买力平价标准下的4500-5000国际元是制造业在GDP中占比下降的转折点”。 从实际经济发展数据来看，中国工业增加的变化发生在2008年金融危机出现之后，2008年之前中国制造业的比例持续上升，2008年后开始出现下降趋势，相反的，第三产业增加值占GDP比例从2008年的41.8%上升到2016年的54.1%。 根据贝尔对后工业社会的描述，我们可以推断，中国在2008年前后也已经出现后工业社会的特征。

与张康之“三阶段论”所对应的三种社会治理模式分析框架相呼应，中国在呈现后工业社会特征的历史背景下，应当运用马克思历史唯物主义对理论和现实的争论做出指导，把时代的问题化为政府社会治理的问题，尤其是“全球化的发展、知识经济的出现、现代化的推进和世界格局的变化都提出了新的挑战”的今天[3]，必须正视后工业社会面临的复杂性骤增的治理生态。这里涉及两个重要议题——“复杂性”和“治理生态”，它们在系统化的多维环境中孕育着后工业社会政府管理面临的新导向。那么在后工业社会到来之际，如何运用历史的方法和逻辑的方法来看待“复杂性”和“治理生态”呢？

我们必须相信的是，事物都是不断变化的，无论是“连续的变化”还是“不连续的变化”，当“旧秩序在分崩离析中失去了复兴和进一步发展的可能”的时候[4]，社会作为整体系统，其复杂性和不确定都异常强大，并且要求政府必须做出变革来适应其变化。20世纪后期以来，“复杂性成为社会治理生态的基本特征”，政府的管理活动必须摒弃以往崇尚简单化操作的信条，在社会治理活动中自觉地构建起“复杂性思维”。复杂性一词在拉丁语中是complexus，即交织在一起的东西，是种种事件、行为、异质要素随机性的交织物，并且呈现出模糊、无序和不确定特点，因此对于人类认识来说，要通过克服无序性、排除不确定性来对复杂性进行纯化、区分和等级化。

回到政府管理的思维，即要求政府正视后工业社会复杂的矛盾问题，同时借助可以捕捉到复杂性范式真面目的概念工具和系统组合，“从复杂的东西过渡到它的最基本的要素和过程”(乔治·卢卡奇语)。复杂性并非“一和多的悖论”，而是“多样性统一”(Unitas multiplex)，虽然法国科学哲学家Bachelard认为“简单的东西是不存在的”，只是事物被简化了，但复杂性思想并非只是意识形态层面“多”和“少”的争论，无论是简单还是复杂，都体现出思想完整性的重要性，避免“思想的病理学”存在于使人“对现实环境的复杂性盲然不见的越级简单化中”。

美国学者John M. Gaus于1947年提出“政府的生态”(ecology of government)的概念，是基于两次世界大战之后巨大的经济萧条(major depression)给人类社会带来更多的威胁和压迫(threats and coercions)的背景,政府真的存在或者面临一种看似虚无、实则与政府本身共生共在的“生态”吗？从后工业社会呈现出的全球性危机事件频发现象来看，政府的“生态”伴随着政府行使“国家”功能而存在，又随着国家的发展演变、社会的文明进步呈现出不同复杂多样的特点。因此，在考虑政府生态问题时，复杂性(思维)就成为“提出问题的词语，而不是给出解决办法的词语”。

在回应复杂性提出的社会治理问题时，政府职能转变是其基本价值取向。唯物论认为，物质决定意识，意识反作用于物质，如果政府职能转变带来的一系列优质效能是“物质”存在，那么运用“复杂性思维”对其产生的意识反作用亦不可忽视。从思想指导行为、行为体现思想的逻辑来看，政府职能转变即体现了政府作为个体所树立的思维转变，同时随着社会的开放性不断增加，之前游离于社会管理之外的非政府组织等社会力量开始分散政府职能，在复杂开放的社会系统中承担一部分功能。20世纪中后期，随着组织(organization)在社会的出现，政府长期以来垄断社会治权的局面被打破，社会治理开始变得多元化。其中，撒切尔夫人及其内阁推行的新公共管理改革，使“第三部门”(Third Sector)成为20世纪七八十年代以来改变政府政府管理、剥离政府职能的重要形式。非政府组织等第三部门在政府权力空前强盛的时代寻求夹缝中的生存，并一步一步成为与政府治理相呼应的社会自治力量。

三、发展与合作：引导型政府职能与非政府组织的合作共生

作为一种面向后工业社会的政府职能模式，引导型政府职能模式是中国政府的一种必然选择。目前，中国正处于向后工业社会转型的进程中，引导型政府职能模式作为服务型政府建设的实践形态，在社会的复杂性和不确定性逐渐增强的背景下，为诸多新的社会问题的出现提供了治理思路，也反过来促使了政府职能的引导型定位。

第一，农业社会和工业社会表现出的“王朝统治”和“管理型政府”在不确定性增强的社会新问题面前显得“力不从心”，就像欧美国家在面对低度复杂性和低度不确定性的工业社会问题时普遍选择的管理型政府职能模式的典型形式(保护型、干预型)一样，会使得政府管理经常性地陷入方向不明确的盲动主义状态，因而政府职能从传统“权本位，官本位”的“主导型”到现代“人本位，服务本位”的“引导型”转变尤为重要。

第二，引导型职能作为一种新型模式，既有传统社会管理中政府“行政权力”的强制色彩，又更多地赋予对社会相对独立性和自主性的肯定，鼓励以人为本的服务型政府理念，希望以更加“柔性”和“灵活”的方式适应后工业社会的高度复杂性问题。

第三，日新月异的中国经济带来社会利益多元化和阶层矛盾的增加，政府的职能履行不再像计划经济体制时期“大包大揽”，崇尚效率优先，而是打破传统的单位制社会结构和“全能型”管理理念，让社会及个体的利益得到保障，缓解各阶层的矛盾，让个体由组织化的“单位人”转向原子化的游离状态，这种状态的均衡依托于政府的引导型职能。政府职能的引导型定位在缓解国内社会矛盾和应对全球化背景下社会的高度不确定和复杂性都显得更加“灵活”和有效，在中国则体现在政府与非政府组织的关系博弈中。

首先，引导型政府职能是在工业社会时代管理型政府职能的思想已经无法适应后工业社会高度复杂性的前提下提出的，这种社会的高度复杂性形态引起社会治理格局的多元化，即非政府组织等新兴社会治理主体的兴起。其次，在复杂性的社会治理生态下，传统的政府管理模式很难适应高度不确定和高度复杂性的社会问题，因而通过政府引导化解社会治理中的复杂性是一条正确、可行的道路，这就需要政府积极借助非政府组织的力量，通过多元化治理主体应对多元化的社会问题。这样做一方面可以弥补政府在组织层面的引导效能发挥不足问题；另一方面，通过行使行政权力对其他社会治理力量进行积极引导，予以法律和行政方面的支持。最后，伴随着合作治理格局的凸显，引导型政府职能的建设为其他社会治理力量如非政府组织提供了重要的发展机遇和空间，清华大学贾西津女士认为“在以‘小政府、大社会’为目标的政府职能和机构改革过程中，政府从社会领域的退出为非政府组织创造了社会需求，同时政府释放出的部分资源也为非政府组织发展提供了条件”，从而大大推动非政府组织的发展。

[1]商红日.国家与政府：概念的再界定[J].北方论丛，2001(5).

[2]李传军.管理主义的终结[M].北京：中国人民大学出版社，2007.

[3]孙正聿.历史唯物主义的真实意义[J].哲学研究，2007(9).

[4][美]彼得·德鲁克.社会的管理[M].上海：上海财经大学出版社，2003.

[责任编辑 刘馨元]

2017-01-16

中央高校基本科研业务费专项资金资助(2017CSZ015)

代佳朋，陕西师范大学哲学与政府管理学院硕士研究生，研究方向：政府管理。

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2095-0292(2017)02-0022-04