农村土地权益保护法律制度

张李儒

【摘要】十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，进一步提高农民的财产性收入，在坚持农村土地集体所有权的前提下，不断发展壮大集体经济。而农民的财产性收入主要聚焦在集体经营性建设用地财产权益的实现与集体土地征收过程中土地增值收益的分配两个部分。要通过这两个部分的收益去提高农民的财产性收益，必须对现有的法律制度有所突破，建立新的保护农村土地权益的法律制度框架。

【关键词】农村土地；权益；法律框架

一、农村土地制度保护现状

随着我国的社会主义市场经济制度建立和不断完善，我国工业化的水平不断提高，城镇的发展更加迅猛，城镇化水平不断提高。虽然农村土地制度不断完善，但多数的农村经济发展还是停留在相对落后的耕种模式。随着农业耕种的成本不断增加，自然灾害的频发，农作物价格较低等因素的影响，农民的主要收入不再是从耕种庄稼而来，更多的是进城务工。随着越来越多的农民涌入城市，我国出现很多的“留守村”，农村农田无人耕种，多数农田处于荒废的状态。原本，这些荒废的农地应该承包出去，使得农民在进城务工的同时也拥有土地出租所带来的收益。但目前，在我国农村土地的产权归属的主体不明确。相关的法律法规明确规定农村的土地所有权属于集体经济组织所有。但是，集体经济组织难以保障农民自身的权益。而且，农村土地所有权主体不清，容易导致主体虚位，进而引发相应的权力寻租行为。

如前所述，随着我国城镇化水平的不断提高，很多农村土地变为城镇用地。而这一转变的过程，需要通过土地征用的方式，也就是依照法律规定的程序强制地将集体土地收归国有并依法给予农村集体经济组织及农民补偿的行为。目前，我国的土地征用制度存在诸多问题。首先，征用制度使得农村土地交易市场受到限制。我国集体土地只有通过征收转为国有上地才能进入土地一级市场，缺乏直接入市获取利益的渠道。而在征收的过程中，农民的所得的收益只有相应的农地征收补偿金。但这些补偿金在每个地方的标准都是不一样的。而且，我国宪法虽然规定了国家可以为了公共利益的需要而对土地进行征用，但却没对公共利益进行明确界定。很多时候，地方政府为了凸显政绩，滥用政府的土地征用权，通过极低的土地征收补偿金来获得农村集体经济组织所有的土地，进而形成差价收归地方政府的财政。而通过征用的土地，有很大一部分被用作经营性用地。在经营性用地上，政府和开发商都获得了相当可观的土地增值收益。

《决定》强调“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权人股发展农业产业化经营”。由此可见，国家正在逐步放开土地承包经营权的限制。但回观现实，农村土地承包经营制度还存在着种种的弊端。根据《基本农田保护条例》的规定：“禁止任何单位和个人闲置，荒芜基本农田。承包经营基本农田的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田。”这一规定，显然增加了土地承包经营权人的风险，从而加大农村土地承包经营的难度。

二、农村土地保护存在的问题

首先，农村土地产权制度不够完善，完整意义上的土地产权包括土地的所有权、占有权、经营权、收益权、使用权和转让权。上文说到，我国农村土地的所有权主体不清楚，农村土地难以流转，在处理集体经济组织所有的土地时，农民和村民委员会甚至是乡级政府都会发生矛盾，最终导致农村土地难以流入市场。

现有的农村土地承包经营权制度也存在着诸多的问题。一是土地承包经营权的法律规定分散，不成系统。二是家庭承包经营虽然实现了土地的平均分配，实现了社会公平，但也使土地分割过于细碎，分布零散，难以实现规模经营，与发展现代农业的需求相矛盾。按照《土地承包法》的相关规定，承包方如果在承包期内举家迁出农村，转为非农户口的，应当把承包地交回发包方，而且一旦交回就不能再要回。三是农民没有完整的自主经营权。四是农村土地承包经营期限的不稳定。随着人口的变动以及农村产业化和城镇化的发展，有些地方频繁变动农民土地承包期，导致承包经营权人丧失信心。

而在土地征收方面，也存在着不同的问题。第一，法律并没有明确界定公共利益的范围。这样一来，很多地方政府就利用法律的漏洞，将很多经营性的项目划到公共利益的范围，进而对农村集体所有的土地进行征收。第二，征收的价格不统一而且偏低。土地征收的性质就是将农用的土地转化为城市用地。在这一过程中，农民失去了赖以生存的土地。本来就应当得到能让其足够生存下去的补偿。但很多时候，地方政府的补偿金是不能维持农民最基本的生活所需。而政府通过赚取其中的差价，满足地方财政所需，并且在转化为经营性的用地上与开发商分享获得的增值收益。第三，政府在征收农村土地的过程中，有使用暴力征收的行为。对于农民的正常诉求，地方政府没有认真听取和处理。农民的权益往往是在政府的暴力下而不断被损害。

三、完善农村土地保护的法律制度

以上的问题说明，我国农村土地的保护力度还是有所欠缺，相应的法律制度还是存在相当大的漏洞。因此，完善这些制度成为我国农村经济稳定、高效、可持续发展不可缺少的环节。

（一）完善集体土地所有权制度

《關于全面深化改革若干重大问题的决定》指出应坚持农村土地集体所有权，发展壮大集体经济。自年始的政治、经济体制改革，以农村土地经营模式的创新为发端，可视为农地制度的第二轮改革，其改革基础即集体土地所有权和集体统一经营体制。在十八届三中全会的背景下，进一步完善农村集体土地所有权具有重大的意义。

通过制定相应的法律法规，明确农村集体所有权的归属，让相应的集体经济组织有自主处分农村集体土地的权利。而要明确集体所有全的归属，则需要加快农村集体土地确权登记发证工作。从近期的利益来看，土地确权登记发证的行为，能从法律的意义上确立农民土地权利，强化农民维护自身权益的法律意识。从长远的角度看，依法确认的集体土地物权，有助于形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理且可对抗公权力不当干涉的产权制度。当集体经济组织拥有自身独立和完整的所有权，将更有利于农村集体所有的土地流入市场，加快农村经济的市场化进程，更加有利于提高农民的财产性收入。

（二）建立完善的土地承包经营权制度

《决定》继续强调坚持家庭经营在农业中的基础性地位，依法维护农民的土地承包经营权。而对于《决定》允许承包经营权抵押的重大主张，有学者解读为对土地承包经营权进行“承包权”和“经营权”的分权设置，明确经营权流转及行使的法律地位，建立所有权、承包权、经营权并行分置三权的新型农地制度。通过法律把土地承包经营权固定下来给广大的农民。而在这个承包经营权里面，应担包括独立的使用权、转让权和抵押权。这样，农村土地的商品化程度将大大提高。

（三）调整土地征收制度

《关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调要在集体土地征收过程中使得农村土地能够增值收益。上文提到，农村土地在征收的过程中存在着补偿金底、暴力征地等行为。因此，在集体土地被征收过程中，要协调集体成员、农民集体与各级政府之间的纵向关系，处理好农民与政府之间的关系，尽最大的能力去平衡集体成员、集体组织和政府之间的利益关系。当然，对于集体内部成员之间的关系和利益也要去平衡，使得在纵向和横向的关系都能够平稳发展。而要更好调整这两种关系，则需借助法律的规范作用。通过法律的相关规定，制约政府的行为，从而杜绝政府行为的恣意与随性。据农村土地承包法第条第款的规定，承包方改变土地农业用途、将土地用于非农建设，只能由行政机关给予行政处罚，在土地所有权与承包经营权的关系中，“该行为并无任何民法意义”。同时，要给予集体成员实质参与权，即在集体土地征收的整个过程中，从公共利益的确定、补偿安置方案的设计、土地补偿款的分配到争议解决程序和司法救济机制等各环节，都应全面畅通被征地农民集体和集体成员的共同介入渠道，保障其可提前介入、实质介入，强化农民集体的征收话语权，特别赋予集体成员征收话语权。因此，赋予集体经济组织的成员相应的权利也是至关重要。在农地法律制度变革中必须坚持以人为本，尊重农民意愿，倾听来自农民集体和农民的声音，不能以“救世主”的姿态代替农民安排土地權利的实现，而应当注意突出农民的主体意识，发挥农民的聪明才智，使农民能够充分参与相关法律的制定，赋予农民更完整、更充分的权利。在个体权利上，重要的土地财产权都需要在成员权的理论框架内予以思考与规范，成员权的行使则是集体经济组织意志形成的重要方式和推动力、成员权中的监督权和权利救济制度则是保护农民权利的制度武器。