英国国家职业资格证书制度改革的取向

摘 要：英国是世界上第一个推出国家职业资格证书制度的国家。国家职业资格证书制度是独立于任何特定的学习课程或独立于该课程的提供机构的国家職业资格体系，自推出以来，很多国家特别是发展中国家对其很感兴趣，纷纷学习和借鉴。“书面成果”的描述模式、“基于成果”的评价模式和“功能分析论”等，成为当前英国国家职业资格证书制度改革的取向。对于职业资格框架，社会各界对其争议不断，因此政府有关部门及行业协会也一直在修订和完善。要使国家职业资格证书制度发挥应有的作用，就必须对职业教育培训体系、社会和劳动力市场环境以及利益相关者的权力分配等问题进行宽泛的改革。

关键词：英国；国家职业资格证书制度；问题；改革；取向

作者简介：李庶泉（1965-），山东济南人，西南大学博士后，德国德雷斯顿大学、英国布莱顿大学访问学者，周口职业技术学院副院长，副教授。

基金项目：河南省教育科学规划2015年度重大招标课题“德国职业教育双元制模式本土化的理论与实践研究”（编号：〔2015〕-JKGHZDZB-15），主持人：李庶泉。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）28-0081-06

英国国家职业资格证书框架起源于上世纪80年代。在此后的三十多年间，该框架被世界各国广泛复制和学习，同时也经受了猛烈的抨击。其实，在英国劳动力市场，资格证书持有者的比例只有12%。除了职业资格证书制度本身的问题外，职业教育培训、劳动力市场环境以及权力分配制度对职业资格证书制度也有很大的影响。总结英国在这方面改革的经验和教训，探索其改革的取向，分析揭示其问题背后的原因，对于学习借鉴英国国家职业资格框架和制度体系都具有非常重要的意义。

一、英国国家职业资格证书制度的缘起

国家职业资格框架起源于英国。英国建立国家职业资格框架的最初提议是在1986年的职业资格审查报告中提出的。当时政府面临着两个问题：一个是当时劳动力市场上学徒在减少，没有一定技能的人很难找到工作，于是政府启动了青年培训计划，该计划主要对未就业的辍学者进行一年的培训，当然也招收了一些毕业生和从事非技能型工作的人。另一个是人们意识到当时的职业资格体系具有很大的局限性，许多工作不需要什么技能或知识，或者说进入许多行业不需要什么职业资格，当时的职业资格彼此之间几乎没有联系，职业资格只适用于高水平阶段；而当时英国比欧洲大陆国家如法国和德国获得资格的劳动力比例要小。于是，1987年，英国（不含苏格兰）实施了国家职业资格证书制度。它作为一个框架体系对当时推行的各种职业资格作出说明，未打算成为适用于所有资格的综合性的国家资格框架的基础。然而，英国历届政府却致力于用其取代其他所有职业资格证书。

国家职业资格证书制度是独立于任何特定的学习课程或独立于该课程的提供机构的国家职业资格体系，其最初设想是可以用来确认和鉴定年轻人在实习项目中获得的技能。该制度摆脱了国家教育体系，也就是说，具有不同等级的国家职业资格证书模式和职业标准，是不依赖于任何特定的学习课程的。正是这种独立性使得“基于成果”的评价模式吸引了决策者。

通过英国文化委员会、英国国际发展署和总部设在英国的证书颁发机构如伦敦城市行业协会等的大力宣传和推广，英国国家职业资格证书制度被其它国家广泛学习和借鉴，特别是前英国殖民地国家更是视其为“典范”。

许多国家对国家职业资格证书制度非常看重，主要是基于以下考虑[1]：

1.国家职业资格证书成为国际可比性、可转移性和排名的依据。

2.国家职业资格证书提供了一种可用数字表示的工具。政府可以利用这种工具为其资助的项目和机构作出说明。

3.国家职业资格证书原则上表明学习成果能与学习过程分离，这为政策制定者对职业资格的控制提供了依据，同时也为职业资格的商品化开辟了一条道路。

4.国家职业资格证书至少在原则上能够为技能发展方式提供依据，技能发展方式强调对现有技能的鉴定而不是要求扩大教育机构。

国家职业资格证书制度可以鉴定任何类型的任何级别的技能，这一点已经得到了进步教育家（尤其是那些从事成人教育或针对有学习障碍者的项目）的支持。该制度至少在理论上是非歧视性的，也不要求进入高等教育机构学习，而从传统上讲，这些机构排斥那些没有获得正式教育证书的学习者。

阿温（Unwin）等人将政府2004年前在职业资格证书制度方面所做的主要工作总结如下[2]：

1.提升覆盖率——鼓励未获得资格认证的年轻人通过培训获得资格证书。

2.让大学承担更大责任——在按成果付酬的基础上，把对大学和认证机构的资助与获得职业资格证书的人数联系在一起（这一政策后来被废除）。

3.强调基本技能——优先考虑常规的和低水平的工作，鼓励认证机构关注最低水平的资格认证。

二、英国国家职业资格证书制度存在的问题

英国国家职业资格证书制度是国家对“基于能力”理念的职业资格证书的最初尝试，自推出至今，得到了人们的广泛认可，世界各国纷纷学习和复制，然而同时它也经受了最猛烈的抨击。

人们普遍认为，职业资格证书不可能为进一步提升提供基础；职业资格证书本质上不如从学校获得的证书。另外，职业资格认证常常与低水平技能联系在一起，而没有为持有者提供提升空间，很可能造成许多障碍，从而导致新的不平等。

20世纪80年代，英国政府一方面控制学校和认证机构的公共支出，另一方面将职业教育和培训的权力转给了用人单位。后来，政府又提出了职业教育和培训的“新职业标准”，这与新西兰和南非的“单元标准”相似。这些被描述成“书面成果”新标准与传统学徒制的“时间第一”的理念一致。

基于新标准的职业资格证书制度要求，首先用人单位要有时间、义务和专业技术对实习生进行评估；其次“标准任务”可以作为判断工作表现的可靠依据。然而，许多用人单位却拒绝承担这份责任，因为它过于耗时且程式化，因此评估工作再次交给了由政府资助的认证机构。认证机构为此培养了不同等级的鉴定人员以及内部和外部审核员。“成果主导”的职业资格鉴定模式独立于特定的课程和机构，因此被认为是“客观”的，而这一做法又退回到了“以信任为基础”的职业资格鉴定模式。

职业资格证书的设计过度规范，一体通用，“只适合某一特定职业资格证书的规范运用于所有资格证书”[3]。批评除了集中于证书本身设计上，还关注到了证书中的资历与学分框架。莱斯特（Lester）认为，框架太“不靠谱”，不能涵盖职业资格的多样性，并认为资格和学历框架是“20世纪最后十年一系列特殊创新的产物，缺乏支持新兴发展或者适应这一体系中其他部分出现的创新的灵活性”[4]。

职业资格证书的内容存在很多问题，如学习成果的概念、评估的模式、高昂的成本、繁琐的程序以及未能有效地对学习和教育程序加以引导和重视等[5]。英国职业资格建立在狭义的技能基础上，这与欧洲其它国家对职业技能宽泛的、更为全面的定义形成对比，使用严格规定的职业标准、单元格式以及未把质量放在首位的设计规则导致其评估方式未得到大家信任[6]。

职业资格证书获得者在劳动力市场得到的回报不令人满意。许多二级或二级以下的职业资格证书持有者未能在收入或者职业地位上获得比较满意的回报。职业资格证书只有跟学徒制结合才能获得积极的回报，这一现象表明，职业资格证书本身并不被认为是市场所需技能的有效保障[7]。虽然许多三级及三级以上职业资格证书持有者获得了积极回报，但这种回报通常低于证书本身的学术价值。

用人单位特别是中小型企业在职业资格的设计和开发方面参与权很小，因此他们认为，参与制定职业资格和认证的机构并不能代表他们的利益，资格的设计过于死板，而且设计本身由过程驱动，符合公共基金的需求但不符合用人单位的需求[8]。而且职业资格证书过于多样化，职业资格错综复杂，对于学习者来说很难理解和驾驭，对其他使用者来说也很难运用[9]。

职业资格等级晋升发展受阻。职业资格证书由低一级向高一级晋升的路径不畅通。许多获得二级职业资格的人发现很难晋升到三级，由三级晋升更高一级也往往受到很多限制。

职业资格证书具有一定的狭隘性。许多职业资格证书，至少作为初始教育一部分的职业资格证书，未能为学生通往普通教育或者达到广泛的社会和经济目的作出贡献[10]。

职业资格认证是基于一个分裂的体系。职业资格证书是一个分裂的体系的一部分，这一体系依据过时的对学术知识和职业知识的划分方法，以牺牲社会共融和学习者的需求为代价，强调差异性和社会选择，限制学习者的发展[11]。

三、英国国家职业资格证书制度改革的理论与实践探索

英国现在大约有12%的劳动者拥有国家职业资格证书。政府计划采取资助的方式，要求劳动者必须获得国家职业资格证书。研究者认为，基于“成果”的评价或考核方式忽视或者降低了作为工作的最基本的基础知识的重要性；而用人单位更希望职业资格证书制度更简单、不那么术语化，并易于评估。英国政府为了回应研究者的批评和用人单位的抱怨，连续进行了一系列改革。

对国家职业资格证书进行一系列的复审、修正以及进行范围和地位上的改变；用自身范围和地位已经降低的资格和学历框架取代国家职业资格证书；进行各种各样的制度安排，促使用人单位在职业标准和职业资格证书规范方面依据该框架；监督并敦促职业资格证书管理部门进行改组；重新组建认证机构；提升普通的国家职业资格证书、高等职业教育证书和职业A水平证书；按照一定的资质要求，不断为16-19岁或14-19岁的学习者提供宽泛的职业资格认证；定期推出首要证书或基础宽泛的文凭，以期实现文化学习与职业学习的结合；为学徒身份认证进行一系列改革；将以职业为主导的资格认证推向高等教育层次；引入国家职业资格框架，并辅以资格和学历框架进行补充。

郝德森（Hodgson）和斯保尔斯（Spours）等人认为，这种政策转变只是“政治上的修修补补”，不能解决职业资格证书制度的根本问题[12]。1986年，戴维尔报告（the de Ville report） 想通过用一种涵盖现有的职业资格证书的“全面的”资格体系，来简化纷繁的职业资格。瑞格特（Raggatt ）和威廉姆斯（Williams ）认为，这样做的结果是，一个新的更严格规范的职业资格證书的出现，而这一资格体系与原有的职业资格证书一起增加了而非简化了其复杂程度[13]。怀特海德（Whitehead）说，“职业资格证书体系缺乏稳定性”是让用人单位参与进来的一个障碍[14]。普凌（Pring）等人认为，认证机构老师和大学讲师仿佛在接受无穷的变化，他们要花费大量时间去响应这些改革而不是逐渐去巩固良好的实践[15]。

在对职业资格证书制度改革的讨论中，以下几种观点在左右着当前的发展取向。

（一）职业资格证书制度改革必须考虑到制度传承，采取渐进性的方式。改革要前后一致且符合实际，并考虑到英国各行政区的利益

瑞弗（Raffe）认为，资格认证不仅是技术建构，而且还是社会建构，它们依靠根深蒂固的社会关系、实践和政治利益[16]。职业资格的有效性取决于熟悉度、互惠性以及最重要的一点——信任，所有这些在相对稳定的体制中，经过一段时间，逐渐发展。麦克·杨说：“保持政策的连续性是职业资格证书政策默认的前提。”[17]政策制定者和监督职业资格证书的机构拿出时间保持政策的连续性，从而使它们能充实专业技能，使资格证书体系更加透明，更容易被利益相关者理解。这就需要稳定的独立于政治当局之外的机构来收集分析有关职业资格证书的数据，进而对其进行评估。

（二）处理好职业资格证书设计中的就业逻辑制度与教育逻辑制度二者的融合与张力

职业资格证书始终是由这两种制度的逻辑决定的。就业逻辑制度在教育和劳动力市场紧密的地区或国家发挥更大的作用；教育逻辑制度则在这些关系不紧密或学术教育占主导地位的地方作用更大。就业逻辑制度需要形式和结构多变的、能体现水平差异的、具有相对具体应用范围的资格证书；教育逻辑制度更倾向于标准的、分层次的、可与其它同一等级证书相比的、目标和应用广泛的资格证书。然而，教育逻辑制度明确了通过职业资格证书等级获得进一步提升的需要，就业逻辑制度在这一点上并非始终如一。在许多行业领域，向上提升的依据是学历而不是职业资格证书。

（三）以“书面成果”描述资格证书

过去的职业资格证书强调“基于成果”的评估，而现在是“成果主导”的。最近英国出台的国家职业资格与学分框架以及欧洲的职业资格框架都提到了这一点。欧洲职业培训发展中心提到，“向成果转换”的方式如今几乎成为毋庸置疑的全球性的发展趋势，在职业资格的定义、书写和设计资格证书方面都要适应这一趋势[18]。苏森·詹姆斯（Susan James）（2006）引用英国国家职业资格委员会副总裁基尔伯特·杰苏坡（Gilbert Jessup）的话说，转向一个以成果为主导的教育培训体系意味着转向一个以资格主导或以评估主导的体系。应试者无需参加任何特定的学习课程，国家职业资格证书的颁发仅依据对成果的评估[19]。

欧洲职业培训发展中心的报告把学习成果定义为，学习成果是对学习者所知道的、所理解的以及学习完成后所能做的事情的陈述。能陈述的成果必须能被书写，书写成果仅是陈述的另一种方式。学习成果能以书面形式充分表达出来是国家职业资格证书制度的显著特征，也是其他基于成果资格证书和资格框架的一个特征。

（四）“功能分析论”主导了职业资格证书制度

当前，英国国家职业资格证书制度在设计和评估上采用了“功能分析论”的观点。功能分析以及与之密切相关的成果理念、能力和“新标准”都起源于二十世纪六十年代的美国职业心理学和早期的科学管理理念。二十世纪八十年代末，在英国，功能分析论代表了一种全新的职业资格证书设计方式。它摆脱了此前的资格设计中的两个主要因素：一是强调学徒获取资格所需的时间（有时是七年）的重要性；二是将教学大纲作为教学课程和对脱产学习评估的基础。功能分析论者认为，这两个主要因素主导的资格设计是过时的、倒退的，因为这将控制权交给了老师、学校和认证机构。然而，有人把功能分析的方式视为“保守的现代化”，其中的“现代化”是依据能够体现工作表现的客观的、中立的和“科学的”理论；而其中的“保守”是将对资格证书的控制权从老师、学校和工会转移到用人单位手中[20]。

功能分析论认为，研究人员能够以用人单位认可的方式判断个人的工作表现，个人的工作是由能力因素和表现决定的。这些能力因素后来被称为职业标准，可以被合并为能力单元。在用人单位看来，这些才是有意义和有价值的，因此被看作是独立的认证。每一个国家的职业资格证书都是由相关的“能力单元”构成的。

功能分析论认为，辨别或规定一种职业的主要目的（或功能），然后再细化，以便形成这一目的的成果，归并这些成果，从而形成职业资格。因此对工作表现的评估成为能力合格并获得资格证书的关键。功能分析论被认为是一种集客观性与系统性为一体的方法，是“科学管理”思维的延伸。

功能分析作为一种方法论，也遭到一些质疑。首先，工作表现是不容易观察的，特别是不能与环境分割开来看，因此与其取代的方法一样“不客观”，其规则也是主观武断的；其次，用功能分析的方法判断职业资格，会降低“学习时间”和“理解”的重要性[21]。

四、制约英国国家职业资格证书制度的因素分析

几十年来，英国国家职业资格证书制度经历了多次改变，政府也投入大量资金，但卡迪夫大学和牛津大学SKOPE团队的研究者认为，英国（更确切地说是英格兰、威尔士和北爱尔兰）国家职业资格证书制度并未使技能发展或基于工作的培训体系得到实质性的提升。很多用人单位并未对“为用人单位而设计”的国家职业资格证书产生极大兴趣。在社会上，获取职业资格的人往往被当作学术课程上的失败者，许多用人单位继续将学历作为主要依据来招募员工。这在一定程度上是他们的偏见和英国教育长期存在的社会阶层划分导致的结果。然而这恰恰反映了国家职业资格证书制度薄弱的知识基础。国家职业资格证书在设计时就明确强调能力而不是知识或理解，这在很大程度上是基于对获取职业资格证书的人理解能力差的假设。

英国国家职业资格证书制度存在不足，但更大的问题是教育培训体系以及社会和劳动力市场环境的问题。职業资格证书体系的分裂是教育体系分裂的体现；教育体系在社会和职业选择中所发挥的作用决定了很难建立广泛的职业资格证书[22]。职业资格证书的低回报率及其内容的狭隘性同样反映了英国劳动力市场需求的疲软。

在如何为职业资格证书提供一个相对有利的环境上，英国出现了两种相反的观点：一是“文化主义学派”，该学派强调英国职业文化特有的狭隘性，赞成弱化规则，支持灵活的劳动力市场的新自由主义政策体系[23]；二是“制度学派”，该学派认为，英国相比德国和美国在教育、培训、就业等制度方面，没有什么鲜明的特色，应该向后者学习，借鉴其成功的政策[24]。

尽管职业资格证书在英国使用率较低，也很少有证据表明它们在技术发展方面的巨大的促进作用，况且还受到各方面的质疑乃至批评，但为什么世界各国还纷纷学习这种基于能力的培训模式和基于成果的国家资格框架呢？有人认为，国家职业资格证书制度表面的合理性迎合了政府的某些需求，“一些政府采用国家职业资格证书模式的目的是为了控制公共开支，而不是让知识和技能在经济发展中发挥特殊的作用。”[25]另外，该模式对发展中国家有吸引力的原因，主要是这些国家经常接受国际机构和其它国家的捐赠和帮助。

当然，在会计和医疗卫生行业的国家职业资格证书被认为是成功的。其主要经验是，某个部门或机构制定的人力资源开发政策增强了某个特定的国家职业资格证书的可信度。在会计职业资格证书的案例中，专业机构（如专业会计员协会）担任了领导角色；在医疗卫生职业资格证书的案例中，作为公共部门的国家医疗服务系统的高级管理层担任了领导角色。这两个案例之所以成功，还是因为它们都根据自身行业的要求和特点对国家职业资格框架的许多规则进行了修改，如在医疗卫生行业的案例中，增加了建立额外的学习资源，来学习整个职业发展的课程。由此，我们可以看出，对于缺乏完善的职业教育与培训制度、缺少有效的专业机构和尚未建立用人单位—学院培训关系的国家，国家职业资格证书制度是很适用的。

要使國家职业资格证书发挥好作用，就“需要一种更宽泛的方式进行职业教育改革”[26]。这场改革首先是用一种创新的途径促进产品和服务的发展，从而对知识和技能产生需求，而这无疑会促进用人单位与大学之间的合作关系的发展，产生新知识的行业与大学密切合作，共同参与新职业资格证书的设计与评估。如果这些合作能够为员工提供晋升渠道，那么他们就需要一个代表其技能和知识的资格框架，也就是说，要创造一种客观的需求环境，从而促进人们对资格证书的需求。对于政策制定者来说，要给职业资格框架一个独特的定位，不是它能做什么，而是想让它干什么。

“在英国，如果不改变政策制定和执行的方式，往深里说，如果不改变管理的性质和有关教育、培训和技能的权力分配，很难实现职业资格证书的更多有效的改革。”[27]

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[19]Michael Young （2011）. National vocational qualifications in the United Kingdom： their origins and legacy， Journal of Education and Work， 24：3-4， 259-282， DOI： 10.1080/13639080.2011.584686.

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[26]Michael Young （2011）. National vocational qualifications in the United Kingdom： their origins and legacy， Journal of Education and Work， 24：3-4， 259-282， DOI： 10.1080/13639080.2011.584686.

[27]David Raffe. First count to five： some principles for the reform of vocational qualifications in England Journal of Education and Work， 2015 Vol. 28， No. 2， 147-164.

責任编辑 韩云鹏