乡镇人大闭会期间主席团职权研究

郑广永 崔英楠

（北京联合大学政治文明建设研究基地，北京100101）

法学理论与实践

乡镇人大闭会期间主席团职权研究

郑广永 崔英楠

（北京联合大学政治文明建设研究基地，北京100101）

中发〔2015〕18号文件和新修改的“地方组织法”是探讨乡镇人大闭会期间主席团职权的最高政策和法律依据。乡镇人大闭会期间主席团没有立法权和人事任免权，但是拥有重大事项决定权和监督权，其中又以监督权为核心。乡镇人大主席团的人员构成及组织结构，决定了乡镇人大主席团不能简单地等同于地方人大常委会。在乡镇人大闭会期间行使主席团职权时，要避免弱化乡镇人大及代表个人的作用。

乡镇人大主席团；闭会；重大事项决定权；监督权

一、探索乡镇人大闭会期间主席团职权的政策和法律依据

中共十八大以来，中央和地方都在积极推进乡镇人大主席团建设，把它作为加强乡镇人大自身建设的重要内容。而乡镇人大主席团的建设必须符合中央精神和法律规定。习近平总书记强调，重大改革要在党的领导下，于法有据、依法进行。改革开放以来中国特色社会主义民主政治的实践也表明了这一点。“人民民主的制度化、法律化、法治化，步步推进，环环相扣，相互支撑，不断深化，集中反映了中国特色社会主义民主政治建设的历史进程。”〔1〕尤其是“人大工作的特点就是‘严格依法，程序规范’，这也是人大制度的内在要求和应有之义。”〔2〕所以，我们要找出党中央和既有的法律对乡镇人大主席团职权的政策和法律依据来推动乡镇人大主席团的建设。

2015年中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》（中发〔2015〕18号文件）规定：“修改地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，明确乡镇人大在闭会期间的职权和活动方式。规定乡镇人大主席团或者乡镇人大主席、副主席在闭会期间，可以组织代表听取审议乡镇政府专项工作报告，对法律法规实施情况进行检查，联系和组织代表开展活动，听取和反映代表、群众的意见和建议……乡镇人大主席团成员不担任乡镇政府的职务。”

2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议，通过了新修改的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称地方组织法）。该法第十四条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，根据主席团的安排组织代表开展活动，反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见，并负责处理主席团的日常工作。”第十五条规定，“主席团在本级人民代表大会闭会期间，每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动；听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。主席团在闭会期间的工作，向本级人民代表大会报告。”

从中央相关文件的精神可以看出，中发〔2015〕18号文件是探索乡镇人大闭会期间主席团职权的最高政策依据，地方组织法的有关规定也为继续探索乡镇人大闭会期间主席团职权留下了空间。

尤其是地方组织法的规定，解决了一个以前人们长期争论的问题，即乡镇人大主席团是否具有常设性。现在看来，虽然新的地方组织法没有明确规定乡镇人大主席团是常设机构，也没有像对县级以上地方人大常委会那样单列一章予以规定，但是事实上已经承认了乡镇人大主席团的常设性。上面所引述的地方组织法第十四条、十五条的规定再明确不过了。这为研究乡镇人大闭会期间乡镇人大主席团的职权扫清了障碍。

二、地方对乡镇人大闭会期间主席团职权的代表性探索

自从1986年的地方组织法规定，乡镇人大会议由乡镇人民政府主持改为由上一届乡镇人大主席团主持以来，关于乡镇人大主席团的性质、职权、运作方式的争论一直存在。为了发挥好乡镇人大主席团的作用，一些地方对乡镇人大主席团的职权进行了积极探索。

（一）浙江省对乡镇人大闭会期间主席团职权的规定

根据我们的调查，在全国范围内，浙江省比较早地开展了乡镇人大主席团的建设，尤其是对乡镇人大闭会期间主席团的职权予以了明确的规定，还单独针对乡镇人大主席团制定了组织条例。与此相比较，其他省份大都是在乡镇人民代表大会工作条例中对主席团的职权予以规定，而且这些规定基本不涉及人大闭会期间主席团的职权。早在1989年12月29日，浙江省第七届人民代表大会常务委员会第十三次会议就通过了《浙江省乡镇人民代表大会主席团组织条例》，现行的《浙江省乡镇人民代表大会主席团组织条例》是由浙江省第八届人民代表大会常务委员会第十八次会议，于1995年4月29日修改通过的。与本研究相关的规定有如下几条。

第三条 乡、民族乡、镇人民代表大会主席团成员的名额为七人至十三人，人口特多的乡、民族乡、镇不超过十七人。

这个名额大大超过了现在许多地方通行的五至九人的规定，意义重大。显然，只有足够数量的人员配备才能担负起必要的任务。如果人员不足，即使赋予其很多的职权也未必能充分行使。这其实为乡镇人大主席团充分行使职权奠定了坚实的人员基础。要知道修改前的地方组织法第四十一条对县级人大常委会组成人员名额的规定是，“县、自治县、不设区的市、市辖区十五人至二十七人，人口超过一百万的县、自治县、不设区的市、市辖区不超过三十五人。”2015年中央18号文件建议“适当增加县级人大常委会组成人员的名额，一般为25至35人，人口超过一百万的县，名额不超过45人。”新修改的地方组织法第四十一条规定“县、自治县、不设区的市、市辖区十五人至三十五人，人口超过一百万的县、自治县、不设区的市、市辖区不超过四十五人。”如此看来，早在20年前，浙江省对乡镇人大主席团人员名额的规定已经接近于现在一些人口较少的县的人大常委会组成人员名额的规定。

第五条 乡、民族乡、镇人民代表大会主席团在本级人民代表大会闭会期间负责以下工作：

（一）检查宪法、法律、法规以及上级人民代表大会及其常务委员会和本级人民代表大会的决议在本行政区域内的执行情况；

（二）检查督促本级人民政府组织实施本级人民代表大会决定的事项，并向代表通报本级人民政府组织实施的情况；

（三）检查本级人民代表大会批准的财政预算的执行情况；

（四）对本行政区域内涉及公共利益的重大问题，向本级人民政府提出意见和建议，或者提请本级人民代表大会审议；

（五）主持本级人民代表大会代表的补选；

（六）筹备、召集本级人民代表大会下次会议。

这条规定则是核心，明确了乡镇人大闭会期间的职权。尤其是第一、二、三、四款，实质规定了乡镇人大闭会期间主席团的监督权。这就把乡镇人大主席团的职权实质化了，而不仅仅是原来具有的主持会议的程序性权力。从监督的具体内容来说，包括法律监督，对本级人民政府的工作监督，对本级预算执行情况的监督，对本行政区域内涉及公共利益的重大问题的监督。

需要明确说明的是，本条规定独到之处在于“乡、民族乡、镇人民代表大会主席团在本级人民代表大会闭会期间负责以下工作”的表述。就是说，乡镇人大主席团在代表大会闭会期间直接去开展各种监督工作，而不仅仅是组织代表进行监督。新修改的地方组织法就是这样规定的，即：“主席团在本级人民代表大会闭会期间，每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动；听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。”2016年3月24日北京市第十四届人民代表大会常委会第二十六次会议新修改通过的《北京市乡、民族乡、镇人民代表大会组织条例》也重复了地方组织法的规定，但还是秉承了主席团的主持功能，似乎没有充分显示出主席团自身实质性的职权。显然，主席团直接行使监督职权，与组织代表行使监督职权是不一样的。前者肯定主席团自身就具有这种实质性职权，而后者肯定的是代表的实质职权，主席团行使的不过是程序性的主持权。

第六条 乡、民族乡、镇人民代表大会主席团在本级人民代表大会闭会期间，一般三个月举行一次会议；必要时，可以临时举行会议。

乡、民族乡、镇人民代表大会主席团举行会议时，可以邀请本级人民政府领导人员列席；必要时，也可以邀请本级人民代表大会有关代表和本行政区域内的上级人民代表大会代表列席。

规定乡镇人大主席团一般每三个月召开一次会议，实质上以召开例行性会议的方式明确了乡镇人大主席团的常设性，其意义类似于地方组织法规定地方人大常委会一般每两个月召开一次会议。这就使得一些人对乡镇人大主席团是否具有常设性的争论失去了意义。

第七条 乡、民族乡、镇人民代表大会主席团决定问题，以主席团全体成员的过半数通过。

第七条规定乡镇人民代表大会主席团决定问题时，以主席团全体成员的过半数通过。这里虽然没有明确规定乡镇人大主席团具有重大事项决定权，但是隐含着乡镇人大可以就某些重大事项做出决定，并表明只要过半数就可以通过决定。

（二）浙江省温岭市泽国镇对镇人大闭会期间主席团预算监督职权的规定

浙江省温岭市泽国镇人大主席团闭会期间的预算监督职权相当明确具体。2013年2月22日泽国镇第十六届人民代表大会第三次会议通过的《泽国镇预算审查监督试行办法》对主席团的预算监督权给予了明确规定。相关规定具体如下。

第四条 镇人民政府应当在人民代表大会会议召开三十日前将预算草案提交镇人大主席团。

第五条 镇人民政府提交给镇人大主席团的预算草案材料包括：

（一）按国家预算收支分类编制到类、款、项、目的预算收支总表；

（二）财政基本支出、项目支出预算明细表；

（三）上一年度财政收支执行情况表；

（四）上一年度与本年度财政收支预算对比表；

（五）拟出让用地计划安排表；

（六）上一年度“三公经费”执行及本年度预算表；

（七）预算编制的有关说明；

（八）其他需要提供的材料。

第六条 镇人大主席团对镇人民政府提交的预算草案，应当组织审查，并组织开展会前初审。对主席团审查后的预算草案，可以以代表工作站为单位，召开预算征询恳谈会；应当召开预算民主恳谈会广泛征求选民意见。

第九条 镇人大主席团根据预算民主恳谈和预算草案初审的情况，将恳谈和初审意见汇总后反馈给镇人民政府，由镇人民政府对预算草案作出修改，并提交镇人民代表大会审查。

如果说上述规定赋予乡镇人大主席团的职权主要属于程序性的话，那么如下的规定则是实质性的。

第十八条 镇人大主席团可以采取以下几种方式加强对预算执行的监督：

（一）组织镇人大代表小组，分组对镇人民政府各线各项目预算执行情况进行监督；

（二）对财政性资金投入的重大项目组织举行专题询问；

（三）对镇人民政府重点项目和工作的承诺进行跟踪评议；

（四）对重点项目组织进行绩效评估。

第二十条 镇人民政府应当每季向镇财政预算审查监督委员会汇报财政预算执行情况。应当按月向镇人大主席团报送预算收支表格，按季预算执行情况，并随时通报可能出现的预算调整。

第二十二条 预算执行过程中，有下列情形的，镇人民政府应当以书面的形式报告镇人大主席团审批：

（一）总预算中项目支出超过5%至20%的增减；

（二）单个项目支出300万元以上的预算调整；

（三）当年新增政府性投资单个项目300—2000万元以下的。

第二十四条 镇人民政府应当在完成年度财政后的一个月内将决算草案提交镇人大主席团初审。

决算草案应当按照镇人民代表大会批准后的预算或预算调整方案所列科目编制，并按预算数、调整数和决算数分别列出，变化较大的，应当在决算草案中做出说明。

上述对预算监督规定的严格和细致已经不亚于上级地方人大常委会的预算监督权。

（三）云南省对乡镇人大闭会期间主席团职权的规定

1993年12月3日云南省第八届人民代表大会常务委员会第四次会议通过了新的《云南省乡镇人民代表大会主席团工作条例》。该条例第七条对云南省乡镇人大闭会期间主席团职权予以了明确规定。

（一）检查、督促宪法、法律、法规及本级人民代表大会和上级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定在本行政区域内的遵守和执行；

（二）听取和审议本级人民政府的经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族、社会治安等工作情况的报告，监督本级人民政府的工作；

（三）根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、财政预算的部分变更；

（四）检查、督促本级人民政府及有关单位办理本级人民代表大会代表提出的建议、批评、意见；

（五）组织本级人民代表大会代表对本级国家机关和有关单位的工作进行评议和视察；

（六）联系本级人民代表大会代表和接受上一级人民代表大会常务委员会的委托，联系本行政区域内的上级人民代表大会代表，组织代表小组开展活动；

（七）受理人民群众对本级国家机关和工作人员的申诉和意见；

（八）根据乡长、镇长的提名，决定副乡长、副镇长的个别任免，并报本级人民代表大会备案；

（九）受理乡镇人大主席团成员、乡长、副乡长、镇长、副镇长的辞职；决定接受辞职的，报本级人民代表大会备案。

在常务主席辞职被接受或者因故不能担任职务的时候，从主席团成员中决定代理的人选；民族乡主席团常务主席辞职被接受或者因故不能担任职务的时候，由常务副主席履行常务主席职责。

在乡长、镇长辞职被接受或者因故不能担任职务的时候，从副乡长、副镇长中决定代理的人选；

（十）受理本级人民代表大会代表的辞职；决定接受辞职的，通告该代表的原选区选民，并报本级人民代表大会备案。

同浙江省的条例相比较，云南省对乡镇人大闭会期间主席团职权规定得更加具体，包括了监督权、人事任免权、重大事项决定权。

三、乡镇人大闭会期间主席团职权具体内容探讨

众所周知，在一般意义上，人民代表大会拥有四项实质性职权，即立法权、重大事项决定权、人事任免权、监督权。县级以上人大常委会也相应地具有类似职权。所以，我们的研究也立足于这四项实质性职权，而暂且不讨论乡镇人大主席团的程序性职权。由于法律明确规定，县级（包括县级）以下人大没有立法权，所以在探讨乡镇人大闭会期间主席团职权时，立法权就不必探讨了。结合地方组织法，比照监督法对地方人大常委会职权以及乡镇人大职权的规定，并结合各地的实践，我们对乡镇人大闭会期间主席团的职权进行具体研究。

（一）乡镇人大闭会期间主席团没有人事任免权

总体来说，乡镇人大主席团闭会期间不应拥有等同于地方人大常委会那样的人事任免权。地方组织法第四十四条第九、十、十一、十二款规定了地方人大常委的人事任免权力。结合人事任免的对象看，乡镇一级不存在这些人事任免的对象。

首先，就政府领导人员而言，乡镇人大政府的组成人员是乡镇人民政府乡镇长、副乡镇长。而地方组织法第九条第七款规定乡镇人民政府乡镇长、副乡镇长由乡镇人民代表大会选举。至于乡镇政府所属职能部门本身级别低，最主要的是这些职能部门大多是上级政府的派出机构，不是完全意义上的一级责任政府部门，更不是乡镇人民政府的组成部门，其人员与经费大都是由直接主管机关安排。比如土地管理所、财政所、税务所等都是上级机关的派出部门。乡镇的“七站八所”，有许多属于事业性质，这些人员的任免权不在乡镇人民代表大会，而在其所属机关。

这里存在一个问题需要说明，那就是地方组织法规定，人大召开全体会议时，可以选举任命同级人民政府的正职和副职领导干部，人民代表大会闭会期间常委会可以选举任免同级人民政府副职领导干部，这是否意味着乡镇人大主席团就可以在人大闭会期间选举任免乡镇人民政府副乡镇长呢？我们认为不可以。

一方面是因为上面所说的，地方组织法明确规定乡镇人民代表大会选举乡镇人民政府的正副乡镇长，没有把此项权力赋予主席团；另一方面是因为地方组织法规定人大及其常委会都有选举同级人民政府副职领导干部的权力，已经引起了争议。这是因为，有些人认为代表大会人数多，个别副职领导干部在代表大会的选举中不容易通过，即使通过，得票率也不高，而常委会人数少，安排在常委会上选举就比较容易通过，得票率也会比较高。这种想法和做法都是不尊重代表大会和人大代表的表现，是不合适的。有的地方通过地方立法赋予了乡镇人大主席团闭会期间根据乡镇长的提名，调整个别副乡镇长的权力。现在看来，这种做法实际上更多的是为了方便组织部门调整干部，在一定程度上把乡镇人大主席团当作了工具，损害了乡镇人大的权威。因此，我们认为乡镇人大主席团不应该拥有选举任免乡镇人民政府副乡镇长的权力。

其次，乡镇一级没有人民法院和检察院。乡镇一级有人民法庭，但是属于上级人民法院的派出机构，其各项主导权均在上级人民法院。乡镇一级根本就不存在人民检察院。

没有适合的人事任免对象，乡镇人大主席团自然就没有人事任免权。

如此看来，云南省赋予乡镇人大闭会期间主席团可以依据乡镇长的提议任免副乡镇长的权力是值得商榷的。就目前而言，最直接的原因是此项权力并没有得到地方组织法的授权。但是，云南省的条例已经实施了24年之久，并没有人提出异议，尤其是全国人大常委会也没有异议。所以，从理论上看，要么是取消此项权力，要么是再次修改地方组织法，明确赋予乡镇人大闭会期间主席团拥有此项权力。这不仅是云南省人大需要考虑的，更是全国人大常委会需要从国家层面予以考虑的。

（二）乡镇人大闭会期间主席团拥有重大事项决定权

中发〔2015〕18号文件说：“地方人大根据法律规定，结合地方实际，可以制定具体办法，进一步明确重大事项范围，包括加强民主法治建设的重大措施以及区域发展总体规划、城镇建设、重大民生工程、重大建设项目等。”也就是说，尽管重大事项决定权行使得不够理想，但并不能否定此项职权。所以，在这个意义上，乡镇人大闭会期间主席团可以拥有重大事项决定权。

《云南省乡镇人民代表大会主席团工作条例》第七条第三款规定“根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、财政预算的部分变更”，这可以看作是乡镇人大闭会期间主席团可以行使重大事项决定权。

再以浙江省温岭市泽国镇人大主席团行使重大事项决定权为例。《泽国镇预算审查监督试行办法》规定预算执行过程中，有下列情形的，镇人民政府应当以书面的形式报告镇人大主席团审批：总预算中项目支出超过5%至20%的增减；单个项目支出300万元以上的预算调整；当年新增政府性投资单个项目300—2000万元以下的。这既是预算监督的内容，也是重大事项决定的内容。

（三）乡镇人大闭会期间主席团拥有监督权

赋予乡镇人大主席团监督权比赋予其他权力更重要，这实际上是增加了一条监督途径。“在现实中，社会公众往往更多关注的是对违法违规行为的惩处，其实，相对于对违法违规行为的惩处来说，对监督对象的有效监视才是治本之举。”〔3〕我们把监督法、地方组织法结合起来具体探讨乡镇人大闭会期间主席团的监督权。需要说明的是，虽然监督法规定的实施主体是各级人大常委会，并不包括乡镇人大主席团，但是监督法是在十年前制定的，当时地方组织法没有赋予乡镇人大主席团常设性，因此监督法当然不会对其职权予以规定。而根据中发〔2015〕18号文件精神修改的地方组织法，事实上赋予了乡镇人大主席团常设性，所以我们比照监督法对各级人大常委会监督权的具体规定来探讨乡镇人大闭会期间主席团的监督权是合理的。同时，通过这种比较研究，我们也期待着将来修改完善监督法时，能够考虑到包括监督权在内的乡镇人大主席团的各项权力。

第一，乡镇人大闭会期间主席团可以听取乡镇人民政府专项工作报告。地方组织法第十五条规定，“主席团在本级人民代表大会闭会期间，每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动；听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。主席团在闭会期间的工作，向本级人民代表大会报告。”

有学者认为，此项规定主席团只是组织者，而不是像地方人大常委会那样自身有权对一府两院的工作实施监督，因此乡镇人大闭会期间主席团拥有的是不完全的监督权。其实无论完全还是不完全，乡镇人大闭会期间主席团实质上已经拥有了监督权。云南省、浙江省、陕西省等地的实践已经表明，授予乡镇人大闭会期间主席团以监督权并无不妥，在实践中也取得了积极的效果，更主要的是全国人大常委会并未对各地的做法予以制止。我们更期待着地方组织法修改时，明确赋予乡镇人大闭会期间主席团以完整的监督权。另外，监督法第二章第八条规定，“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。”如此看来，由于乡镇人大主席团具有了常设性，地方组织法也进行了明确规定，因此监督法对地方人大常委会听取专项工作报告的规定也就顺理成章地适用于乡镇人大主席团。因为乡镇人民法庭是上级人民法院的派出机构，乡镇也没有人民检察院，所以乡镇人大闭会期间主席团可以听取乡镇人民政府专项工作报告。

乡镇人大闭会期间主席团听取乡镇人民政府专项报告的年度计划应由主席团确定，不应由主席或主席会议确定。因为地方组织法规定乡镇人大要配备一名专职主席，也可以再配备一至两名副主席，所以主席团最多有三名主席（副主席），而现实是许多乡镇仅有一名专职主席，无法像上级地方人大常委会那样召开主任会议来确定年度监督计划。即使两名以上主席可以召开主席会议，主席会议的职权如何确定仍然需要法律明确。

比照监督法的规定，乡镇人民政府专项工作报告的议题来源于这样几个方面：乡镇人大主席团在执法检查中发现的问题；乡镇人大代表对乡镇人民政府工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；主席团组成人员提出的比较集中的问题；人民来信来访集中反映的问题；社会普遍关注的其他问题。乡镇人民政府可以向主席团要求报告专项工作。

主席团在听取和审议乡镇人民政府专项工作报告前，应当组织主席团成员和部分相关人大代表进行视察或专题调研。参加视察或调研的代表可以列席主席团会议，听取乡镇人民政府的专项工作报告，并提出意见。专项工作报告由乡镇人民政府的负责人向主席团报告，不得委托他人向主席团报告。主席团组成人员对专项工作报告的审议意见交由乡镇人民政府研究处理。乡镇人民政府应当将研究处理情况向主席团提出书面报告。主席团认为必要时，可以对专项工作报告作出决议；乡镇人民政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向主席团报告。主席团听取的专项工作报告及审议意见，乡镇人民政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向乡镇人民代表大会代表通报并向社会公布。

第二，乡镇人大闭会期间主席团可以拥有预算监督权。监督法规定各级人大常委会审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告。由于乡镇人大基本上每年年中都要召开一次会议审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告。这似乎使得主席团没有了预算监督的空间，其实不然。主席团可以细化预算监督的内容，这不但不会与代表大会的预算监督发生冲突，反而会强化人大的预算监督。比如组织乡镇人大代表小组，分组对乡镇人民政府各线各项目预算执行情况进行监督；对财政性资金投入的重大项目组织举行专题询问；对乡镇人民政府重点项目和工作的承诺进行跟踪评议；对重点项目组织进行绩效评估。各地乡镇人大主席团也可以在不与乡镇人民代表大会预算监督权发生冲突的情况下，根据本地实际情况确定预算监督的内容。

第三，乡镇人大闭会期间主席团可以组织执法检查。根据地方组织法和监督法的精神以及乡镇人大的实际状况，乡镇人大主席团可以每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查确定年度执法检查计划。检查组成员包括主席团成员或部分人大代表。执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告。执法检查的报告包括对所检查的法律、法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议；对有关法律、法规提出修改完善的建议。鉴于乡镇没有检察院，乡镇人民法庭也是上级人民法院派出机构的现状，主席团组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，在交由乡镇人民政府研究办理的同时，也提交给上级人大常委会，由上级人大常委会转交给上级人民法院和检察院。乡镇人民政府对主席团的执法检查报告及审议意见的研究处理情况，以及上级人大常委会的回复情况，要及时向乡镇人民代表大会报告，并及时向社会公布。

第四，乡镇人大闭会期间主席团可以组织询问和质询。地方组织法虽然没有明确规定乡镇人大主席团的询问和质询权，但是明确规定可以“听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见”。也就说，听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见的方式可以包括询问和质询。具体做法是，乡镇人大主席团会议审议议案和有关报告时，乡镇人民政府应当派有关负责人员到会，听取意见，回答询问。根据乡镇人大的实际情况，询问可分为工作询问和工程询问，比照上级地方人大常委会的做法，每年安排1-2次专题询问会。监督法规定，县级人大常委会组成人员三人以上可以联名向常务委员会书面提出对本级人民政府、人民法院、人民检察院的质询案。由于乡镇人大主席团组成人员人数少，可以两人联名向主席团提出对乡镇人民政府的质询案。质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容。质询案由主席团提交乡镇人民政府答复。乡镇人民政府要在人大主席团会议上口头或书面回答质询。如果提出质询的主席团成员对答复不满意，主席团可以要求乡镇人民政府再次答复。询问和质询情况要向乡镇人民代表大会报告，并向社会公布。

第五，乡镇人大主席团可以对乡镇人民政府发布的某些规范性文件进行备案审查。当乡镇人民政府发布了超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的文件；同法律、法规规定相抵触的文件；有其他不适当的情形，应当予以撤销的文件时，乡镇人大主席团可以予以撤销。这是因为，乡镇人民政府会经常根据工作需要发布文件。从法理上说，这些文件都需要经过乡镇人民代表大会的备案审查。但是乡镇人民代表大会每年最多召开两次会议，许多文件没有经过乡镇人大的备案审查就实施了。实事求是地讲，现实中由于受对国家法律和政策理解的限制，一些乡镇人民政府会做出超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的规定，甚至以规范性文件的形式发布。所以，乡镇人大主席团对乡镇人民政府发布的规范性文件进行备案审查符合依法治国的精神，也是十分必要的。

第六，乡镇人大闭会期间主席团没有特定问题调查权。地方组织法第三十一条仅规定县级以上的地方各级人民代表大会可以组织关于特定问题的调查委员会。也就是说，乡镇人民代表大会没有特定问题调查权，按此逻辑，乡镇人大主席团当然也就没有特定问题调查权了。当然监督法第三十九条规定，各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。比照此规定，乡镇人大主席团似乎也有特定问题调查权。但是，我们首先必须考虑到乡镇人民代表大会都没有特定问题调查权这个大前提，那么作为乡镇人民代表大会常设机构的主席团自然就没有此项职权了。更何况我们不能简单地把乡镇人大主席团等同于地方人大常委会。

第七，乡镇人大闭会期间主席团没有撤职案的审议决定权。地方组织法第二十六条规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，主席团或者五分之一以上代表联名，可以提出对人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长的罢免案，由主席团提请大会审议。也就是说，乡镇人大的人事罢免权只能归乡镇人民代表大会，且只能在人民代表大会开会期间行使。乡镇人大闭会期间，主席团没有人事任免权，所以也就没有撤职案的审议和决定权。

综上所述，乡镇人大闭会期间主席团没有立法权，不应该拥有人事任免权，可以拥有重大事项决定权和监督权，而且又以监督权为重点。在乡镇人大主席团的监督权中，主席团可以听取乡镇人民政府专项工作报告，组织执法检查，进行预算监督，对乡镇政府的规范性文件进行备案审查，组织询问和质询，但是不能进行特定问题调查，不能审议撤职案。

四、乡镇人大闭会期间主席团行使职权时需要注意的几个问题

中发〔2015〕18号文件和新修改的地方组织法，事实上解决了乡镇人大主席团的常设性问题，同时也赋予了乡镇人大主席团以监督权为主要内容的职权，为乡镇人大闭会期间主席团行使职权奠定了基础。但是，这并不意味着乡镇人大主席团就可以像县级人大常委会那样行使职权了，因为乡镇人大主席团毕竟与县级人大常委会还是有很大区别的，而且中央还是在鼓励各地结合实际进行探索，地方组织法没有像对地方人大常委会那样对乡镇人大主席团单列一章予以规定，已有的规定也是原则性的。

第一，不要把乡镇人大主席团完全等同于地方人大常委会。乡镇人大主席团的人数有限，又无法设立专门委员会和工作机构，其职权行使必然受限。新修改的地方组织法规定乡镇人大主席团人数为五至七人，最多不超过九人。这与没修改前的规定是一致的。这也就是说，中央并不是想通过扩大乡镇人大主席团的规模来推动乡镇人大主席团的工作，重点在于明确了其在人大闭会期间的常设性，为其闭会期间开展工作扫清障碍。这与新修改的组织法扩大县级人大常委规模、增设专门委员会和工作委员会完全不同。浙江省很早探索实施乡镇人大主席团人数为七至十三人，最多不超过十七人。这是例外。即使如此，浙江省也没有在乡镇人大主席团下面分设委员会或其他工作机构，同全国一样，只有一个负责综合事务性的办公室。浙江省温岭市泽国镇人民代表大会虽然设立了财政预算审查委员会，但该委员会不隶属镇人大主席团。该委员会不是一个常设机构，每次人代会开会时临时选举成立，其成员并非全部由人大代表组成，而是由镇人大领导和本级代表中的部分村（居）干部、专业人员、人大办公室负责人组成，由新选出的主席团在第一次主席团会议上提出建议名单，提交人代会预备会议通过。在这种情况下，乡镇人大主席团一定要在党委的领导下，结合实际，围绕中心，依据法律行使职权，切不可贪大求全。否则不仅起不到好的监督效果，反而可能会制造新的矛盾，不利于乡镇人大工作的开展。

第二，切不可因为乡镇人大主席团常设化并被赋予了一定的职权而削弱代表大会及代表个人的作用。原来乡镇人大之所以不设立常委会，是因为乡镇人大代表少，居住地集中，一旦乡镇有大事，可以随时召集代表大会，所以就不必再设立常委会来行使代表大会的部分职权。这实际上是考虑到直接民主比间接民主更具有优势，代表行使代表大会的权利，直接向人民负责，受人民监督，更有利于发扬基层民主。随着社会条件的变化，现在主席团常设化，并被赋予了某些实质性职权，其本意应该是有利于乡镇人大更好地发挥作用，而绝对不是弱化代表大会和代表个人的权利。

第三，防止乡镇人大闭会期间主席团的各项职权的虚化和搁置。赋予乡镇人大主席团闭会期间的法定职权，对于发挥好乡镇人大的作用，让基层群众通过乡镇人大行使当家做主的权利，提升人大的公信力，无疑具有重要意义。但是，我们也必须看到，监督法已经实施了近十年，但是一些权力仍然得不到充分行使，有些权力甚至被搁置。作为一种普遍现象，必有深刻的原因。我们有理由担心，此种现象也会发生在乡镇人大主席团身上。乡镇人大主席团也可能不会使用、甚至不敢使用某些职权。要防止这种现象的发生，一方面乡镇人大主席团自身要有能力、有勇气使用法定职权，另一方面必须正确处理好乡镇党委、政府、人大的关系，各方都依法行使自己的职权。后者更为重要。显然，要达到这种理想的状况，必须依赖于政治体制改革的进一步推进。

〔1〕王文兵.论人民民主的制度化、法律化、法制化〔J〕.北京联合大学学报（人文社会科学版），2016（2）.

〔2〕〔3〕王维国.增强人大常委会监督实效要注重调查研究〔J〕.北京联合大学学报（人文社会科学版），2015（2）.

Abstract:Document NO.18 of the Central Government in 2015 and the newly revised local organization law are the supreme policy and legal basis to explore the power of inter-sessional Township People's Congress presidium.Inter-sessional Township People's Congress presidium has no legislative power or appointment and dismissal power,but it has decision-making power on major issues and supervision power,with supervision right as the core.The personnel composition and organizational structure of Township People's Congress presidium decide that it cannot be simply equated to the standing committee of local people's congress.During the inter-sessional period,Township People's Congress presidium should avoid weakening the role of Township People's Congress and representatives while exercising its power.

Key Words:Township People's Congress presidium;inter-sessional period;decision-making power of major matters;supervision power

【责任编辑 至 仁】

Study on the Powers of Inter-Sessional Township People's Congress Presidium

ZHENG Guangyong CUI Yingnan
（Institute of the people's Congress System,Beijing Union University,Beijing 100101,China）

D921

A

1002-3291（2017）05-0102-09

2017-05-08

郑广永，男，山东费县人，哲学博士，北京联合大学政治文明建设研究基地研究员。研究方向：人大制度、社会建设。

崔英楠，女，辽宁大洼人，法学博士，北京联合大学政治文明建设研究基地研究员。研究方向：立法制度、人大制度。

北京社科基金重点项目“京津冀协调发展的立法保障研究”（18JDFXA004）；北京政治文明建设研究基地项目“政府购买社会组织服务研究”（17zzwm009）。