重庆完善企业发展法制环境的研究

杜 黎 明

重庆完善企业发展法制环境的研究

杜 黎 明

市场经济本质上是法治经济，重庆市人大常委会持续关注企业生存状况，依法评估企业发展的法制环境，督促政府转变职能、依法行政，为企业发展营造良好法制生态，针对各类现实问题提出对策，增强法治意识、加强规章制度建设、规范行政行为、改进行政服务。

市场经济；企业发展；法制环境

社会主义市场经济本质上是法治经济，完善社会主义市场经济要健全法律制度。新常态下，政府运用法治思维、营造法制环境、推动经济健康持续发展显得十分重要。

一、法制环境对企业发展的意义

近代西方文明发展中两条最突出的主线，就是市场经济的确立与法制国家的形成。市场经济与法制国家是相伴而生的，市场对法制具有天然依赖性，作为市场主体的企业无时无刻不受到法制环境的影响。法制为企业发展划定了两条线：既为企业发展划定底线，保障所有企业在市场中公平参与竞争；又为企业发展划定上线，把企业无限膨胀的利益欲望束缚在法制框架内。二者构成了企业发展的法制环境，决定了企业发展与法制环境的天然联系。

第二，法制环境是保障企业自由竞争的灵魂。通过自由竞争达到优胜劣汰是市场经济的优越性。自由竞争需要两个基本前提：其一，市场开放，不开放即无竞争。市场经济首先是开放经济，市场对所有主体开放，对所有参与者设置同等的准入门槛，保障参与者自由进出，因此必须有相应的法律规则保证市场体系的统一开放。其二，主体平等，不平等即无法竞争。竞争必须在公平、公正、公开下进行，竞争者必须享有平等的市场地位。市场中有些竞争者为了贪图利益，不惜冒巨大风险，采取各种不正当手段操纵限制竞争，因此必须用法律手段规范和制裁不正当竞争和垄断行为，使企业在市场中公平、合理的竞争。

第三，法制环境是保障企业公平交易的前提。公平交易靠契约，而契约精神正是市场经济的法制体现。市场经济中，契约是经济交往的基本形式，企业的每一项经济活动都要通过合同、协议的方式来进行，企业离开契约将无法生存。而契约必须以法律对契约原则、方式和结果的确认和保护为前提。马克思认为先有交易，后来才由交易发展为法制。这种通过交换和在交换中才产生的实际关系，后来获得了契约这样的法的形式。说明了契约产生于市场交易，并且只有获得了法的形式的契约才能维护公平交易。因此，企业必须对契约精神有深刻理解，使契约精神成为市场主体所共同推崇的行为准则。

第四，法制环境是调节市场失灵的内在要求。凯恩斯论证了市场失灵的可能性，指出应对之道是用完美的政府解决非完美的市场。但作为应对经济危机的短期策略，凯恩斯所倡导的政府干预越来越受到实践的挑战。实践证明，对政府的宏观调控如果不加以规范，会诱发对市场主体的不当行为，出现政府为了自身利益，对市场经济活动不当干预，侵犯企业的权利和利益等现象。把宏观调控纳入法治轨道，有利于提高国家宏观调控政策的科学性，保证市场经济的健康发展。

二、重庆构建企业发展法制环境的实践

新常态下，重庆市人大常委会持续关注企业生存状况，依法对企业发展法制环境进行评议，督促政府转变职能、依法行政，为企业发展创造良好的法制生态，用法制环境促进经济平稳运行。评议调查显示，近年来市政府在构建法制环境方面做了大量工作，被调查企业对法制环境整体满意率为85.9%，全市企业发展法制环境总体较好。

（一）重视制度建设，涉企制度不断完善

市政府及其职能部门注重结合重庆实际加强制度创新，建立与重庆经济社会发展相适应的政府规章和政策体系。直辖至今，市政府制定与企业发展相关的现行有效的政府规章41部、规范性文件747件。据评估结果显示，747件规范性文件中与企业发展关系紧密的占71.9%。这些规范性文件为服务企业发展、维护企业权益、促进产业转型升级提供了制度保障。同时，市政府重视制度建设的及时性和实效性，努力满足各类企业创业发展的现实需求。及时出台《重庆市人民政府关于加快推进物联网发展的意见》，为信息产业跨越式发展提供了制度支撑。定期开展政府规章和规范性文件的清理、评估工作，建立健全规范性文件报备制度及网上报备系统，提高规章制度质量。2013年市政府委托西南政法大学全面清理政府规章，及时废止了15部政府规章、99件规范性文件。

（二）注重职能转变，市场活力得到释放

第三，被信任和认可的优势。被信任和认可，不仅体现在养老服务的专业化方面，还体现在个人信息安全是否得到保障等方面。基于区块链技术的智慧养老服务模式的构建，所有的养老服务数据都是被加密的，用密码学的方式方法保证了数据的获取权限，以及数据的完整性、连续性和一致性，智慧养老服务平台的安全性得到了保障。同时，智慧养老平台会对服务对象的全部生物信息数据进行清晰地记录，确保平台数据的及时性。平台数据的安全性和及时性，树立了智慧养老服务模式的专业性，整体上提升了服务受益群体对智慧养老服务模式的信任和认可度。

市政府改进行政管理方式，深化行政审批制度改革，充分激发市场主体的积极性。2013年至今，市政府及其职能部门取消行政审批项目159项，下放357项。其中，取消和下放涉及企业投资、生产经营、资质审查的行政审批项目200余项，为市场主体松绑减负。出台《重庆市人民政府职能转变和机构改革方案》，深入推进大部门制改革，实行政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，推动政府职能由行政审批型逐步向公共服务型转变；制定《社会组织登记管理体制改革方案》，推进行业协会商会与政府部门脱钩等。持续加强政务服务中心建设，设立审批事项相对集中办理的行政审批大厅，开展“一站式”服务，推行网上审批，市级部门基本实现“一个窗口对外”，行政服务效能得到提升。

（三）支持创业发展，市场运行平稳有序

市政府及其职能部门坚持市场监管与行政服务并重，努力实现市场调节与政府监管合理衔接。通过强化市场监管职能，定期开展专项整治，推进企业诚信建设，依法维权救济，完善企业帮扶政策体系，加大对民营企业、小微企业、文化企业、创新型企业以及大学生创业等的支持扶持力度，激发企业创业发展活力。评估的747件涉企规范性文件中，涉及民营企业的占68.9%，涉及小微企业的占48.2%。先后取消、免征的47项行政事业性收费每年可为企业减负超过1亿元。同时，大力营造重商利商、宽松有序的市场竞争秩序。在投资领域探索“负面清单”管理制度改革，制定《重庆市五大功能区域产业投资禁投清单》。2010年以来，重庆每年新增企业数量连续4年超过九个百分点，年增长率最高为37.5%。2016年1月－6月，全市新发展小微企业5.5万户，小微型工业企业实现产值3192.6亿元，增长31.3%。

（四）加强执法监督，规范行政行为

市政府围绕建设法治政府目标，提高依法行政工作水平。出台《重庆市规范涉企行政执法若干规定》，定期开展专项执法检查活动，解决行政管理、行政审批、行政执法中的不作为、慢作为、乱作为涉企行政执法等问题。探索创新执法机制，在渝中区、大渡口区等9个区县和交通、农业等领域开展综合执法改革试点，理顺执法机制，整合执法资源，解决多头执法、执法缺位等问题。出台《重庆市规范行政处罚裁量权办法》，规范行政处罚裁量权，对具有行政处罚权的38个市级部门开展处罚依据清理和裁量基准制定工作，行政执法公信力得到大幅提升。此外，畅通企业电话投诉、网上信访“绿色通道”，加强涉企行政复议和信访工作。

三、重庆市企业发展法制环境的问题分析

（一）政府规章及规范性文件的合法性、适当性、实效性、程序性需要进一步加强

一是有的政府规章和规范性文件与上位法不一致。存在与行政许可法、行政处罚法、行政强制法等法律规定相抵触，或扩大范围、增设条件、增加程序以及违法限制市场准入、市场竞争歧视等内容。二是有的政府规章及规范性文件存在适当性问题。主要体现在对企业的权利与义务设定不够合理，规范性文件内容之间存在矛盾，企业投资项目审批程序设定繁琐等问题。三是有的政府规章及规范性文件滞后于经济发展。主要体现为少数政府规章和规范性文件与现实脱节，不能有效解决企业发展中的新问题。据西南政法大学的评估报告显示，有487件规范性文件存在1161个实效性问题，占评估文件总数的65.2%；需及时予以废止的177件，占23.7%。

（二）行政审批方面有待改进，市场监管仍需加强，政府职能转变任重道远

一是行政审批方面存在的问题需引起足够重视。有的行政审批程序和手续较为繁琐，不同区县行政部门要求报送的审批材料不一致，甚至能否审批的前置条件都不一样。有的行政审批时限周期较长，“一站式”审批落实不太理想。有的政府部门主动服务意识不强，办证办照过程中让企业往返折腾的情况时有发生。二是有的政府部门监管不力导致不公平。有的行业领域，由于政府部门监管不力，反而守法经营者“吃亏”，形成不公平的市场竞争环境。据市人大常委会委托区县人大常委会调查显示，只有69.8%的调查对象认为政府相关职能部门对违法违规行为的处罚及时。三是有的政府部门存在不当干预企业自主经营权现象。个别政府部门在购买中介服务时，采取行政手段干预中介企业收费，或作出对政府不予收费的规定，或只从第三方的利益考虑限制、压低中介费，致使企业经营无法自主，破坏了行业正常的竞争秩序。

（三）依法行政仍需持续改进，行政行为失范和违规、行政执法不公和违法现象时有发生

一是有的政府部门执法随意性较大。一些执法部门在执法尺度把握上不统一，对同一或类似行政执法事项作出差异较大的处理结果，有失公允。个别执法部门的行政处罚自由裁量权仍然较大，对企业的行政措施、行政处罚随意性较大。二是有的政府部门机械执法、选择执法。一些行政执法部门不善于运用行政指导、事前规范等柔性方式处理问题，不视具体情况，均采取“一刀切”式执法。相关行政执法部门对不同规模、不同性质的企业的执法差别较大，对大、中型企业及国企、外企的执法检查较为宽松，对小微企业及民企的执法检查过于频繁。三是有的政府部门存在违法行政。有的重实体、轻程序，不依法告知行政管理相对人相关权利，变相剥夺企业的知情权、申诉权和救济权，引起行政争议。一些行政执法部门之间存在纵向集权、部门壁垒现象，职责不清晰，协调配合不够，各自为政，多头执法、刁难企业等现象时有发生，侵犯企业的合法权益。

（四）有关惠企政策规定、政府信息公开等要求落实不到位，政府服务企业的意识有待增强

一是支持企业发展的政策规定落实不够到位。有的政策缺乏配套规定，或操作性、实践性不强；有的惠企政策落实到基层就走样，内容被删减，扶持资金被挪用，或政策执行的延续性、稳定性差，实施效果层层递减，使企业不能完整享受到政策优惠。二是政务信息公开需要进一步规范和加强。少数政府部门不重视政务公开、执法透明，对应当主动公开的涉企文件信息怠于公开或不公开，对企业申请公开并依法应当公开的规范性文件以种种理由拒绝提供。三是对企业的法制宣传还不到位。涉及企业的法律法规及政策规定较多，加之相关政府部门普法宣传工作不到位，导致企业难以全面了解相关法律规定及政策精神，也无法正确有效地予以运用。

四、关于优化企业发展法制环境的思考

（一）进一步增强法治意识

法治社会中法治理念成为公民信仰，政府决策及社会成员行为的基本指引。政府应增强运用法治思维方式履职，带头讲法、坚持依法、善于用法，牢固树立服务意识和诚信意识，转变“以审代管”、“以罚代管”观念，杜绝漠视企业诉求的现象，高度重视企业发展法制环境建设，将改善和优化企业发展法制环境作为经济发展中首要问题，坚持从支持和保护企业这个市场主体的角度出发，着力抓好转变政府职能、维护市场秩序、保护企业权益、服务企业转型等各项工作，营造良好的法制环境。

（二）进一步加强规章制度建设

政府部门要不断完善政府规章及规范性文件体系，形成促进企业健康发展的法制环境。一是尽快建立权力清单、责任清单、负面清单等。切实厘清政府与市场、政府与社会、政府层级、政府部门之间的职责边界，并在权力范围之内完善形成权界清晰、分工合理、权责一致的政府职能法制体系。二是坚持程序公开公正。要从制度上进一步明确政府规章及规范性文件的制定主体、权限、程序、范围、时限和效力。注重开门建制，广泛听取意见，加强与企业群众的沟通，建立健全公平、开放、透明、科学的市场规则。三是坚持“立改废”并举。对政府规章及规范性文件定期清理评估，研究现行政府规章及规范性文件、配套措施与上位法相抵触的问题，以及与经济社会发展、产业转型升级不相适应问题，及时予以修改、废止。四是加强规范性文件管理。改进规范性文件备案工作。规范区县政府的发文行为，杜绝擅自设定行政权力、变相设定许可条件、不当增加行政程序、违规设定收费项目等问题。

（三）进一步规范行政行为

依法行政是建设法治政府的核心内容。一是健全行政执法程序和方式。探索建立统一的行政程序规定，促进政府各个部门在法定权限内依照法定程序实施行政行为。完善和推广综合执法等机制，有效解决涉企执法中职权交叉、执法冲突、多头执法等问题。二是重视并加强行政复议工作。进一步畅通行政复议渠道，抓好涉企行政复议案件，依法处理行政争议，有效引导涉企行政争议在法治轨道上解决。三是严格落实行政执法责任监督。强化对行政执法人员的监督、管理和教育，严肃处理涉企行政执法中“吃拿卡要”等问题。规范行政处罚自由裁量权，从源头上预防和减少行政争议，提高企业对行政执法的公信度。加强投诉举报工作，严肃查处涉企违法违纪问题。

（四）进一步改进行政服务

正确处理好依法行政与服务企业的关系，转变工作作风，主动作为，不断提高行政水平和服务质量。一是认真落实服务企业的举措。落实好“一站式服务”，加强对企业的政策指导，激发企业自力更生、自主创业的活力。针对企业融资难问题，要畅通企业融资渠道，发挥企业融资平台作用，降低企业融资成本。二是进一步减轻企业负担。全面公示收费项目和标准，取消不合法收费，对擅自设立收费项目、提高收费标准、超范围收费等行为，依法从严查处。加强和完善公用事业价格管理，落实公用事业价格听证制度，为企业创造透明、稳定和低成本的经营环境。三是严格落实政务公开要求。进一步扩大政府信息公开范围，凡涉及企业和市场主体的规范性文件，均应在实施前予以公开。及时发布相关政策信息，让企业了解和掌握经济运行态势、市场需求和发展趋势，与企业共享信息。

（本文作者：重庆市人大常委会副主任）

责任编辑：江生亮

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