《公司法》修改后后续监管的构建与完善

晏 翔

(山东大学 法学院，济南 250100)

《公司法》修改后后续监管的构建与完善

晏 翔

(山东大学 法学院，济南 250100)

公司最低注册资本限额制度在实际运行中弊端凸显，2013年《公司法》修改基本取消了公司最低注册资本额度的规定，带来积极意义的同时，伴随而来的是后续如何具体监管公司经济活动，以平衡公司经营自由和债权人利益保护。具体监管措施的出路在于以转变理念为前提，配以信用体系建立、信用状况披露、信用状况约束等具体制度。

最低注册资本；政府职能转变；后续完善；具体监管

十八大以来，党中央国务院不断深化改革，十八届三中全会更是提出了以转变政府职能为核心的全面深化改革的要求。转变政府职能的核心在于处理好政府与市场、政府与社会的关系，实质是划定政府应为和不应为的界限，做好政府自身的角色定位，既防止越位，也防止缺位，而实现政府职能转变的当头炮便是简政放权。简政放权内在地蕴含“放”和“管”两方面，放包括“放开”和“下放”两方面。“放开”即是取消，凡是市场和社会能够做好的，就坚决还给市场和社会，“下放”是指下级政府能够管且管得好的，坚决下放给下级政府，这也是十八届三中全会“三个一律”的要求。公司最低注册资本制度自其产生以来，伴随社会经济的发展，其弊端也不断显现出来。因此，我国2013年《公司法》修改时原则上废除了公司注册资本最低限额的规定，《公司法》修改之前，国务院召开常务会议部署推进公司注册资本登记制度改革。毫无疑问，法律层面的改革对于中国的市场化改革来说具有重要意义，它取消了政府对于市场准入的不公平门槛限制，放开了对市场的直接微观干预，有效地激发了市场机制和市场主体的活力，使得今后的市场朝着更加公平顺畅的方向运行。然而，简政放权并非仅指“放权”，还内在地包含了“监管”，“管”和“放”同等重要，缺一不可。如何做好“放”、“管”结合与“放”、“管”并举是深入推进政府职能转变的重大挑战。具体到公司注册资本制度而言，就是在取消公司注册最低资本限额的规定后，政府的监管将由事前限制变为事中事后监管，笔者正是基于此方面以政府职能转变为视角就如何落实好事中事后监管提出建议。

一、制度弊端凸显，立法修改回应

(一)制度弊端凸现

1.违反公平公正的原则

从市场准入看，公平公正是法治的精神，也是现代市场经济的要求。首先，立法上未平等对待。最低注册资本限额的规定主要是基于债权人利益保护、交易安全以及社会经济秩序稳定的考虑，人为地设置了过高的市场准入条件，牺牲了投资者、创业者的利益。其次，规定一刀切，未合理区别。最低注册资本的立法不考虑行业差别、经营目的差异等因素的影响，作了看似统一的公平的规定，其实是错误的做法。公司因行业、经营范围、目的的不同，对注册资本有不同的要求，即使是相同的行业，也会因规模大小不同而对资本需求不同。最后，最低注册资本制度也不利于市场的公平竞争。最低注册资本制度为新的主体进入市场设立了障碍，使得新鲜的血液不能进入市场，导致相应竞争减小，可能形成垄断的局面。

正如有的学者所说，规定最低注册资本制度犹如规定穷人不能结婚一样荒谬[1]。

2.容易造成资本浪费

从资本缴纳看，最低注册资本制度会造成资本的浪费。按照《公司法》2013年修改之前的规定，股份有限公司、有限责任公司、一人有限责任公司等都有最低注册资本数额的规定，分别为500万元、3万元、10万元，因而设立公司必须先行缴纳法定的最低注册资本，在领取营业执照后才能动用财产，即在缴纳财产后至领取营业执照前的这段期间内是不允许使用财产的，此时段内财产的“冻结”使用无疑浪费了资本的价值。因此最低注册资本制度阻碍了资本的流通，降低了资本的使用效率，使得资本的功能未得到充分发挥。

3.无法真正起到保护债权人的作用

公司制度的产生就是为了分散风险，避免人合形式的合伙所要求的各普通合伙人承担无限连带责任。故而，公司股东以其出资份额为限对公司经营承担有限责任，可以参与公司经营管理与决策，而公司债权人的利益保障完全依赖于自身无法掌控的外在的公司经营状况的好坏。可见，公司制度蕴含着股东和债权人利益冲突的根源，即公司债权人利益回报属于固定收益，而对公司股东而言其责任是锁定的。当整个公司的投资风险逐步提高时，债权人的收益并没有相应的提高，高风险带来的高回报为股东所享有[2]。因而，最低注册资本制度设立之初的目的是为了保护债权人利益，然则该制度在实际运行中并未实现立法目的。最低注册资本制度向与公司交易的相对方以及投资者传达了误导性信息，使其片面地认为公司登记的注册资本高其信用便强，但事实并非如此。企业在工商部门登记的注册资本仅代表公司设立之初的静态财产，开始正常经营后，公司的财产是动态变化的，某个时间点上的动态资产才代表公司的实力与偿债能力。在面对门槛较高的最低注册资本规定时，公司的创立者有两种选择，要么遵循苛刻的游戏规则，或选择次优的游戏区域，或者淘汰出局。即：一是按照法律的规定如实地缴纳金额；二是虚假出资、抽逃出资，以满足法律形式上的规定，大多数没有能力的创立者通常会选择采取违法的手段[3]。由此可见，最低注册资本制度是一种高成本、低效率的保护债权人利益的立法模式。

(二)立法修改回应

最低注册资本制度在制定初期起到了积极作用，随着改革开放的深入，经济迅猛发展，社会面貌焕然一新，该制度的弊端逐渐显现，成为社会发展的阻碍，废除最低资本限额制度的呼声渐强。为了回应现实需求，2013年12月28日十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过了《中华人民共和国公司法》的修正案，这是我国公司法自颁布以来20余年的时间中继两次制定后的又一次重大修改。本次修改涉及条文12处，归纳起来主要有三方面内容：一是分别取消了有限责任公司、一人有限公司、股份有限公司最低注册资本 3万元、10万元、500万元的规定，但法律、行政法规以及国务院决定对公司注册资本实缴与注册资本最低限额另有规定的，从其规定。二是资本实缴登记制改为认缴登记制，公司的注册资本为在公司登记机关登记的全体股东认缴的出资额，但股份有限公司发起设立的，在发起人认购的股份缴足前，不得向他人募集股份；股份有限公司采取募集方式设立的，注册资本为在公司登记机关登记的实收股本总额。三是简化了登记事项和登记文件。取消了首次出资比例、货币出资比例、资金缴纳年限、验资程序等内容，实收资本、验资报告不再是公司设立登记的事项范围。

二、积极意义与后续完善

《公司法》看似仅修改了12处条文，但其所带来的意义深远。其一，从政府角度看，改革公司注册资本登记制度、放宽市场主体准入，是新一届政府转变职能总体部署和改革方案中的一项重要举措，是政府逐步加深对政府与市场、社会关系认识的结果，认识到市场在资源配置中起决定性作用，政府应进一步简政放权，努力做好政府服务与履行监管职能。其二，从设立公司来看，取消最低注册资本限制、取消首期必需出资20%及剩余注册资本必需在2年内到位的要求、不再要求提供验资报告等将使设立公司更为便捷，设立成本更为低廉，会更好地鼓励个体以及大学生进行创新创业，不断刺激个体经济的发展，有助于提高我国整体的创新力。其三，从市场竞争来看，有利于构建公平竞争的市场环境。公司设立的市场准入门槛降低，有助于调动社会资本力量，促进小微企业特别是创新型企业成长，带动就业，推动新兴生产力发展。这样做不仅顺应广大市场主体的热切期盼，有利于扩大社会投资，而且符合新技术、新产业、新业态等新兴生产力发展的要求，使得更多的主体能进入市场，营造一个充分公平公正的市场竞争环境。

不过，《公司法》修改中的废除最低资本制度等内容在带来积极意义的同时，其后续配套制度的完善也值得深入思考和探讨。无论《公司法》如何变迁，其始终需要处理好公司经营和发展与债权人利益保护这个核心问题，在此之前，立法者认为规定高额的注册资本能起到保护债权人利益的作用，因而针对公司设立规定了较高的市场准入门槛，待公司进入正轨运行后，反而疏忽了其后的监管职能。最低注册资本限额的取消，反映了政府监管理念的转变，由事前监管到着重事中事后监管，但是后续的监管措施如何制定与实施，有待进一步探讨分析。否则，废除了死板、僵硬的事前限制，又无后续具体监管措施的出台，公司债权人利益保护将处于危险状态，极易引发大量经济纠纷，反倒阻碍了社会经济发展。

三、转变理念与具体监管

我国《公司法》在历经二十余年后终于废除了最低注册资本制度，这是对现代商业环境的积极回应。虽然经济主体是理性的，自己会积极主动维护自身利益，债权人也会用脚投票，股东也会在这种强大的市场约束力作用下积极履行义务，但是市场主体自身的力量还是有限的，政府应履行自己的法定职责来维护债权人利益，保障交易安全与市场秩序。

(一)转变监管理念

1.从债权人保护到公司自主经营

如前所述，我国公司立法自产生以来，法律规定就侧重于债权人利益保护，忽略了公司的自主经营。公司制度是社会经济高度发展繁荣的产物，在此之前社会经济主体主要为合伙形式，性质上属于人合，各合伙人须对其他合伙人承担无限连带责任，因为合伙人之间相互熟悉，信任度高，一般具有血缘关系，人身属性强，导致了合伙这种经济组织形式适用上规模有限，难以发展壮大。为了突破这种熟人间的束缚，也为了成员责任的有限性，公司制这种经济组织形式应运而生。公司制是资本的联合，性质上为资合，无人身属性的内在要求，适应了陌生人社会形态。在一个人社会之中，即使完全不熟悉的人，也可以通过资金的聚合而一起经营，大家各自承担对公司的出资责任，并且原则上对公司的责任仅以出资额为限承担。资合所带来的陌生人相互协作、责任承担有限性等优点促进了社会经济的迅猛发展，成为了经济发展的主导力量。因而，最低注册资本限额的规定不是公司制产生的应有之义，公司不是为了保护债权人利益而设立的。无论从公司法权利本位主义、资本本质、资本制度最初的立法目的、当今主流国家的发展趋势来看，还是立足于法定资本制在债权人保护问题上力不从心的实践，都应该将资本制度回归到有利于公司经营的思想中去[4]。因而，未来的公司立法及修改应重新定位，回到如何使公司自主经营、增强竞争力的出发点。

2.从资本信用①这里的“资本信用”,准确来说应当是指注册资本信用。到资产信用正如李克强总理所说的那样，“管”与“放”是车之两轮、鸟之两翼。在取消公司最低注册资本额度要求这种事前限制后，如何确保实现科学、有效、合理的事中事后监管就成了重中之重。以前政府习惯于事前限制，通过设置较高的市场准入门槛来实现一种简便的事前监管，经过这么多年的实践证明，其已成为社会经济发展的阻碍。就公司注册资本制度而言,我国长期以来坚信资本信用的理念，认为公司只要有足够的注册资本，其信用能力就有保障，但这只是立法者的一厢情愿，司法实践积累告知我们这般制度构思只能停留于“空中楼阁”之设想。总体而言,以债权人保护为目的而设计的公司注册资本制度，并没有达成保护债权人利益的良好效果；相反，严格管制的公司资本制度在相当程度上降低了公司法保护债权人利益的水平，并限制了投资的效率和便利, 阻碍了我国公司资本制度的良性发展[5]。从实际的清偿能力来看，公司资本几乎是没有任何法律意义的参数，以资本为核心所构建的整个公司信用体系根本就不可能胜任保护债权人利益和社会交易安全的使命[6]。真正能保证公司信用的是公司经营过程中实实在在所拥有的实际资产，因为它才代表了公司在某一刻的财产状况。因此，政府转变监管理念，由重事前限制轻事中事后监管到轻事前限制重事中事后监管，认识到适度监管是政府自身的法定职责，在尊重市场的前提下，积极履行维护市场交易安全和市场秩序稳定的职责，做到既不缺位，又不越位。具体而言就是要转变公司信用理念，要从“资本信用”转变到“资产信用”，并且将这种理念贯彻到具体监管之中，做到权责相对，将监管责任落实到具体的部门、单位和个人，对于懒于行使职责、怠于行使职责的行为，要及时追责，保证事中事后的监管真正落实到位。

(二)完善后续监管——简政放权为主，政府监管为辅

转变政府职能的核心是简政放权，这就要求政府应该处理好自身与市场、社会、个人三者之间的关系，尊重市场经济规律，将市场、社会和个人能自我解决的还给市场、社会与个人。但这并不意味着政府完全退出监管领域，某些方面仍需要政府发挥好服务作用。最低注册资本限额废除后，公司经营自由度得到了提升，有利于促进市场充分、公平的竞争，但公司债权人利益保护不容忽视。公司与其交易者都是市场经济的参与者，是理性经济人，在信息资源对等的基础上，双方根据自身判断作出有利于自身利益的行为。因而，政府所需做的就是完善与保障社会信用体系，让市场经济活动的每个参与者能在充分掌握交易对象信息的基础上自主决定。

1.建立企业信用体系

法律上信用的概念不完全等同于经济信用，法律上的信用和义务的履行密切相关，信用是对一个人(自然人或法人)履行义务的能力,尤其是偿债能力的一种社会评价[7]。从法学视角来说,企业信用就是指一个企业履行义务的能力。企业信用信息系统的建立需要对企业整体素质、经验状况、财务状况、发展前景等信息进行收集、整理、加工，这是一件浩大长期的系统性工程，需要政府、企业、社会三方主体协同推进。

(1)政府投资建立

伴随社会经济的发展与政府行政理念的转变，政府与社会的关系由“大政府小社会”演变为“小政府大社会”，政府在社会事务治理中不再过多干预，相反应为社会发展创造一个良好的整体大环境。目前的企业信用信息系统主要是国家工商总局的全国企业信用信息公示系统，显然仅此系统是无法满足社会主体的信用需求的。工商、海关、税务、公安、银行、法院、保险等部门基本都逐步建立起自己的数据库系统，以记录企业的相关信息，但由于缺乏协作机制，部门之间所掌握的信用信息并没有实现共享。工商部门和其他部门的信用评价活动始终没有形成一个信息共享的网络体系，难以建立完整的信用记录档案，进行有效监督。2014 年1月15日，国务院常务会议原则通过《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020 年)》，其中提到，要全面推进政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信等社会信用体系建设活动，最终形成覆盖全社会的征信系统，使诚实守信成为全民的自觉行为规范。因此，政府应投资建设多部门共享、覆盖全社会的信用体系。

(2)社会征信评级

市场经济应当是诚信经济，如果市场主体不遵守信用，采用欺诈、隐瞒、背弃诺言等方式来获取利益，短期来看是有利的，长期来看则是自取灭亡。一个社会中，公众对各个参与主体的信用如何了解呢？如果没有一套完善的社会成员信用体系，我们将难以获取信息或者获取成本极大，很难保证交易的真实性。在现代经济之中，需要有专门从事信用信息评价的中介服务机构，这就是信用评级机构。信用评级是指由专门的机构或部门,按照一定的方法和程序,在对企业进行全面了解、考察和调研分析的基础上，对各类市场参与主体履行相应经济能力及其可信度进行综合测定并做出有关其信用行为的可靠性、安全性程度的评价，并以专用符号或简单的文字形式来表达的一种管理活动[8]。信用评级的建立，能够一定程度改善市场上交易双方信息不对称的局面，能够让与公司交易的一方了解公司的信用状况，然后对交易安全有个大概的估量，降低交易的风险，并以此来决定是否交易。信用评级机构既非政府的工作部门，亦非公司意志的代表者，而是社会中独立的第三方主体，拥有独立的地位，只依据真实情况作出客观公正的信用评级，并且信用评级机构也有助于建立以风险管理为基础的预防性制度体系，从而约束市场相关主体的行为，提高其违法成本。

(3)企业自身建立

企业可以建立内部的信用信息库，在经营活动中积极寻找有关交易对象公司信用状况的资料，之后将合作对象的信息进行记录、筛选、整理与分类，形成企业内部信用资料库。这是企业根据自身经营活动而掌握的交易对象的信用信息，在一定程度上弥补了国家和第三方企业征信体系平台的不足。该制度的建立不仅有利于企业自身信用的科学、系统的管理，提高企业自身的信用程度，更重要的是还能记录信用不良的企业，使其便于慎重选择交易对象，降低交易风险。

2.信用状况披露

公司信息是指公司在设立和经营过程中所形成的资讯，它是一种宝贵的资源，正如美国联邦大法官路易斯·布兰代斯所说的，“阳光是最好的防腐剂，灯泡是最好的警察”。甚至可以毫不夸张地说，谁拥有了最为丰富、真实的信息，谁就能作出最有效的决策，没有以信息为基础的决定，就不可能是明智的决定。而收集信息的多寡取决于自身能力的大小，由此可看出,公司与债权人在信息的收集上能力上明显存在悬殊，自然在信息资源的享有上是处于不平等的地位。所以应该完善信息披露制度，保证债权人能够及时、准确地掌握公司信息。我国法律、法规等也对公司的信息披露作了相应规定。我国制定了规范企业信息披露的有关法律、法规，如《上市公司信息披露管理办法》、《商业特许经营管理条例》、《商业特许经营信息披露管理办法》、《非上市公众公司监督管理办法(2013 修订)》等有关公司信息披露的法律规定。

但是，我国公司的信息披露还是很不完善。首先，在披露对象上，这些法律法规绝大多数是在规制上市公司和金融行业等特殊领域，由于其涉及公众利益，法律规定了严格的信息披露制度，一旦违反就会受到相应的法律处罚。但是对于那些未上市的中小企业，其信息披露的状况不太理想，因而可以考虑扩大披露对象适用范围，将未上市的股份有限公司也纳入其中。其次，披露的范围上也不够。虽然相关法律对于上市公司信息披露范围作了规定，但规定的披露事项仍有局限，公司注册资本制度改革后，信息披露实行政府主动公示与企业自愿公示相结合，应合理确定二者的划分标准，努力平衡公司自主经营与债权人利益保护，可以考虑将企业登记备案、年度报告、资质资格等纳入信息公开的范围，同时非股份有限公司可自愿将资本资产流动方向、财务状况、经营发展状况做到公开透明。再次，申请公司信息查询受到重重限制，现实生活中并非是任何公民都可以申请查询，一般公司信息登记部门都会要求申请人出示公司的营业执照副本等文件。因此，法律应将保障社会主体的信息查询权落到实处。

3.信用状况约束

市场经济是法治经济、信用经济，加强信用约束是规范市场秩序的内在要求，是创新监管方式方法、加强事中事后监管的重要形式和手段。传统的监管虽然也规制惩戒市场主体的失信行为，但惩戒力度和范围有限，效果不尽如人意。公司注册资本制度改革后，公司经营自治属性增强，政府事前限制干预减少，转而以事中事后监管为重点。首先，相关的职能部门对企业进行不定期检查和接到社会群众举报后实施执法检查，若发现有违法违规或违反诚信的行为，视违法严重程度给予不同严厉程度的惩戒，如吊销营业执照、吊销注销撤销许可证、列入经营异常名录、严重违法企业名单等惩罚措施。其次，改变过去各部门独自收集、归纳、公示信息的做法，建立统一的信息公示系统，针对同一企业，不同部门在自身职责范围内登记自身掌握的该企业的相关信息，这样一来，企业的所有社会活动信息在一个统一的系统下得到了全部呈现，既节省了登记的时间、人力、财力，也使得信息的使用效果明显提升。建立信息统一公示系统后，全社会成员有需要时可随时查询，方便了对于相关企业的信息及时获取，节省了交易成本，降低了交易风险。而且企业受到的惩戒将通过政府部门间的联网而被所有与企业打交道的政府部门所知，使其在经营活动中处处受限。惩戒将对企业造成持续性影响，“老赖”企业的违法成本大大提高，形成 “一处违法，处处受限”的结局，逼迫违法企业认真整改，不敢重犯。

[1]张维迎.产权、政府与信誉[M].北京:三联书店,2001:123.

[2]朱慈蕴.公司资本理念与债权人利益保护[J].政法论坛,2005,(3).

[3]傅穹.公司三大资本制模式之比较及我国公司资本制的定位[J].法商研究,2004,(1).

[4]刘凯湘，张其鉴.公司资本制度在中国的立法变迁与问题应对[J].河南财经政法大学学报,2014,(5).

[5]邹海林.我国司法实务应对公司注册资本制度改革的路径选择载[J].法律适用,2014,(5).

[6]赵旭东.公司资本制度改革研究[M].北京:法律出版社,2004:26.

[7]江平,程合红.论信用[J].东吴法学,2000,(特刊).

[8]马杰.我国中小企业信用评价机构模型及评级制度探讨[D].北京:对外经济贸易大学,2006.

[责任编辑:刘晓慧]

①根据十八届三中全会《决定》，“三个一律师”指：企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批。直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。

2016-10-11

晏翔(1992-)，男，四川成都人，2015级民商法学专业硕士研究生。

D923.991

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1008-7966(2017)01-0053-04