论《巴黎协定》法律效力及对我国立法的影响

李 涛

(中国政法大学，北京 100088)

论《巴黎协定》法律效力及对我国立法的影响

李 涛

(中国政法大学，北京 100088)

继《京都议定书》之后，《巴黎协定》是应对气候变化领域最重要的国际法律文件。其中减缓、适应、资金支持和技术转让、应对气候变化能力建设以及透明度等五方面是其规定的主要内容，为发展中国家设定了三大义务，包括制定规划，信息通报和加强透明度建设，加强国际合作等三方面。由此可以预见，这对我国未来应对气候变化立法和规划会产生巨大影响，主要是促进我国应对气候变化方面的立法或政策数量上增加，内容上更注重适应的规划与措施，同时推动我国应对气候变化立法和实施中的公众参与。

《巴黎协定》；法律效力；公众参与

2016年11月4日《巴黎协定》生效，对于签署各国应对气候变化的立法和规划、国际排放量贸易和各国碳排放交易制度发展、各国经济增长方式的转型均会产生巨大影响。因此,有必要梳理以明确其为发展中国家确定的主要任务，在此基础上在法律层面中分析其对我国立法产生的影响。

一、《巴黎协定》的主要内容

1.在减缓方面，《巴黎协定》确定了自下而上的减排新机制，即各国通过国家自主贡献的方式自愿申报国家减排目标，如第4条第2款规定“各缔约方应编制、通报并持有它打算实现的下一次国家自主贡献”①具体参见《巴黎协定》第4条第2款。，但是一旦申报了自主贡献，国家则应该采取各种减缓措施来实现这种目标。而且国家自主贡献要每5年通报一次，并且每次更新要逐步增加国家自主贡献，也就是形成了一种“螺旋上升”机制。在这种机制下，各国在应对气候变化方面才能只进不退。同时,为了体现共同但有区别的责任，第4条第4款仍然规定了在自主贡献的同时，对于发达国家的减排义务仍然是强制要求的，而且发达国家应向发展中国家提供支持以帮助其完成减排②《巴黎协定》第4条第4款、第9款之归纳。，而发展中国家也应加强减缓努力，只是没有强制的减排义务，按照自主设定的国家自主贡献达成目标即可。

但与此相关，发展中国家要承担的义务包括第4条第8款规定的在通报国家自主贡献时，为清晰、透明和了解而提供必要的信息③具体参见《巴黎协定》第4条第8款。。第4条第19款规定的拟定并通报长期温室气体低排放发展战略等④具体参见《巴黎协定》第4条第19款。。

2.在适应方面，巴黎协定也提高了对其的重视，认为其是为保护人民、生计和生态系统而采取的气候变化长期应对措施的关键组成部分，在第7条第1款规定要确立全球适应目标。在第7条第5款确定了适应行动的基本思路，即是采用国家驱动，同时考虑到脆弱群体、社区和生态系统，将适应纳入相关的社会经济和环境政策以及行动中。这要求应从国家层面开展适应规划进程，包括制定和加强相关的计划、政策。并且要采取相关行动，如评估气候变化影响和脆弱性，建设社会经济和生态系统的抗御力等。除了本国内部采取的适应努力外，第7条第6款还特别规定应开展适应努力方面的国际合作，合作内容包括交流适应努力方面的良好做法、经验教训等信息、相互之间的体制安排、关于气候的科学研究等。为了保证公开透明和可比性，并且对各国形成压力，第7条第10款规定应当定期提交和更新适应信息通报⑤《巴黎协定》第7条第1款、第5款、第6款、第10款之归纳。。

3.在资金支持和技术转让方面，强调发达国家不仅应为发展中国家在减缓和适应两方面提供资金支助，而且应在技术开发和转让方面减少技术壁垒，加强与发展中国家的合作。不仅如此,发达国家资金支持的努力应当逐步超过先前的努力，从而为支持资金的上调预留了空间。对于其他国家则鼓励提供这方面的资助。而且第10条第5款还确定了对于发展中国家加快、鼓励和扶持创新的努力应提供支助，包括利用《公约》技术机制和《公约》资金机制来采取协作性方法开展研究开发，以帮助发展中国家在技术周期早期阶段获得技术①《巴黎协定》第9条第3款、第10条第5款之归纳。。

4.在能力建设方面，第11条第1款特别强调要加强发展中国家应对气候变化的能力建设，包括在执行适应和减缓行动方面，在技术开发、推广和应用方面，获得气候资金的能力方面，教育培训和公共宣传方面以及透明、准确、及时的信息通报方面等五个方面的能力建设。第11条第2款确定的其基本思路仍然是由国家驱动，以获得的经验教训为指导，依据并响应国家需要，促进本国自主。而且第11条第4款规定,发展中国家应当定期通报落实能力建设的计划、政策、行动或措施的进展情况②《巴黎协定》第11条第1款、第2款、第4款之归纳。。

5.在透明度方面，第13条第1款规定应在行动和支助两方面强化透明度，包括国家信息通报、两年期报告和两年期更新报告、国际评估和审评以及国际协商和分析等机制建设。第13条第7款规定,国家应定期提供的信息包括反映温室气体的人为源排放的国家清单报告，为执行和实现国家自主贡献方面取得的进展所必须的信息，气候变化影响和适应相关的信息，此外发展中国家还应在需要和接受的资金用途、技术转让和能力建设支助情况方面公开相关信息③《巴黎协定》第13条第1款、第7款、第10款之归纳。。

二、《巴黎协定》确定的发展中国家的主要义务

综上,对于《巴黎协定》主要内容的梳理，发现除了对于发达国家在资金支助和技术合作方面的强制义务规定外，也为包括我国在内的发展中国家设置了一些义务。

1.制定并执行应对气候变化的国家计划。其中包括两个方面，第一是制定应对气候变化的国家规划、立法和相关政策。因为在减缓方面协定要求各国自主申报国家贡献，而一旦确定了自主贡献目标，国家就要在规定时限内达到该目标，而且这一目标会随着不断更新国家自主贡献而不断升高。这就要求国家在本国范围内通过立法或规划或相关政策来确定资源消耗、产业发展、经济转型等方面的制度安排，以分解减缓压力，最终达到国家承诺的自主贡献。同时在适应方面，一方面涉及对气候变化敏感的农业、林业、牧业等行业的调整，如农业方面农业基础设施的加强，耕地的保护，农产品的市场供应等，另一方面涉及对敏感区域的保护，如易受海水淹没和影响的沿海生态保护区、人类聚居区的保护等,这都需要立法或者规划予以系统的调整。第二是采取行动执行应对气候变化的措施或政策。包括监管和处罚两部分，在监管上需要国家配备相应的行政监管人员，技术监管设施，以增强对行业温室气体排放的管控。在处罚上也要设定标准，将温室气体排放纳入管控范围，其中既要基于和遵循现有的科技水平，又要考虑社会经济发展情况。

2.提供信息，提高透明度。包括在国家自主贡献方面必要的信息，适应信息通报以及落实能力建设计划、政策、行动方面的进展情况。这些信息提供的义务性规定要求国家对温室气体排放情况有比较全面、完整、精确的监测数据，而且要对国家自主贡献进行核算。这一过程包括三方面工作：其一，需要加强国家层面应对气候变化信息收集体系的建立，2014年国家发展改革委和国家统计局联合成立了应对气候变化领导小组，完善了统计体系，并且在年底完成了各省2005年至2010年的清单报告编制；其二，需要有效的温室气体排放信息收集报告制度，比如建立以企业温室气体排放报告核算平台为中心的温室气体排放报告制度，目前环保部已经将环境监测站的建设、运行、监管的事权上移，以摆脱地方对于环境数据的影响能力，同时江苏、浙江等省市也开始建设本地的报告核算平台建设；其三，需要基础的科学研究来为温室气体排放、消耗提供新的测量方法，需要低碳技术来节能降耗，减少温室气体排放，需要加强气候变化相关的学科建设和人才培养以对气候变化的规律、机制、区域响应以及人类活动的相互关系有更深刻的理解。

3.加强国际合作。包括在适应气候变化带来的影响方面，节能减排的技术开发与转让方面，发展中国家应对气候变化能力建设方面等加强国际合作。气候变化领域的国际合作从内容上看主要是资金、技术和能力建设三方面。我国目前经济发展水平仍然较低，应对气候变化方面的技术水平相对落后，但也愿承担起自己的减排责任。因此,国际合作既包括与发达国家合作从而利用其气候资金，掌握低碳技术，加强能力建设，比如我国在2014年、2015年、2016年分别与美国共同发布气候变化联合声明，并积极与欧盟等开展气候变化磋商，增进务实合作；也包括与其他的发展中国家合作为其提供资金、技术和能力建设方面的支持,比如我国与印度、巴西在2015年分别发布气候变化联合声明，与小岛国和非洲集团国家开展积极对话，积极维护发展中国家利益。对此还需要在健全投资渠道、营造投资环境、开发投资项目、加强知识产权保护等方面加大努力。

三、《巴黎协定》对我国的影响

(一)国家应对气候变化方面的立法数量会明显增长

1.国际社会的压力日益增加。随着中国经济的发展，以及工业化、城市化水平的不断提高，传统化石能源需求也大幅增加，因此造成大量温室气体排放。目前,中国温室气体排放总量已超过美国，跃居世界第一。因此,在国际气候变化大会中中国承担着极大的减排压力。国际上一种观点认为，“要实现气候变化公约把大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上的目标，要以中国等新兴大国实施大量减排为先决条件”[1]。与此同时在应对气候变化问题上由于对不同国家的影响和各国适应气候变化的能力不同，发展中国家内部的利益分化也越来越严重。比如在温控目标上，中国赞同在2050年前将全球气温上升幅度控制在2摄氏度，并争取二氧化碳排放量在2030年左右尽快达到峰值，但一些对气候变化敏感，易受飓风影响的岛国则认为应将气温上升幅度控制在1.5摄氏度，并且应将全球温室气体排放峰值设置在2015年左右。但这样的目标对中印等新兴的经济体肯定是难以承受的[2]。可以预见，虽然目前没有在有法律效力的国际条约中给中国强制规定减排义务，但未来中国的温室气体减排会成为一项国际义务。

2.国内环境形势仍然严峻。一方面中国生态系统脆弱，自然灾害频繁，各种极端天气肆虐，据统计2015年我国共有30个省，7 641万人遭受洪灾影响，400人死亡，直接经济损失达1 661亿元，面对气候变化的适应能力更低，2008年南方大范围大雪导致严重的经济财产损失，近几年则是蔓延全国的雾霾愈演愈烈，据环保部2015年环境状况公报显示，在地级以上城市中，空气质量不达标的占比达78.4%，尤其今年入秋以来，还未供暖，东北华北地区就已经经历了多次空气重污染的情况；酸雨大范围出现，目前酸雨区分布占国土面积的7.6%；土地沙漠化现象也十分严重，目前我国荒漠化土地仍达261.16万平方公里。另一方面,长期依赖自然资源的经济增长模式也是不可持续的，目前我国一次能源消费量已经达到43亿吨标准煤，且继续保持增长态势。这不仅为我国的能源供应提出了严峻的挑战，而且加大了我国减少温室气体排放的难度，通过巴黎协定确定的减排目标促使国家由原来单纯注重经济增长到现在强调可持续发展，强调环境保护。

3.巴黎协定在减缓方面确定了自下而上的国家自主贡献机制，即不再为发展中国家规定确定的减排目标，而是由各国根据自己的经济发展水平提出自己的自主承诺，而且承认国家间可选择合作，例如清洁发展机制来完成自己的减排目标。同时,这种自主承诺方式是螺旋上升式的，即各国自主承诺的减排目标必须要在承诺期内完成，并且每一次自主贡献的目标要高于之前的自主贡献目标。这种可选择的激励机制更能为中国所接受，因为一方面可以让中国根据自己的经济发展程度和技术水平选择自己能承受的减排目标，不会因为强制规定的减排目标而限制中国的发展，另一方面中国也可以通过应对气候变化的国家合作引进先进的技术，促进经济的转型升级。

因此,中国目前对巴黎协定的履行持积极态度会尽快将巴黎协定的规定内化为国内的法律或者政策来加以实施，如增加应对气候变化方面的立法和规划。这也可以从已有的实践得到印证。如进入21世纪，尤其是《京都议定书》于2005年生效后，中国密集的改、废、立了诸多与气候变化有关的法律。如《清洁生产促进法》、《可再生能源法》、《节约能源法》、《循环经济促进法》、《森林法》。《关于加快生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》的提出更是反映了中国走可持续发展之路，建设生态文明的决心。目前国务院已经通过了《“十三五”生态环境保护规划》，十三五规划中提出了实行最严格的环境保护制度，包括划定生态红线，发展节能环保产业、落实大气、水、土壤等污染防治计划等。《环境保护法》2014年得到修订，《大气污染防治法》2015年修订，目前,《应对气候变化法》的起草和征求意见工作也在进行[3]，并计划将其作为应对气候变化的首部综合性立法。按这一趋势可以预见未来几年在巴黎协定正式实施以前，中国会通过一些立法或规划对协定确立的制度进行提早消化，一方面为了积极推动和落实巴黎协定的规定，展现自己负责任的大国形象，应对国际社会的“中国气候威胁论”的压力；另一方面也是为了分散自主承诺中减排的压力，应对国内环境恶化的趋势。

(二)立法内容会更注重对于气候变化适应内容的规定

1.《巴黎协定》承认适应是应对气候变化措施的关键组成部分，确定在后续谈判中确立一个全球适应目标，以帮助各国提高气候变化适应能力,减少对气候变化的脆弱性并加强抗御力。可以预见，未来全球适应目标也会像减缓目标一样得到确立，这对目前适应能力建设薄弱的我国是巨大的压力。而且在协定中第7条第6款也强制规定了国家必须支持适应努力并开展适应努力方面的国际合作。这一国际合作的形式也为我国加快适应方面立法提供了参考。我们可以通过国际合作学习别国在适应行动方面的经验教训、良好做法以及体制建设、科学知识等保证我国适应立法或规划的科学性、有效性、可行性。在巴黎协定的关于适应目标的后续谈判中，提早的适应努力，包括适应方面的立法和政策的实施会让我国掌握更多的话语权。

2.从国内来说，目前中国所制定的法律或规划主要是应对减缓方面的控制温室气体排放，如《可再生能源法》确立了可再生能源总量目标制度，可再生能源发电全额收购制度，对于可再生能源的专项资金、税收和信贷鼓励措施等促进可再生能源产业的发展，提高可再生能源发电占比来减少对火电的依赖，进而减少温室气体排放。《节约能源法》从工业生产、建筑业、交通运输业等温室气体排放量较大的行业入手减少能源消耗，除此之外对重点用能单位节能也进行了单方面的规定，控制温室气体排放。《循环经济促进法》则是强调生产、流通和消费等经济运行过程中的减量化、再利用、资源化，以期减少资源消耗，提高资源利用效率从而减少温室气体排放。《森林法》则是从养护和加强温室气体的汇和库等方面做出减缓努力。此外《环境保护法》、《大气污染防治法》虽然没有将二氧化碳作为污染物进行控制，但对其他污染物的监测和管控中也间接加强对温室气体排放的管控以保护环境。而目前对于适应方面的法律规定则相比落后于减缓方面的立法。在适应方面虽然《农业法》、《水法》、《草原法》、《防洪法》等出台和实施对于我国增强对气候变化、极端天气等适应能力有所帮助，但规定仍然较零散，在适应目标、适应原则，适用的核心制度方面并不成体系。在适应资金的安排，适应技术的研发方面并没有充分重视[4]。这使得我国在适应能力建设方面较薄弱，没有与减缓方面做出的努力相协调。减缓行动是一国应对气候变化长期的战略或行动，而在我国目前经济发展水平仍然较低、技术能力较弱的背景下，不可能短期内在减缓方面有更大的作为，所以更应该思考如何提升适应能力，以应对气候变化给经济社会带来的损失。

(三)会促进应对气候变化立法的公众参与

巴黎协定确定的一项基本义务就是各国加强透明度建设，提供包括国家自主贡献、适应信息、资金和技术方面的信息等。这对我国的直接影响是需从国家层面建立环境信息的监测、收集、反馈、公开的机制。其中涉及加强环境科学技术的研究、开发等方面的工作。而由此导致的间接影响则是会促进我国在应对气候变化方面的公众参与。具体的影响包括两个方面：

1.会提高公众的参与意识。目前我国大部分公众对于应对气候变化的参与意识不足，参与能力较弱。正是基于这样的国情，我国才选择政府主导，多元共治的气候变化应对行动。但这样有时会使应对气候变化的立法、规划的执行效果大打折扣。比如气候变化对渔业、农业产生了影响，而相关渔民、农民没有认识到自己在国家应对气候变化规划中所享有的权利，所以既不会对政府的规划提出建议，也不会对不按规划排放温室气体的企业进行监督；再比如政府倡导低碳出行、低碳经济，但公众没有认识到自己在应对气候变化方面的义务，也就不会主动选择低碳产品或低碳的生活方式。在应对气候变化方面我国已经认识到公众参与的不足，在《应对气候变化国家规划》中就明确了在应对气候变化方面公众参与与政府行动的关系，即一方面政府对气候变化工作通过计划、法规等加强引导，另一方面在践行中离不开个人生活方式的转变，企业生产方式的转变以及社会组织的积极参与，由此才能形成社会合力。在2014年修订的《环境保护法》中更是增设“信息公开和公众参与”专章对此进行规定。这一趋势说明我国无论政策上还是立法上已经越来越重视在应对气候变化方面的公众参与。随着巴黎协定中加强透明度机制的建立，国家信息通报制度会得以完善，环境信息会更加公开透明，这既符合我国目前的立法倡导，也是应公约的要求，这一过程会无形增强公众对应对气候变化的关注，立法的规定也使公众更加明确自身在应对气候变化中的权利义务。

2.会加强公众参与的制度建设。因为要加强透明度建设，使在应对气候变化中的公众参与原则落到实处，必须从主体建设、能力建设、环境建设等方面等方面予以努力[5]。在主体建设上，由于公民个人应对气候变化的参与意识培养是一项长期的工作，在巴黎协定生效后我国可取的方式是通过对社会组织的培养来促进公众参与，一方面发挥社会组织参与专业性和针对性的优点，另一方面也便于政府的有序引导。而且《巴黎协定》规定应加强这方面的国际合作，因此可以预见也会有更多的国际组织参与到中国的应对气候变化当中。在能力建设上，一方面政府会增强环境信息的公开透明，比如建立统一的信息发布平台，不仅对于国家的规划、法律法规、政策信息予以披露，而且对于重点企业温室气体排放信息的监测、企业排放奖惩情况等企业信息予以发布。这首先为社会组织参与相关立法、执行或监督提供了基础。当然,有条件的社会组织也可以自行监测并发布。除此之外，在资金或技术上为社会组织的参与提供保障也是政府可以努力的方向。比如通过财政支持一些社会组织的低碳技术研发，对应对气候变化的宣传和教育，对监测设备的更新等等。在环境建设上主要是指政府与公众之间的互动，一方面政府应该对所有企业或个人一视同仁，对于浪费能源或高耗能的个人和企业予以惩戒或规制，对于低碳生活或清洁生产的个人和企业应给与鼓励和支持，对于为适应气候变化而做出努力或牺牲的个人和企业应予以适当的补偿；另一方面政府与公众应加强互信，政府应对公众的建议或监督建立反馈机制，这样应对气候变化的规划才能得到公众的理解和支持。

四、结语

《巴黎协定》的生效离不开我国的积极参与和斡旋。在未来相当长时期内，我国将会通过国内立法将《巴黎协定》确定的任务和目标予以消化。在应对气候变化立法的数量会有所增加以逐步分解《巴黎协定》确定的目标压力，并解决国内逐渐恶化的环境问题；在内容上将会增加适应方面的法律法规或规划，在适应目标，适应原则，适应的核心制度等方面予以体系化；应对气候立法中也会更多逐步构建公众参与的良好制度环境，对于公众参与的主体、能力、发展环境等方面作出进一步规定。

[1]杨洁勉.世界气候外交和中国的应对[M].北京：时事出版社，2009：265.

[2]马建英.国际气候制度在中国的内化[J].世界经济与政治，2011，(6).

[3]中国应对气候变化的改革与行动——2015年度报告[EB/OL].中国气候变化信息网，http://www.ccchina.gov.cn/archiver/ccchinacn/UpFile/Files/Default/20151120 095809029882.pdf，2016-10-31.

[4]彭斯震，何霄嘉，张九天，马欣，孙傅，刘少华.中国适应气候变化政策现状、问题和建议[J].中国人口资源与环境，2015，(9).

[5]常纪文，焦一多，汤方晴.《气候变化应对法》制定时如何规定公众参与[J].环境影响评价，2015，(5).

[责任编辑:郑 男]

2016-11-12

李涛(1993-)，男，河北邢台人，2015级环境与资源保护法学专业硕士研究生。

D996.9

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1008-7966(2017)01-0100-04