警务运行结构的治理选择

方 圆

(南京森林警察学院，南京 210046)

警务运行结构的治理选择

方 圆

(南京森林警察学院，南京 210046)

政策网络被用来解释和分析新的治理结构，它构成了一种理论分析的基本资源与分析方法。警务运行网络是在围绕治安问题治理形成的“问题网络”中，各行动主体通过特定的组织化机制形成的制度化的关系模式。基于国家与社会关系演进的宏观逻辑和警务单中心治理到多中心协同的实践逻辑，警务运行结构的治理路径应规避警务协同惰性、促进社会资本的增量发展以及实现多元主体共治的协调匹配。

政策网络；警务运行结构；演进逻辑

党的十八届三中全会明确提出要创新社会治理体制，改进社会治理方式，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的新格局，这意味着社会治理主体的多元化与治理制度的理性化已成为中国国家治理的新愿景。孟建柱同志在全国社会治安综合治理创新工作会议上也指出，现代社会，政府、市场、社会扮演不同角色，政府单打独斗已不适应人们对公共服务需求多样化、社会问题复杂化的新形势，只有分工负责、良性互动，才能实现优势互补，共同治理好社会[1]。因此，寻求警务治理结构优化和路径创新成为社会治安治理科学发展的重要议题。

一、警务运行结构的理论内涵

20世纪70年代末，政策网络理论在西方社会科学领域中开始流行，其旨趣在于描述公共政策过程中参与主体和利益相关者之间的复杂互动关系，以解释政策过程中的差异。政策网络是指在围绕政策问题和政策程序而行动的独立行动者之间，形成的复杂互动的社会政治关系与社会政治结构，是通过一个特定政策领域内各行动者之间的相互联系与相互作用而形成的。90年代以来，其研究旨向发生了明显的变化，即与治理理论结合起来，产生了网络治理的研究流派。从理论上看，它构成了一种理论分析的基本资源与分析方法；从实践的角度看，它为网络治理奠定了一个基本的制度框架与结构形式。因此，政策网络被用来解释和分析新的治理结构，其提供一个架构——让公、私与非营利组织的行动者在资源彼此相互依赖的情况下，能有效地、水平地协调彼此的利益与行动。

(一)警务运行结构的基本义涵

作为网络理论研究的焦点，网络通常被抽象为节点和边(节点之间的关联)的集合。社会网络分析中的“节点”是指网络中的各行动主体，“边”指的是网络中各行动主体之间形成的各种社会关系。在政策网络分析的视野中，警务治理网络中“节点”是指参与警务治理的行动主体。基于此，警务运行结构是指在警务运行过程中，政府部门和非政府部门(私人部门、第三部门或公民个人)等公共行动主体通过不同方式合作所形成直接或间接的联系模式。其联系模式可以分为：基于政府权威的合作联系(政府主导型网络)、基于信任的社会联系(政府参与型网络)和基于契约的市场联系(自组织网络)。

上述三种结构解释了人与组织之间以及组织与组织之间是如何联系的。相比传统的自上而下、指挥和控制关系的层级制组织结构，网络结构更适合警务治理活动的开展。其优势在于：(1)可渗透性。由于警务治理网络是由多个参与公共行动的主体组成的系统，各主体可以自由、主动地参与到网络节点的联系中，并从中获取有价值的信息。同时，网络外部的主体可以通过与网络中的主体交往，了解网络中的信息和情况，有选择地参与网络结构中。(2)主体的独立自主性。虽然在警务治理网络中政府对其他主体具有较强的影响与控制力，但在原则上各主体都具有独立自主性，且地位平等，它们各自负责自身的任务，并对自身参与网络化治理的行动进行自主决策。(3)沟通有效性。由于警务治理网络中各主体之间的关系是独立和相对平等的，因而这种在平等基础上建立起来的沟通机制显得十分有效，有利于主体间实现信息共享，提高警务治理过程的运作效率。(4)动态性。有学者认为，由于合作固有的不确定性和复杂性，治理网络的结构通常是动态的。其不确定性主要源于网络成员的特点，如合作成员的选择、成员的更替以及成员代表的利益群体等。治理网络中的主体(节点)会随着时间和环境的变化而不断更替演变，导致整个网络结构不断变化。在动态变化的过程中，需要各主体彼此协作、协调，才能保证警务治理网络的连续性和有效性[2]。

(二)警务运行结构的分析工具——政策网络

政策网络被认为是政治官员、行政官员与利益团体之间的相互依赖而形成的一种较为长久的联结模式，它是政府允许更多利益团体参与政策过程的一种协商机制，国家借此来扩张社会基础结构权力。作为治理的政策网络授权给民间社会，允许第三部门、私人部门组织与公共部门合作来完成一项政策议题。它使公私部门间的利益及资源整合更为容易，进而强化公共政策执行的效率，是一群具有自主性、且彼此之间具有共同利益而相互依赖的行动者所组成的相对稳定、非科层的、相互依赖的关系，是超越传统官僚与市场机制的一种治理形态。其基本特征包括：多元的关系主体；复杂的关系联结；源于资源依赖、利益诉求和政策合法化需要而导致的行动者之间的相互依赖。

政策网络理论在国家与社会关系的两极——多元主义和合作主义之间架起了桥梁，其考察国家与社会关系从关注政策偏好和权力资源扩展到参与主体的组织方式和政策过程中间主体之间的互动。警务运行网络是在围绕治安问题治理形成的“问题网络”中，各行动主体通过特定的组织化机制形成的制度化的关系模式。在一定的制度约束与激励结构下，警务运行过程尤其是警务政策的具体执行后果，日益受制于特定政策领域内各个利益相关者之间的利益博弈与权力互动。因此，运用网络分析的理论资源具有基本的合理性。

二、警务运行结构的演进逻辑

(一)国家与社会分野到耦合的宏观逻辑

改革开放以来，中国社会结构发生深刻变迁，即由总体性社会向分化性社会转变，国家的权力分化与权威分裂导致国家与社会之间彼此渗透，边界日益模糊，社会治理资源越来越弥散性地分布在社会组织中。而官僚制组织的形式合理性追求以及国家对警务的垄断以增强治理权威的做法，受到了社会治理体系开放性的冲击。亨廷顿认为：政治现代化涉及权威的合理化、结构的分离和政治参与等三方面。有学者提出中国社会治理结构演进的三种模式，即磁斥结构、磁吸结构和耦合结构。在磁斥治理结构中，国家为了保持自身对社会资源和价值的绝对控制权，将社会组织视为体制外的异己力量而对其严格控制，国家几乎是公共事务治理的唯一权力中心。多层级和高度集权的体制导致国家对外界的反应迟钝，治理效率低下。在磁吸治理结构中，国家开始联合社会组织和公民进行有限度的分权，二者进行控制与反控制的博弈，出现“强政府、弱社会”的格局，治理效率仍然较低。而在耦合治理结构中，公共治理权力结构逐渐向多元化发展，国家与社会双向互动，相互依赖，分担责任，结成合作伙伴关系，产生较高的绩效[3]。

(二)警务单中心治理到多中心协同的实践逻辑

自近代警察诞生直至20世纪五六十年代，以警察为中心的反应型警务模式一直是专业警务阶段警察所遵循的基本活动方式。虽然1829年伦敦大都市警察创建之初，警务工作以公众同意而治作为自身存在的依据，并确立了警察的平民性与服务性、最小动用武力等新警察的基本原则，但“警务向来首先被看作是警察的工作，其次才是其他机构和社区、居民和商业机构的活动”[4]的观点却一直主导着传统警务工作的发展方向。

20世纪20年代至70年代世界警务变革经历了从传统警务到专业警务再到现代警务的演进历程。而在工业化进程中建构起来的、以警察和事件为中心实施社会控制为基本特征的传统警务治理逻辑已不能有效抑制犯罪，犯罪与警力增长同步的趋势意味着国家警务机构对治理垄断的历史已经结束，政府必须寻求有效的、可选择的警务战略重塑治理结构。20世纪70年代后，西方警务模式弱化了单中心的警务治理传统，转向警察与社区成员和公民组织之间的彼此协作，如问题导向警务、社区警务、第三方警务等典型警务模式正是基于社会和市场化的逻辑，试图有限地引入社会和市场的力量，以弥补警务治理资源贫弱的结构性缺陷，实现提升治理绩效的意图。

政治学家詹姆斯·威尔逊指出：“面向社区的治安工作”是20世纪过去50年来对警察工作最重要的革新，而警务治理网络寻求的是警方与社区组织及公众的互动，即社会对于国家公权力对社会治安治理过程的支持和配合，其目标在于警务效益的增进。正是对社会在警务效益提升中的作用的认识，西方警务效益公式中突出了社会评价的权重，强调警务效益=(治安效果+社会评价)/警力资源投入成本。警察服务要有效，警察需要公民积极的协作生产。因为公民提供了“公众之眼”，这可以防止犯罪活动，或者把问题报告给警察[5]。因此，依托公民社会的组织化，并在有效调控警务治理网络的过程中实现合作与自治，是公安机关拓展警务治理空间的基本方式。

三、警务运行结构的治理路径

(一)培育公共理性与责任共担的治理主体，规避警务协同惰性

研究表明，警务运行绩效主要依赖于警察与社区之间平等协商所形成的社区治安网络的权威，但由于网络主体各方在组织结构、权力、能力诸方面存在巨大差异，协同惰性也会出现。在警务运行网络中，为规避协同治理实践可能出现的协同惰性风险，应加强官方行动者与非官方行动者的信息沟通和资源共享，因为警务网络组织成员的合作能力与网络风险呈负相关关系，合作效能越高，越能在治理网络中形成和维持多边合作博弈。应强化官方行动者如公安派出所、综治办、街道办、巡警队、治安检查站等主体的网络管理能力，同时，积极培育非官方行动者如单位内部保卫组织、巡逻队、居委会、治保会、保安服务公司及其他各种形式的临时性组织等主体的理性参与和治安责任共担意识，有效重组行政性治安资源和社会性治安资源要素，创建社区“微警务”与“警调联动”机制、“民警+红袖标”警民联防治安巡逻防控模式、保安服务公司职业信用等级评定制、警辅队伍正规化及群防群治队伍建设经费保障机制等，增强其网络中心度和网络稳定性，规避协同惰性，降低网络风险，提升警务网络合作效果和网络价值。

(二)建立契约化合作规制，促进社会资本的增量发展以信任、互惠规范和关系网络等形式存在的社会资本是降低交易成本、提升资源依赖关系的重要治理资源。社会资本通过社区内的正式支持网络和非正式支持网络，为社区公众间形成守望相助、关系融洽的共同体。如契约式治安保险联防制、治安防范承包责任制、“治安志愿者积分制”等探索都是社区社会资本支持功能的体现。在日益强调公安基层基础工作和平安建设的大背景下，警务治理网络应以信任协作为本质，以契约规制为基础，变命令为协商，变指挥为指导，适度推行警务治理体制的分权化改革，激发基层治安防范组织的生机与活力。要在完善警务治理体制、健全法治和契约规制的基础上，进一步加大对行业协会、城乡社区服务类社会组织的培育扶持力度，将适合由社会组织承担的矛盾纠纷调解、预防青少年违法犯罪等职责纳入政府购买服务目录，通过竞争性选择等方式，交给相关社会组织承担。加强城乡基层群众自治组织建设，搭建群众参与社会治安防控网络建设的新平台，广纳群言，增进共识。充分发挥行业协会商会自管自律作用，规范发展保安服务市场，积极引导保安行业参与社会治安防控工作。采取政府搭台、市场运作、社会参与等方式，鼓励发展责任保险以及治安保险、社区综合保险等新兴业务[6]，推进社会资本的增量发展。

(三)实现多元主体共治的协调匹配，提升警务治理绩效

警务网络化治理呈现出公安部门、市场组织和公民社会三种力量并存的治理结构，其基本特征包括扁平的组织形式、平等的成员身份以及共同的责任。社会治理主体的多元化、社会结构的虚拟化和权力体系的去中心化，都在为网络治理局面的出现提供准备。当代中国警务治理网络已形成公安机关同社会力量与公民之间较为复杂的合作协调关系，但其多元治理主体之间的权力关系不均衡，弱化了治理网络的合作内涵。为了达成有效的治理，网络化的执政党—国家—社会—市场组织成为警务治理体系的重要制度安排。坚持党委领导、综治牵头、公安组织、综合治理的原则，发挥市场、社会等多方主体在警务治理网络中的协同作用。加强公安基层组织建设与群防群治网络的协调、监督，大力发展非国家警务机构如专业社区保安巡逻队、专业保安队、治安信息员队伍、人民团体和群众组织等社会化力量参与社区内部治安事务的决策，扩大其治安治理资源自主配置权，强化国家组织—市场组织—社会自治组织在警务供给过程中的协作机制，规范各治理主体之间的权力责任关系，建构各种治理要素之间对称、均衡的网络治理格局[7]，减少社会调控体系的空隙，推动警务治理模式的现代化。

四、结语

警务运行结构的历史逻辑和现实经验表明，等级制纵向协同和控制型—链条式权力运作方式导致警务治理出现了协同惰性及责任与效率困境。国家控制的分割和多元结构中社会控制结构的扩大要求从根本上转变警务单中心治理的理念与逻辑，通过法治和规则的制度变革，让公共警务机构与非国家警务机构实现平等主体的自愿、有序和自发的协调与合作，成为基于主体自主选择的内生化过程。对现代警务治理体系而言，当控制犯罪的责任不再仅仅由国家的公共警察部门而是由众多各种各样的组织与机构共同承担时，警务的本质和形式由此发生了深刻的变化。无论是公共警务还是私域安保力量，都面临着警务资源的匮乏、警务体系的碎片化与日益增长的治理风险，从政治警务模式到专业警务和反应式警务模式再过渡到社区导向警务模式，昭示着警务治理绩效的提升必须依赖于公共领域的社会化警务力量，通过广泛吸纳适应社会治理需要的新兴市场组织和社会组织不断拓展治理空间，并跨越公共—私营二分法，形成多元化、互赖性和合作式的混合型警务模式。基于此，构建党委领导、综治协调、公安组织、部门协同的“一主多元”式警务治理结构和相对完整的“政策网络”可视为解决警务运行模式诸多困境的有效治理工具，并为促进警务治理形态转型和彰显治安网络结构效能提供一种全新的协同机制安排。

[1]孟建柱在全国社会治安综合治理创新工作会议上的讲话[N].人民公安报，2016-10-14.

[2]刘波，李娜.网络化治理——面向中国地方政府的理论与实践[M].北京：清华大学出版社，2014：105.

[3]陈天祥,等.基层治理中的国家与社会：角色、动力与行为[M].广州：中山大学出版社，2015：85.

[4][英]Alison Wakefield.社会发展与警务变革[M].郭太生,等,译.北京：中国人民公安大学出版社，2009：4.

[5]王智军.警察的政治属性[M].北京：社会科学文献出版社，2009：173.

[6]中办国办印发《关于加强社会治安防控体系建设的意见》[N].人民日报，2015-04-14.

[7]唐皇凤.新中国60年国家治理体系的变迁及理性审视[J].经济社会体制比较，2009，(5).

[责任编辑:陈 晨]

2016-10-22

江苏高校哲学社会科学研究基金指导项目“网络治理视域下警务运行机制研究”(2015SJD255)

方圆(1982-)，女，湖北荆州人，警务管理系讲师，硕士研究生，从事警察管理研究。

D922.14

A

1008-7966(2017)01-0137-03