营销管理中用电监察工作的必要性

刘邦富+王强

中图分类号：F270 文献标识：A 文章编号：1674-1145（2016）10-000-02

摘 要 供电企业作为社会服务企业，其各项工作能否正常的开展将直接的关系到电力行业服务水平的高低。用电监察是供电企业的基本职责。本文从供电监察管理工作方面分析了供电企业做好当前用电监察工作的必要性，并阐述了供电企业应该如何做好用电监察工作。

关键词 用电监察 必要性 供电企业

用电监察是供电企业一项传统的义务。供电企业的专业部门、人员在长期的实践中积累了丰富的经验；与此同时，在国家的立法层面也有了相当的建树，从《全国供用电规则》到《电力法》，再到《电力供应与使用条例》以及与该“条例”配套的《供用电监督管理办法》、《用电监察管理办法》、《用电营业规则》，一套大体完整的有关用电监察的实体和程序规范可资依据。然而在实际操作中很多实际问题却每并非想象的那样简单，很多概念、规则尤其是隐藏其后的原理，确有认真剖析、精心梳理的必要。

一、供电企业对用户的用电监察的背景

从立法层面看，我国电力体制的改革当以《电力法》的正式生效为标志。此前相当长的时期内，供电管理部门具有身份的双重性，一方面是民事主体，在工商机关申领工商营业执照，与用户发生电力商品交易关系；另一方面又是各级政府的电力主管部门，与用户形成命令与服从、监督与被监督的行政管理关系。这种双重的关系，集中地体现于当时水利电力部颁发的《全国供用电规则》之中。受当时的计划经济和管理模式所囿，供电局与用户之间的民商事交易关系几乎沉淀于底层，而浮泛于表层的却是鲜明的行政管理关系；以计划用电、安全用电和节约用电为核心的所谓“三电管理”，贯穿于供用电工作的全方位和全过程。毫无疑问，供电局对用户实施的、以行政强制措施为先导并以行政处罚为后盾的用电监察，性质上属于行政行为。毋庸讳言，在当时的法制环境下，这种行政行为所具有的单方性、强制性甚至在方式上一定程度的隐蔽性，都使得这种监察活动较少地受到权力限制和权利抵抗，从而具有所向披靡、无往不至的优势。

二、法制环境下的用电监察

立足于社会主义市场经济的《电力法》有着多项的制度创新，其中最根本的一点可以用“政企分开、还政于政”来表达，即打破供电局传统的政企合一的双重身份，将剥离出来的电力行政管理权交由专门的行政机关——电力管理部门行使，从而使得供电局回归于一个纯粹的企业。如此重大的基础框架的调整，必然导致新的制度规范的出现，以及在这些制度规范下电力企业与政府、与用户的诸多关系发生相应的改变。同时用电监察必要性更为切实的事实基础或许主要还是针对违章用电和窃电。如果此说不谬，则不妨将保留用电监察的理由放在合同履行的范畴内去考察。第一，电能是一种特殊的标的物，不能或难以储存；第二，电能交付有特定的方式和场合。在方式上，一是无法打包装箱、以单位件数进行手至手式的当场交付，而必须依托于特定的载体——电力设施；二是必须保持持续交付的状态，而不可象一般有形物那样采取阶段性或批次性的交付；三是交付现场的无人化，交付的数量依据计量装置记录确认；而交付场合一般都在供电人难以控制或就在用电人控制的区域内。第三，用电人的用电状态将对供电人后续履约能力产生反向影响（如冲击性负荷、非对称性负荷、谐波等反馈会对供电人的供电可靠性、电能质量形成干扰，从而导致对不特定多数用电人履约保障能力的降低）。由于上述特点，极易发生供电人难以控制的违约或侵权现象。因此，供电人到用电人处实施用电监察，可以解释为合同的当事人到合同的履行场所观察履行状态的行为。因此，无论从法理还是情理的角度看，合同的当事人进入履行场所观察合同的履行状态，都应当具有充分的合理性和正当性。

三、用电监察与供用电监察的主要区别

尽管两者在实践中都可以发生对用户的检查，且行为方式上也不太容易作明显的分辨，但稍加对比，便不难发生二者之间至少有着以下方面的不同：一是法律依据上，前者直接依据的是《供用电监督管理办法》，而后者直接依据的《用电监察管理办法》；二是适用主体上，前者是电力管理部门；而后者是供电企业；三是检查对象上，前者是针对供、用电双方；而后者是针对用户；四是行为性质上，前者是行政执法行为，而后者是一种特殊的民事行为；五是行为方式上，前者可以具有单方性、命令性以及一定程度的隐秘性；而后者则侧重于双方的协作性或配合性。

从以上分析看，用电监察应当可以定位为特殊的民事行为。说它是民事行为，是因为它是一个民事主体实施的行为；说它特殊，是因为它打破了合同的一方主体一般不得对对方实施检查的规则，也即是一种例外的情形。或许从“检查”一词的片面感受、或许是以往供电局用电监察记忆的困扰，有些人至今仍将以上二者混为一谈，甚至认为用电监察就是一种行政执法行为。这在理论上是错误的，实践中也往往会自陷于被动之中。数年前的一桩案件就极为典型。某地某人多次窃电、屡教不改。某日又被群众举报在家窃电，当地供电公司检查人员前往处理。在进入该户时，发现大门虚掩，屋内无人。一番犹豫和讨论之后，他们终于实施了没有主人在家的用电监察。结果窃电事实证据充分，窃电者也被处于治安拘留。然而，身陷囹圄的窃电者却以供电公司违反宪法、私闯民宅为由提起诉讼，要求追究相关法律责任。与此同时，多家媒体风生水起、非议如潮。深陷是非漩涡的该县公司虽然最终涉险过关，但所遭受的压力是不难想象的。这起案件其实是敲响的一记警钟，向我们无言地提示了区分用电监察与供用电监察的重要性。

四、用电监察的内容、程序和手段

关于用电监察，《电力法》和《电力供应与使用条例》均未作涉及。《电力供应与使用条例》仅在第四十条和第四十二条提及到供电企业可以主张的两项权利，即对违章用电的可以追缴电费及国家规定的其他费用和停止供电；对违反供用电合同的，要求赔偿损失。由此似乎可以反推出电力法律、法規只规定供电企业可以针对违章用电和违反供用电合同实施检查。

然而再往下，从《用电监察管理办法》的第四条看，检查的内容却多达12项。虽然其中部分可与违章用电或违反供用电合同对应重合，但其余的确有一个如何与上位法如何梳理接口的问题。虽然该条第（一）项作了类似兜底似的囊括，即“用户执行国家有关电力供应与使用的法规、方针、政策、标准、规章制度情况”，但从一个企业的民事主体性质看，似有“过网击球”、代行行政权之嫌。笔者看来，用电监察的内容还应该围绕上位法来把握，即除了法定的违章用电的六种情形（顺便说一下，该名称起源于已废止的《全国供用电规则》，《电力法》和《电力供应与使用条例》改称“危害供电、用电安全，扰乱正常供电、用电秩序的行为”，而到了《用电营业规则》中又被改称为“违约用电”，稍欠严谨与统一）之外，其余都应该整合在“违约用电”项下。因此，作为供电企业应当在供用电合同中逐一厘清、充分约定。

五、用电监察的结果处置

既然用电监察性质为民事行为，对检查结果的后续处置应当限于民事责任追究则是顺理成章的事情。值得注意的，是中止供电事由和程序上一定要严格依法。依据我国《电力法》第二十九条、《电力供应与使用条例》第四十条和《合同法》第一百八十条，供电企业的停电事由仅为供电设施检修、依法限电、用电人违法用电三项。其中特别容易产生歧义是“用电人违法用电”一项。笔者认为，站在供电企业的角度，这里的“违法用电”仅仅限于违反电力法律、法规的相关情形，即：（1）违章用电；（2）盗窃电能；（3）拖欠电费。绝不可以扩大解释为诸如违反刑法、道路交通、食品安全、环境保护、卫生教育、计划生育等等其他方面。今年来，各地政府以用户违反安全、环保规定为由责令供电企业实施停电的情况多有发生，最终导致停电的供电企业被停电用户起诉索赔，极为被动，值得警诫。

停电程序，现行电力法律法规只作了原则的规定，即“按照国家规定事先通知”，仅在欠费停电方面，《电力供应与使用条例》第三十九条规定较为具体，即“自逾期之日起计算超过30日，经催交仍未交付电费的，供电企业可以按照国家规定的程序停止供电。”因此，供电企业应区分不同情况，分别适用。应特别注意的是《合同法》第一百八十条的规定（“供电人因供电设施计划检修、临时检修、依法限电或者用电人违法用电等原因，需要中断供电时，应当按照国家有关规定事先通知用电人。未事先通知用电人中断供电，造成用电人损失的，应当承担损害赔偿责任。”）因此即使是对窃电用户的停电，也应做到事先通知，否则可能引发更为严重的社会乃至政治问题。

六、用电监察与供用电监察的职能重叠

由于种种客观条件的局限，电力管理部门的供用电监察职能长期空缺。因此一些应急的变通措施便应运而生，一般想法大约有以下三种：

1.法律、法规授权。一是授权文件的效力等级，必须达到法律、法规（包括国务院颁布的行政法规和地方人大颁布的地方性法规），否则无效；二是被授权人必须是“具有管理公共事务职能的组织”，而企业是否具有该项职能，颇有争议。就了解，目前此类授权情况极少。

2.由行政机关委托。从我国《行政处罚法》第十八条、第十九条看，一是授权文件的效力等级较为宽泛，即包括法律、法规或规章；二是委托人本身具有相关的行政权力；三是受托人必须是“依法成立的管理公共事务的事业组织”。实践中的主要问题，一是有些授权人将本身就没有的权力委托他人；二是企业作为被委托人并不符合“事业组织”的身份条件。因此，也较为困难。

3.由电力管理部门设立一个“空虚”的事业单位，再由该事业单位聘请供电企业的检查人员“填空”，被聘人员可以电力管理部门名义实施行政行为，该行为的后果由电力管理部门承担。这一做法具有较大的可行性，但可能产生的问题是，用电监察与供用电监察的两个职能的重叠，即企业用电监察人员既可以实施用电监察、也可以实施用电监察。笔者对此的看法是：应当以用电监察为基本，以用电监察为辅助。即一般情况下，均以企业用电监察人员身份出现，如无特别障碍，即可按民事路径进展；只有面对特别难拿下的“钉子户”，才去启动用电监察程序。如此考虑的理由，一是民事权益的自我保护是最根本、最可靠的法律手段；用电监察是既有的法定权利，供电企业应当积极行使，将其做大做强；二是更能够维护供电企业的经济利益，因为清偿电费及违约金都由企业享有，而行政罚款则必须上缴地方财政；三是行政执法行为将受到越发严格的程序法规制，以企业用电监察人员目前的法律素质，很难保证；一旦被对方揪住程序瑕疵，不仅不能達到行为目的，而且可能因牵累委托机关而处境尴尬。