治理现代化视域下完善高校纪检监察体制机制

卜万红，覃 莹

（河南大学 马克思主义学院，河南 开封 475001）

治理现代化视域下完善高校纪检监察体制机制

卜万红，覃 莹

（河南大学 马克思主义学院，河南 开封 475001）

高校纪检监察体制机制现代化是高校治理现代化的重要内容。它包含高校纪检监察体系现代化和纪检监察能力现代化。推进高校纪检监察工作体系现代化就是要适应反腐倡廉建设工作的新要求，理顺高校纪检监察机关与上级纪委的关系，破解现有体制存在的纵向封闭问题，真正将“双重领导、双向负责”的体制要求和“两个为主”的改革目标落到实处。完善高校纪检监察组织体系就是按照工作重心向下转移、组织机构向下延伸的总体要求，补足纪检监察组织体系短板，完善纪检监察组织体系。推进高校纪检监察工作能力现代化就是建立健全各项制度，提高运用相关组织体系和制度解决各种问题的能力，确保党的路线方针政策在高校改革发展中顺利贯彻，确保高校改革发展任务的顺利完成。只有实现高校纪检监察治理体系和治理能力现代化，才能将无禁区、全覆盖、零容忍的监督要求落到高校改革发展工作之中。

高校治理；纪检监察；现代化

全面深化高校改革，建立与中国特色社会主义相适应的中国特色现代大学制度，这是我国高校改革发展的新任务。这要求高校纪检监察组织体制和运行机制做出适应性变革，这既是高校治理体系和治理能力现代化的重要内容，又是完善中国特色现代大学制度的应有之义。

一、高校纪检监察工作面临的新形势新任务

按照创新、协调、绿色、开放、共享的要求推进高校纪检监察体制和运行机制改革，将无禁区、全覆盖、零容忍的监督要求落到高校各项工作之中，这是我国高校纪检监察工作面临的新形势新任务。

（一）推进高校治理体系和治理能力现代化

推进高校治理体系和治理能力现代化，建立中国特色现代大学制度，这是发展中国特色社会主义事业对高校改革发展提出的新要求，也是高校改革发展的目标与任务。建立现代大学制度的核心是推动高校向功能相对单一、职能定位更加明确的现代社会组织转变。我国高校是从计划经济体制下演化过来的，是一个具有浓厚行政化色彩的多功能合一的社会组织。从所承载的职能看，我国高校是国家治理的重要单元，它既是一个政治共同体，又是一个经济共同体；既是一个文化共同体，又是一个社会共同体。高校功能的复杂性决定了高校治理主体的多元性和治理手段的多样化。推进高校治理现代化，建立中国特色现代大学制度就是要坚持社会主义市场经济改革方向不动摇，按照政企分开、政事分开、政社分开和政学分开的总要求，通过职能分离和简政放权，使高校更好服务于国家改革发展的需要。这一目标定位对高校治理结构变革提出了新要求。

（二）增强高校服务于国家发展战略的能力

增强高校服务于中国特色社会主义事业能力，为实现中华民族伟大复兴提供智力支持和思想保障，这是高校肩负的新的历史使命。高校既是文化传承的主要阵地，也是技术创新主要阵地，是推动国家经济社会发展的重要力量，在国家建设中肩负着义不容辞的责任。正如习近平总书记所说，发达的自然科学和繁荣的社会科学是推动国家建设顺利发展的两大智力引擎，“一个没有发达的自然科学的国家不可能走在世界前列，一个没有繁荣的哲学社会科学的国家也不可能走在世界前列”[1]。无论是自然科学还是社会科学，都是推动中国特色社会主义事业的重要力量，这就要求高校必须致力于建设世界一流学科和一流大学，发挥好人才优势，大力推动理论创新、制度创新和技术创新，在培养中国特色社会主义所需要各类人才的同时，为国家改革发展提供更多的精神产品，为国家重大发展战略的顺利推进提供智力支持。

（三）落实全面从严治党战略任务

党的十八大以来，新一届中央领导集体向全国人民发出了“打铁还需自身硬”的政治宣示，将全面从严治党确定为治国理政的重大战略。为实现这一战略任务，中央确立了“坚持思想建党和制度治党紧密结合”[2]的治党方略。坚持思想建党就是要在党内开展形式多样的实践教育活动，用马克思主义中国化的最新成果武装全党，强化以为民务实清廉为核心的党性意识和宗旨意识，凝聚改革发展共识，为党员补足精神之“钙”，共同致力于中国特色社会主义伟大事业。坚持制度治党就是要建立健全党内法规体系，建立健全国家法律制度，牢固树立法治思维和法治方式，坚持用制度管权管事管人，确保权力为人民服务。就是要严明党的纪律，尤其是严明党的政治纪律和政治规矩，严肃党内政治生活，坚持将纪律挺在前面，立起来、严起来，抓早抓小，动辄则咎，充分发挥好纪律事先引导和事后惩戒警示作用，防止出现党员领导干部要么是“好同志”、要么是“阶下囚”的被动局面。落实全面从严治党，还要大力推动全面从严治党向基层延伸，切实治理发生在群众身边的“微腐败”，增强人民群众在反腐倡廉建设中的“获得感”，实现固本培元这一党的建设总体目标。在全面深化高校改革的条件下，高校全面从严治党对高校纪检监察工作提出了新要求。

二、高校纪检监察组织体系的适应性变革

随着以简政放权为主要特征的高校改革的不断深入，高校的权力结构将发生重大变化。高校纪检监察机构必须按照着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制的总体要求，推动实现自身组织体制的适应性变革。

（一）加强上级纪委对高校纪委工作的领导

我国高校纪检监察体制是按照“条块分割、条专块统”的总体思路来设计，从总体上看，它是一个横向封闭、纵向开放的双重领导体制。这种体制在横向上封闭有利于减少了来自同级别行政单位对高校纪检监察工作的影响和冲击，在纵向上开放有利于加强上级纪委对高校纪检监察工作的领导。但在实践中，这种体制设计的初始目标并没有完全实现。具体说来，就是同级党委对纪委工作的领导实现制度化、程序化和规范化，而上级纪委对高校纪委领导由于缺乏具体的制度支持而事实上被虚化了。高校同级党委对纪委的领导力和影响力超过了上级纪委，成为事实上的主要领导者。领导力量的失衡使得原有双重领导、纵向开放性的体制设计事实上演变为高校党委独立领导的相对封闭型体制。这种情况不利于高校纪检监察机关监督执纪问责职能的发挥。党的十八届三中全会提出“两个为主”的改革思路，这为从制度上破解这一体制难题，增强高校纪委工作的独立性和权威性指明了方向。这既加强了上级纪委对高校纪委的领导，也强化了上级纪委对高校党委的监督，形成了新的权力制衡关系。落实这一改革目标是推动高校纪检监察机关组织体系实现适应性变革的首要任务。

（二）进一步完善高校纪检监察组织体系

与党委组织体系相比，我国高校纪检监察组织体系最主要的问题是明显的不同步性。这就是说，高校纪委的组织体系没有象党委的组织体系那样下沉到高校的最基层组织，而是处于“悬浮”状态，造成纪委组织体系配置中“短腿”问题。完善高校纪检监察组织体系首先要补上这个“短腿”，将组织体系延伸到高校的院系等基层组织。这是因为，全面深化改革本质上就是高校权力结构的改革，简政放权是其主要内容。高校简政放权，在横向上，就是将一部分集中在校党委和行政部门手中的权力转交给学术委员会、经营服务组织、附属机构和社会服务组织，使高校党政部门集中精力，聚焦主责主业，致力于“双一流”建设目标。在纵向上，将原来集中在学校党委、行政部门手中的权力下放到学院等二级机构，进一步增加学院等高校二级机构的办学和管理自主权。这种改革迫切需要纪检监察机关做好组织机构向下延伸、工作重心向下转移的工作，实现纪检监督在高校各层级、各领域的全覆盖，确保基层组织权力的健康有序运转。

（三）建立健全高校派驻监督组织体系

信任不能代替监督，这是中央对党内监督工作的新要求。建立健全派驻制度，加强上级党委对高校党委的监督以及高校党委对下级党组织的监督，这是由高校在改革过程中内外部条件的变化决定的。从政府与高校的关系看，在简政放权的过程中，政府职能部门逐渐将尽可能多的人事、财务和业务权力下放到高校，高校也因此获得了更多的办学自主权，独立性。从高校自身情况看，高校功能逐渐从复杂走向单一。我国高校是从计划经济体制下的单位制度演变过来的，是一个集政治、经济、文化和社会等功能于一体的社会组织。在建立健全社会主义市场经济体制的过程中，高校逐渐将原来承载的一部分经济、社会职能转交给了市场和社会，逐渐成为更加专业的学术共同体。在这个渐进的过程中，高校治理中的计划手段和市场手段会在相当长的时间内同时并行，如何防范“双轨制”带来的廉政风险是监督工作必须解决的问题。此外，高校组织体系的相对封闭性、职能的多重性和组织机构的复杂性决定了高校监督任务的艰巨性。高校自身结构与功能的调整对监督工作提出了新的更高要求。这需要构建一套与权力下放、高校自主性不断增强相适应的派驻监督体系。派驻监督要解决好两个方面的问题。一是要有效加强上级党委对高校党委的监督；二是有效加强高校党委对下级党组织的监督。从目前情况看，这是两个尚未破题的问题。从已有的经验看，探索建立派驻监督组织体系，单独派驻和综合派驻都是可供选择的方案，也是值得深入探索的途径。

（四）建立健全高校巡视工作组织体系

巡视是加强上级党委对下级党委监督的重要制度安排。在科层体制下，在各种因素的影响下，配置到各级组织的权力在实际运行中总会出现被滥用的问题，形成权力运行中的沉积物，这种沉积物积累到一定的程度就会成为影响权力正常运行的“梗阻”。巡视是清除权力在运行过程中所产生的沉积物的有效制度安排，它主要是借助上级党组织对下级党组织的监督权深入下级党组织内部，及时发现和清理权力运行中的沉积物，消除权力运行“梗阻”，化解由此带来的廉政风险，确保权力健康、有序的运行。在高校治理过程中，权力沉淀现象同样存在，这成为诱发腐败的重要制度原因。在现有体制下，这种权力沉疴痼疾很难通过常规的纪检监察工作来消除。建立健全高校巡视制度，需要我们在坚持党中央和省级党委对高校巡视的同时，要积极探索高校党委对下级党组织开展巡察的实现途径。对存在的问题做到早发现、早报告、早解决，使巡视成为全面加强高校党组织建设的一把利剑。

三、建立健全高校纪检监察工作制度

推动高校纪检监察工作的适应性发展，首先要完善与纪检监察工作密切相关的制度体系。这就是围绕高校纪检监察体制和运行机制创新这一中心任务，增加相关制度供给，强化制度建设，形成一整套紧密相连、相互协调的高校纪检监察工作制度体系，确保各项改革任务落到实处，确保高校纪检监察工作在制度的轨道上运行。

（一）建立健全上级纪委对高校纪委领导的制度体系

打破纵向上的封闭性，消除高校纪检监察体制现有弊端，实现对高校党委权力有效制约监督，这是高校纪检监察体制改革的重要目标。党的十八届三中全会提出，严格落实纪律检查工作双重领导体制，“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”[3]。“两个为主”、“双重报告”的改革要求从干部选任、主要职责和业务流程上将上级纪委对下级纪委的领导落实下来。要将这一改革任务落到实处，需要大量的具体的、可操作的制度来保障。如果没有相关制度来保障，上级纪委对高校纪委的领导难以落到实处，现有体制纵向封闭的状况也难以实质性打破。从现有情况看，至少需要配备如下制度，一是建立高校纪委书记、副书记的选拔与管理制度。这就是从制度上保证上级纪委在高校纪委书记、副书记提名、考察、任命与管理等诸多重点环节上与组织部门做好有效协调与衔接。二是高校纪委与上级纪委工作对接制度。这就是如何在上级纪委的领导下查办案件，如何从制度流程方面落实“两个报告”。三是上级纪委、高校党委与高校纪委的沟通协调机制。这是从制度上规范三者之间的关系，防止因为权力结构失衡给高校正常工作带来的影响与冲击。

（二）建立健全高校纪检监察工作制度体系

高校纪检监察工作的顺利开展离不开制度保障。在全面从严治党的新形势下，制度体系建设工作重点包括两个方面的内容：一是高校纪检监察组织体系中新增部分如何卓有成效地开展工作。随着高校工作重心下移，建立健全高校二级机构和独立实体机构的纪检监察组织体系，实现纪检监察工作向基层延伸的需求越来越强烈。组织体系的完善必然要求制度体系的完备。这方面制度建设的核心问题是高校二级纪委如何协调好与高校党委的关系，如何协调好与高校纪委之间的关系，如何协调好所在单位党组织的关系，明确监督的责任、权力和义务关系，实现高校二级纪委责权利的统一，将“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究”[4]的权力制约监督理念落实到纪检监察工作之中。二是高校纪检监察组织体系之间工作流程的再造。说到底就是高校纪检监察机关原有的工作制度体系如何与改革后的新体制、新机制实现有效衔接与协调的问题。只有解决好了这个问题，高校纪检监察工作才能实现制度化、程序化和规范化，并取得预期成效。

（三）建立健全高校巡视工作制度体系

巡视是保持高校现有体制机制充满生机与活力的重要手段。建立健全高校巡视工作制度体系重点解决三个问题：首先是高校巡视工作模式的选择问题。由于我国高校管理体制是基于“分级管理、分级办学”的原则建立起来的，这种管理模式的特殊性决定了高校巡视工作的复杂性。从目前情况看，高校巡视工作基本上按照“谁主管、谁巡视”的原则开展起来的。这种分级巡视的工作模式操作起来相对容易，推进较快，但也可能会使巡视工作受制于这种管理体制因素的制约而影响到巡视工作的严肃性和权威性，降低巡视工作效力。因此，可以考虑以省级行政单位为中心，建立由省级党委统一领导的高校巡视机构，在省级党委的统一领导下开展工作。其次是健全高校巡视工作操作制度，将巡视对象范围、巡视内容、巡视方法、巡视结果运用等主要问题以制度的方式固定下来，以刚性的制度来约束高校巡视工作。最后是建立健全高校内部巡察工作制度体系。高校内部开展巡察工作是一项全新的工作，这对及时发现和有效解决高校内部工作中存在的问题，及时清理基层党组织权力运行中的沉疴痼疾，保持基层工作的生机与活力都至关重要。

（四）建立健全纪检监察工作人员培训制度

高校纪检监察工作是共性与个性兼备的工作。从共性方面来说，高校纪检监察工作就是要加强对高校各级党委贯彻、执行党的路线方针政策情况的监督。从个性方面来说，高校工作纪检监察工作涉及到坚持和维护马克思主义的指导地位、学科建设、科学研究和学术评价等更具专业性的内容。高校纪检监察工作的特殊性对高校纪检监察工作者的业务素质提出了更高的要求。高校纪检监察共性工作决定高校同样需要打造一支忠诚、干净、担当的纪检监察队伍，聚焦监督执纪问责，践行“四种形态”，确保党的路线方针政策在高校教育教学、科学研究、人才培养、文化传承创新和国际交流等各个领域中贯彻落实。高校纪检监察个性工作要求高校纪检监察工作者必须深入学习掌握学科建设、科学研究、科学研究和学术评价等方面的专业知识，将纪检监察工作引向深入，做细做实，确保党的基本要求在高校落到实处。这种更具专业性的知识需要通过系统完善的业务培训制度来保证。

四、提升高校纪检监察工作能力

提高高校纪检监察工作能力的关键就是着眼于高校反腐倡廉建设工作的整体性和协调性，紧紧围绕党风廉政建设责任制，重点抓住事关高校治理的相关责任主体，尤其是党政机关、职能部门和院系等基层组织，严明纪律，落实责任，形成党政机关和职能部门共同参与、相互配合、有效联动的新局面，切实提升高校纪检监察工作的整体效能。

（一）坚决落实和强化党委主体责任

落实高校党委主体责任是落实高校纪委监督责任的重要条件。坚决将党风廉政建设责任制在党委层面落实到位，这是十八大以来党风廉政建设的重要经验，是高校开展党风廉政建设的基本要求。落实党委主体责任就是要牢牢坚持“我们的高校是党领导下的高校，是中国特色社会主义高校”[5]的基本要求，具体落实到坚持社会主义办学方向、选人用人、维护群众利益、强化制约监督、支持纪检监察机关开展监督执纪问责以及党委率先垂范等各个方面。落实党委主体责任核心是落实党委书记的责任。这就是按照党内法规的要求管党治党，坚决维护党的政治纪律和政治规矩，将纪严于法、纪在法前的基本精神贯彻到管党治党的具体实践之中。对于不认真落实主体责任的，该追责的必须追责，该问责的必须问责。在此基础上，落实党委班子成员的管党治党的主体责任，将这种责任落实到分管工作领域，使各项工作符合守土有责、守土负责的责任制要求。

（二）坚决落实和强化纪委监督责任

落实高校纪委监督责任的首要任务是明确纪委自身的功能定位。这就是要按照“转职能、转方式、转作风”的要求，坚决将纪检监察机关不该管、管不好、管不了的非纪检监察职能任务交还给相关职能部门，使高校纪检监察机关回归本位，聚焦主责主业，强化监督执纪问责。强化纪委监督责任就是要求纪检监察机关严格按照党章的要求履行职能，坚决维护党规党纪的严肃性，从严落实监督执纪问责责任。强化纪委监督责任，既要突出高校作为学术共同体的个性，充分尊重、保障和维护高校的学术权力，最大限度地实现学术自由，又要确保高校的教学科研活动的正确政治方向，切实为中国特色社会主义事业服务。既要实现纪检监察工作对教育教学、科学研究、服务社会、文化传承创新和后勤保障等各领域的全覆盖，又要抓好对教育教学、后勤服务、基础建设、物质采购、科研经费管理、考风考纪等重点领域、关键环节的监督，切实解决好党风、政风、教风、学风等方面存在的突出问题，大力推进廉洁校园建设，努力营造风清气正的教书育人环境。

（三）强化对党内政治生活开展情况的监督

健康有序的党内政治生活是保持党的先进性和纯洁性，增强党的凝聚力和战斗力的重要保障。正如习近平总书记强调的，共产党人必须讲政治，“政治纪律和政治规矩这根弦不能松，腐败问题是腐败问题，政治问题是政治问题，不能只讲腐败问题、不讲政治问题”[6]。政治上出了问题往往比腐败更严重。因此，“党要管党必须从党内政治生活管起，从严治党必须从党内政治生活严起”[7]。这是我们党加强自身建设的基本经验。高校在中国特色社会主义事业中的特殊重要地位决定了高校党建工作的首要任务就是要确保办学的社会主义方向。全面深化高校改革，增强高校服务于国家经济社会发展的能力，这既需要高校各方面的共同努力，又需要有健康的党内政治生活来保证。严肃党内政治生活，增强“四个意识”，既需要各级党组织认真履行好主体责任，也需要纪检监察机关认真履行监督责任。加强对党内政治生活开展情况监督，核心内容是要按照党章的要求，认真开展党的组织生活，严格执行民主集中制原则，积极发扬党内民主，用批评与自我批评的方法解决党内存在的问题，着力增强党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性，努力营造生动活泼的政治局面，确保党的政治路线、思想路线、组织路线、群众路线的顺利执行。

[1]习近平.结合中国特色社会主义伟大实践 加快构建中国特色哲学社会科学[N].人民日报，2016-05-18（01）.

[2]习近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话[N].人民日报，2014-10-09（01）.

[3]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16（01）.

[4]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上发表重要讲话[N].人民日报，2012-12-05（01）.

[5]习近平.把思想政治工作贯穿教育教学全过程 开创我国高等教育事业发展新局面[N].人民日报，2016-12-09（01）.

[6]习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015：51.

[7]中共十八届六中全会在京举行[N].人民日报，2016-10-28（01）.

责任编校 王学青

Perfecting the System of Discipline Inspection and Supervision in Universities:a Study Based on the Theory of Administration Modernization

BU Wanhong,QIN Ying(School of Marxist Studies,Henan University,Kaifeng 475001,Henan,China)

The modernization of discipline inspection and supervision system is one part of modernization of university administration.It includes the modernization of universities’administrative system and capability.To promote modernization of discipline inspection and supervision in universities is to adapt to the new requirements of anti-corruption,to straighten out the relationship between discipline inspection and supervision organs and its higher authority,to solve the existing problems of vertical closure,and to implement the principle of double leadership and double responsibility to put into effect the innovation objective of“double majors”.Perfecting the system of discipline inspection and supervision in universities is to adapt the general requirement of downward extension of major work and organization to make up for the inferiorities in the organization system of discipline inspection and supervision.Promoting modernization of discipline inspection and supervision system in universities is to perfect various systems and to improve the ability to solve problems by using relevant organizational systems to ensure the smooth implementation of the Party's lines,principles and policies in universities as well as the smooth fulfillment of reforms and development.Only the realization of modernization in discipline inspection and supervision will yield the smooth innovation and development in universities with a complete coverage,with zero tolerance,and without any forbidden zones.

administration of university;the discipline inspection and supervision;modernization

G647

A

1674-9170（2017）02-0068-06

2017-02-20

卜万红（1972-），男，河南固始人，河南大学马克思主义学院副教授，河南大学廉政研究中心主任助理；覃莹（1992-），女，河南洛阳人，河南大学马克思主义学院硕士研究生。

河南省政府决策招标课题（2016B312）；河南省社科规划决策咨询项目（2016JC04）