现行农村土地产权安排对经济发展影响

徐 强

郑州大学

现行农村土地产权安排对经济发展影响

徐 强

郑州大学

产权制度的不完善是引起我国收入分配不公平和贫富差距的重要根源。现行农村土地产权制度造成土地所有权收入被政府获得。这是影响我国当前收入分配不公平的深层次问题，未来应该从制度根源上进行改革，不断完善产权制度，从根源上解决收入分配不公平问题。

收入分配；农村土地产权；产权制度

新中国成立以来，在逐步探索和调整中，我国形成了一套具有中国特色的农村土地制度体系，主要包括农村土地产权制度、农村集体建设用地利用管理制度、农村土地征收制度、农村土地整治制度和耕地保护制度。中国农村土地制度改革的总体目标是：形成土地产权更为清晰、用途管制更为有力、节约集约更为显著、资源配置更为高效、收益分配更为合理的农村土地管理制度体系和运行规范、平稳有序、城乡统筹的土地市场，促进城镇化、工业化健康发展，为经济社会全面发展提供土地资源保障。本文将从土地产权制度方面分析现实中存在的问题并提出相应的解决方法。

我国现行若干产权制度存在的问题我国城市化过程中，农村土地问题是一个核心。在农村土地不断增值过程中，土地价值增值部分由谁分享，成为各主体收入水平的决定因素。然而，现行农村土地产权制度使得农民没有充分分享城市化过程中的土地价值增值。

近年来，我国农村土地制度建设取得了积极进展，促进了经济社会快速发展。但是，也存在一些值得关注的问题：

1.集体土地产权不完整。我国土地所有权主体还有待明晰，集体土地所有权同几级集体组织与农民的权利关系，法律规定不够明确，集体土地权未能受到严格限制。农民作为土地使用权人，其对集体土地享有的用益物权及收益权都缺乏法律保障和规范，权利行使渠道不完善。

2.农村土地确权登记工作还需加强。土地确权登记发证是土地管理和利用最核心的环节、最基础的支撑。我国农村集体土地确权登记发证工作总体慢于城镇，且确权登记质量还不够高，没有完善而系统的农村土地地籍档案作支撑，承包地、林地、建设用地还未实现统一登记、一张图管理。

3.农村土地规划管理相对薄弱。土地规划是落实土地用途管制制度的主要措施。目前，城镇土地规划已比较健全，且与城镇建设规划等衔接较好，实现了统筹管理，较好地指导了城镇开发建设；而农村土地规划却只落实到了乡镇一级，缺少村社层面的土地规划指导农村建设布局，乡村建设处于无序状态，布局混乱、用地不经济在所难免。

4.农村土地市场不健全。长期以来，我国农村土地的流转大多为自发、私下的，没有统一的交易规则，其流转更类似于大海捞针式的选择机制，不仅流转规模不大、价值实现形式相当有限，更缺少统一规范的农村土地交易市场。尽管近几年，有关省市开展了一些农村土地交易试验，但其交易范围、规模都有待拓展，市场亦需不断规范。

5.农民财产性收入增收渠道狭窄。土地是农民最重要的资产，受市场不健全、流转范围有限等制约，农民很难在现行法律框架下变现其土地财产、获得财产性收入的跃增和财富的积累。据中科院研究项目，1996—2008年，全国农村人口非农化转移减少1.35亿人，而同时期农村建设用地不减少反增23.5万公顷，集体建设用地利用率十分低下，闲置浪费现象较为严重。主要原因就在于长期以来我国缺少由农民自主选择的土地财产变现渠道。

6.征地制度亟待改革。近十几年，我国农村土地征收制度逐步建立体系，对农民和集体经济组织的补偿逐步提高，“三农”权益得到较好保障。但是，征地的政府强制性、行政定价以及对公共利益的界定等始终存在争议，导致征地政策制定、实施中仍面临重重矛盾和压力，改革征地制度、缩小征地范围呼声仍然很高。

7.耕地保护缺乏市场化的奖惩机制。耕地保护应是我国基于国情的长期战略任务。然而，耕地后备资源不足使耕地占补平衡难度越来越大。目前，耕地保护手段仍较单一，引导集约节约合理用地的价格杠杆、财税制度等尚未有效形成，尚未形成市场化的耕地保护利益机制，没有调动起市场主体参与耕地保护的积极性。因此，必须探索建立市场化的耕地保护制约和激励机制，让保护耕地有利可图。

以上问题，集中表现为如何认识农村土地出让金的性质、实质及其正确处理问题。在目前我国农村土地市场化过程中，农村集体土地事实上经历了两次“出售”环节：第一次“出售”是政府将土地从农民手中征用，使集体土地变成国有土地，其代价是给予农民以一定量的补偿金，但究其实质就是售价，而且“价格”非常低，农民只获得少量补偿；第二次“出售”是政府将土地使用权通过“招拍挂”方式出让给开发商，“价格”非常高，以土地出让金的形式获取土地市场价值。第二次“出售”的价格往往比第一次“出售”价格高数十倍甚至上百倍，两次价格之间存在着巨大的价格差，本文将其称之为“农村土地价格差”，这是类似于计划经济时期的工农业产品“剪刀差”概念。区别只在于：过去是“产品”剪刀差；现在则是“土地(生产资料)”剪刀差，而后者比前者要严重得多。根据经济学基本理论，所有权决定收入分配权，既然农村土地属农民集体所有，土地出让金即农村土地第二次“出售”的价格，其收入应全部归农民集体所有，政府旡权以土地出让金形式取得那怕是一分一厘的收入，当然政府可以、也只能用税收的形式(商品税、所得税等)参与其中的分配。然而，由于目前政府控制了土地一级市场，使得这部分农民收入转化为政府收入，它通过巨大的农村土地价格差对农民进行剥夺，农民为此作出了巨大的牺牲，改革开放以来，农民提供了一亿几千万亩耕地(比日本全国耕地总计还多)，这是促成我国经济快速增长的基本条件，例如，国家以低价征用农民土地进行基本建设，节约了投资，加快了基础设施建设，如国外修建高速公路，土地费用要占总投资的40%以上，而我国还不到5%。农村土地价格差的存在也是国民收入分配格局向政府倾斜的重要原因。土地出让金应该全部返还给农民集体，用于保障农民的生存和发展。

[1]陈阿兴.增加国家投入与增加农民收入.农业经济问题，2002.

[2]陈明.农地产权制度创新与农民土地财产权利保护.湖北人民出版社，2006.

[3]孟勤国等.中国农村土地流转问题研究.北京：法律出版社，2009.