提升政府数据开放共享能力的实践与策略

封毅

提升政府数据开放共享能力的实践与策略

封毅

一、大数据运用的大势所趋

大数据运用，既是一场深刻的技术革命，也是一场深刻的经济变革，而且是一场深刻的治理变革，既可为提升政府治理能力提供技术支撑、硬件基础，又可为政府创新治理方式、理念、内容提供新思路、新办法。所谓大数据，就是能更经济实惠地从高频率、巨容量和不同类型结构的数据中快速获取所需而有价值信息的新兴科学技术，是继互联网、云计算之后的重大发明创造。牛津大学教授维克托·迈尔·舍恩伯格在《大数据时代》中说：“大数据是人们获得新的认知、创造新的价值的源泉，还是改变市场、组织机构，以及政府与公民关系的方法。”

如何科学运用大数据，已成为当代实践前沿的重大课题。就宏观而论，大数据已直接渗透到人类社会发展创新中的广大领域，已成为经济社会、科学教育、国防军事等诸多领域不可或缺的重要技术支撑、创新载体，它丰富着治理模式，改变着管理方式，提供着治理现代化技术，促进着国家治理现代化。就微观而言，大数据已成为企业生存发展的重要手段、管理创新的技术载体，已成为人们工作生活中鲜活生动、不可或缺的组成部分，已广泛应用于人们衣食住行的诸多领域，深刻地影响着经济社会发展。正因为如此，大数据正成为经济社会发展的强大驱动力、新动能，已上升为“十三五”国家大战略。而各级政府是实施国家大数据战略的重要责任主体，提升其数据开放共享能力，是建设创新型国家与创新型政府的必然选择，大势所趋、势在必行。

二、政府数据开放共享的实践探索

大数据时代，人们不仅关注大数据在创新驱动、产业发展、市场竞争等方面的重要性，而且关注大数据在公共政策制定、公共经济社会服务与治理等方面创新的重要性。2014年8月，国家发展和改革委员会、工业和信息化部、科学技术部等主管部门在发布的《关于印发促进智慧城市健康发展的指导意见的通知》中指出，智慧城市是运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术来促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式。2015年8月，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》明确，大数据在推动经济转型发展、重塑国家竞争优势以及提升政府治理能力等方面具有重要意义，要求政府部门建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制，推动政府管理理念和社会治理模式进步，逐步实现政府治理能力现代化。2016年5月，李克强总理在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上说，信息数据资源“‘深藏闺中’是极大浪费”，“过去较长时期一些地方和部门的信息化建设各自为政，形成‘信息孤岛’和‘数据烟囱’，严重制约政府效能提升，给企业群众办事创业造成很大不便”，要求下决心打通数据壁垒，实现各部门、各层级数据信息互联互通、充分共享。

共享开放大数据，可促进政府治理“智能化”“现代化”，通过持续动态化的大数据收集和科学处理、运用，为行政职能部门在公共交通、食品监管、医疗卫生等各领域，在公共经济政策制定、发布、执行等方面，提供更及时高效的公共服务，且节约行政成本；同时，还可提高政府公信力，通过数据信息公开，不但有助于投资者更好地分析决策，而且有利于更好地吸纳社会力量参与社会治理。近年，不少地方政府在政策制定、公共服务、权力监督、危机管理、协同治理等方面利用大数据进行了创新性实践探索。主要体现在：

一是协同治理网络化。依托大数据、互联网进行社会协同治理，是社会治理创新的重要方面。因为，基于大数据的网络协同治理本身是社会生活广泛性、复杂性的必然要求，是社会协同治理技术、理论创新的基本路径和手段。就方法论而言，就是要把大数据技术和网络系统整合、社会系统治理统筹起来，科学促进社会治理、社会发展。社会系统存在诸多子系统，且是开放的。社会治理的主导者政府与政府各部门间,以及各社会组织间的数据，是开放的，是社会发展与治理共享的。就内容而言，由于社会系统的复杂性、动态性和多样性，依托大数据协同治理的网络化、科学化、精准化、高效化显得十分必要。正因为如此，特别需要依托大数据网络建立健全社会协同治理、系统治理的一系列紧密相关的数据开放共享配套制度。即便是某一方面的数据资源运用，也同样需要一系列配套制度，例如，贵阳市为助推即将于2017年5月1日开始施行的《贵阳市政府数据共享开放条例》，拟以规章形式出台政府数据资源管理办法、政府数据共享开放实施办法、政府数据共享开放考核评估办法、加快推进政府数据共享开放实施意见，以及政府数据共享开放平台管理、政府数据共享开放安全管理、政府数据共享开放过程中部门与公众互动、政府数据共享开放保密审查、政府数据安全应急预案等。大数据时代的社会协同治理，既要充分发挥政府的主导作用，也要发挥社会治理中多种社会组织的作用，尤其要充分发挥城乡社区组织的基础作用；不仅要充分发挥政府部门系统之间的协同，而且要发挥政府部门与社会系统、社会系统之间的协同，积极创新基于大数据技术的社会协同治理，形成协同治理新模式、新格局。

二是政策制定科学化。以数据资源统筹共享、开放使用为切入点，建立健全用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新的科学化决策机制，不仅重视深入广泛的社会实践调查，而且高度重视运用数据资源提供的事实进行决策，及时制定现代产业经济发展政策、社会公共服务治理政策、舆情监测管理政策等。并通过大数据搜集分析社情民意，转化为政策资源，促进公共部门为社会提供高质量的政策服务。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出，“运用大数据技术，提高经济运行信息及时性和准确性”。国家发展和改革委员会、浙江省都在探索提升宏观决策服务能力，建立了经济运行监测预测平台，为宏观经济调控和改革提供服务。2017年4月，贵阳市出台了全国首部政府数据共享开放地方性法规，依托“云上贵州”建设政府数据共享平台和政府数据开放平台，通过立法加快推动政府数据共享开放，促进数据资源开发利用，围绕大数据核心业态、关联业态、衍生业态，加快打造大数据全产业链。2017年1月，广州市以应用为导向，颁布执行“促进大数据发展的实施意见”，意见提出“通过政府数据开放及应用引领，到2020年，打造出具有广州特色的大数据产业体系”，“实现大数据与产业发展、政府治理及科技创新的紧密结合”。实践表明，大数据作为基础性战略资源、作为经济社会发展的重要技术支撑，能更加科学地制定政策、精准地了解政策实施，能提升公共政策的制定与执行效率。

三是公共服务精准化。公共服务采用大数据技术和大数据思维，既有助于公共政策制定和公共服务监管的科学化、现代化，而且有助于为公共服务消费者在内的社会公众提供个性化和精准化服务。目前，应着力攻克大数据意识不强和“信息孤岛”问题，克服“数据烟囱”和“数据闲置”现象，采取以精准服务为导向、数据服务为路径、民生服务为宗旨、网络服务为载体，加速构建统一权威、互联互通的公共服务大数据平台，提升公共服务数据思维能力和开发使用效益效率。把大数据用于公共服务可称智能化公共服务。智能化公共服务，既能使公共服务体系更加科学、程序更加规范，又能使公共服务更及时便捷、科学高效、精细准确。及时便捷、科学高效、精细准确是大数据公共服务的鲜明特色。2016年12月，为使公共资源交易精准科学，贵州公共资源交易大数据应用服务平台正式上线，作为全国首个公共资源交易领域大数据应用服务平台，系统具有市场主体异常行为监测、交易价格合理性分析、宏观经济趋势预测、交易服务效能评估、药品采购趋势预判等功能，充分发挥大数据“风向标、晴雨表、照妖镜”作用，切实促进了公共资源交易信息的公开公正和精准实施。现阶段，提升大数据公共服务能力和政府数据开放共享能力，关键是组建一支适合履行数据公共服务职能的专业与复合型人才队伍，人才是操作运用大数据的核心，此其一。提升数据公共服务能力，需要夯实数据公共服务基础，研究明确数据采集汇聚、分类集成、分析运用的基本要求与标准，使其运用数据资源方便、快捷、高效，为此，应加快建立健全政府公共服务大数据结构，以及数据采集原则、数据技术标准、数据分类标准等规范，规范统一数据采集指标体系、数据采集口径、数据输出格式、数据概念内涵、数据公开原则等，为政府数据开放共享和充分利用奠定基础，此其二。高度重视数据开放共享的统筹规划、数据资源的开发使用、数据运用的效益效率评估、数据技术和资源的不断完善，此其三。积极探索教育文化、科学技术、医疗卫生、消费维权、减灾救灾、社会救助、养老服务、劳动就业、社会保障、环境保护、公共安全、城市管理、社区服务以及基础设施等领域的数据精准化公共服务供给与监管体系创新，此其四。

三、提升政府数据开放共享能力的策略

大数据应用不仅有助于创新公共服务方式方法，提升公共服务质量和水平，而且有助于推进公共服务转型升级，推进治理体系和治理能力现代化，因此，政府大数据应用能力，直接体现政府治理能力和水平。实践表明，提升政府数据开放共享能力，须通过创新驱动，打通数据壁垒，以政府数据开放共享为导向、政务大数据规划发展为依托，建立健全政府大数据集中统筹机制、一体化服务管理机制。

（一）以制度规范为重点，加快政府数据开放共享速率，提升开放共享价值

政府数据是指政府及其职能部门等公共机构履行职能职责所产生、创造、收集、处理和存储的数据。数据开放共享须用制度机制构建数据开放共享的组织机构、人才队伍、物质保障；须用制度来规范和统筹一定部门、行业、区域的数据上线与运用、协调与督导、考核与测评；须用制度来形成数据开放共享的激励机制、处罚机制、管理机制；须用制度来营造社会运用数据的创新氛围，促进公共管理创新、企业发展创新、产业经济创新。创新既是大数据的本质要求，也是各项事业发展的本质要求，而且是当今时代的一个重要特点。大数据运用创新，必然引发管理创新、企业创新、产业创新。因此，开放政府数据，不仅仅是因为能提升政府工作效率和透明度，而且更为重要的是因为政府数据蕴含着巨大的社会价值、经济价值、创新价值。

（二）以提升大数据运用效能效益为目的，加快政府数据开发使用速率，提升开放共享水平

数据的开发使用及其成果，是政府数据开放共享的实在目的、实际意义，须体现出应有的效能效益。各领域如何开发使用相关政府数据，使其发挥巨大效能效益，是实践中必须研究探索解决的重大课题。既需要研究明确各部门数据共享的范围边界和使用方式，而且需要根据不同行业、不同领域的发展，及时提供开发使用的技术技能、路径策略和指导意见，帮助不同行业、领域的人们创造性地利用大数据开展工作、发展事业、提升效能。为此，不仅应成立和完善政府数据开放网站，而且更应发挥政府数据开放网站的引领功能、指导功能，引领指导各行业的人们开发使用数据。数据使用的效能效益如何，直接体现着政府数据开放共享的水平。

（三）以政府数据开放共享为动力，加快大数据产业发展速率，提升经济转型升级能力

如果说数据是资源，那么开放共享数据就是要开发数据资源，开发数据资源就是要创造物质财富和精神财富。因此，政府数据资源开放共享在其本质上就是改革创新。改革创新以经济建设为中心，经济建设以现代产业为中心，现代产业以大数据产业为中心。大数据产业已经成为引领现代产业发展的引擎。因此，须坚持以开放为常态、不开放为例外的原则推进社会迫切需要的公共数据向社会开放，以政府主导、企业主体、社会合力推进大数据与云计算、物联网、移动互联网的深度融合,创建大数据产业集聚区和大数据新型工业化、产业化示范基地，推进数据应用的实践创新，鼓励社会公众运用大数据创新创业,催生大数据与传统产业协同发展的新业态、新模式,促进产业数字化、网络化、智能化发展，推动传统产业转型升级、提质增效。目前，“大数据＋”的新兴业态如雨后春笋，欣欣向荣。例如：凉都·六盘水在农村“三变”改革中充分利用大数据＋互联网电商的方式，将喀斯特山区生态特色农产品、山地旅游产品推销到省内外、国内外。从发展趋势看，大数据与现代农业、工业、服务业已走向深度融合，大数据产业必将引发新一轮产业革命，各级政府应充分发挥主导与引领作用，加速经济发展转型提质。政府发展产业经济的数据，既包括三次产业发展的具体政策数据、指标数据、比较数据等，也包括产业发展变化的最新政策数据、经济数据和国内外比较数据等，如果政府数据开放能主动积极服务企业发展，就一定能助力企业发展创新、产业发展创新、区域经济发展创新，实现大众创业、万众创新，形成发展新动能。

总之，开放共享政府公共数据是一项艰巨复杂的系统工程，其实质是创新，创新经济治理、社会治理、行政治理。治理需要大数据，大数据运用必然引发公共行政管理方式多元发展、深刻变革，必然促进公共行政现代化、科学化、精准化。

（作者系中共六盘水市委党校教授）

责任编辑：刘有祥