我国政府购买公共服务的研究综述

辛田

(河南大学 哲学与公共管理学院公共管理系，河南 开封 475001)

我国政府购买公共服务的研究综述

辛田

(河南大学 哲学与公共管理学院公共管理系，河南 开封 475001)

政府购买公共服务成为近几年我国学术界研究的热点领域。国内的研究起步相对较晚，目前学术界对于政府购买公共服务的研究主要从其概念、边界、主体结构、风险以及防范措施等几个方面进行探讨，形成了诸多学术成果。在对已有学术成就予以肯定的同时，指出不足之处，以利于在未来的进一步研究中加以完善与发展。

政府购买；公共服务；研究综述

政府购买公共服务是近年来我国政府转变职能，加快社会治理建设的一个着力点。为了加强对政府向社会力量购买公共服务行为的引导和规范，在不断探索和借鉴国内外实践经验的基础上，近年来我国先后制定了一系列规范性文件，如《中华人民共和国政府采购法》《政府采购品目分类目录(试用)》《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等，基本保障了政府向社会力量购买服务的有效实施。面对如火如荼的政府购买公共服务，本文拟从政府购买公共服务的边界、主体结构以及公共服务供给过程中存在的风险和防范措施这几个方面进行分析。

1 政府购买公共服务概念与边界

目前我国学术界在政府出资购买服务的概念上，大多数采用王浦劬、萨拉蒙等在《政府向社会组织购买公共服务研究:中国与全球经验分析》一书中下的定义：“政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或者公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务数量和质量，来交付服务费用。”[1]

要想充分发挥政府购买公共服务的价值，必须明晰购买的边界，即政府购买公共服务的范围，也就是说哪些服务应该由政府来提供，哪些需要由市场来提供。因为只有使购买边界更加明确，政府才能够正确购买。并非所有的服务都适合外包，所以必须有一个清晰的判定标准。目前，我国学术界在政府购买服务的边界上存在较大的分歧。本文以学者的分析思路为切入点，展现不同思路下政府购买服务的判别标准。

1.1 基于学理层面分析

王丛虎基于政府购买公共服务底线分析框架的构建来划分政府购买公共服务的边界，其在分析框架中主要从政府职权的性质、服务的质量和成本效益、引入竞争的程度以及社会组织的发展状况这五个层面进行分析。该学者认为，对于政府职权范围内的、可以保证服务质量的、购买成本低于生产成本的、可以开展适当竞争的、能促进社会组织发展的可以向社会购买。[2]项显生主要从民生性、权力制约性、公共性和可操作性这四个方面来对政府购买公共服务的边界进行划分，认为符合国家民生性的、在国家权力范围内的、同时又具有公共性和可操作性的公共服务可以向社会购买。[3]财政部研究课题组主要从经济和技术的可行性来分析，经济上主要从市场生产成本和政府管理成本来考虑，技术上主要从公共服务的数量、质量等和受益主体的明确程度、衡量程度来考虑。[4]

1.2 基于具体标准分析

魏娜、刘昌乾主要从服务领域的性质来划分，根据排他性和竞争性将公共服务划分为四类，对于兼具非排他性和非竞争性的公共服务应该由政府来提供，其他三类均可由社会组织来提供。[5]许彩霞提出了三条政府购买公共服务的标准，分别是：第一，政府向社会提供的服务事项，不包括政府进行社会管理的事项；第二，社会组织可以且有能力提供的事项；第三，相比较政府提供更能节约成本的事项。[6]李军鹏认为对于外包成本低于政府自己提供公共服务成本的可以通过外包来实现，对于属于政府核心职能、公共性较强且难以衡量服务质量的应由政府来提供，对于符合公平、正义、回应性等公共属性的可以由市场来提供。[7]

1.3 基于国外经验分析

李海平通过借鉴美国和香港政府购买公共服务的经验提出，我国可以将政府购买公共服务的边界划分为：禁止性、确定性和裁量性这三种。[8]常江通过借鉴美国政府购买公共服务的经验认为对不涉及公权力行使的公共服务职能，除法律、法规等明文禁止外包的事项外，均可采用从民间机构获取。同时，他还提出借鉴美国硬服务和软服务的概念，希望通过对这两个概念的界定来把握公众的需求以及供应商的选择。[9]

综上所述，我国在政府购买公共服务的边界上并没有一个统一的标准。尽管学术界对于政府购买公共服务的边界划分种类很多，不论是通过列举具体判别标准、依据公共服务性质的认定还是通过借鉴国外经验，仍存在划分不清晰、可行性不强、观念错位以及没能很好考虑地域差异等问题。

2 政府购买公共服务主体结构

政府购买公共服务的主体结构随着社会主义市场经济和社会治理体制的不断变化，经历了从开始的“二元主体”发展到“三元主体”，再到目前的“四元主体”的过程。下面分别从这三种结构来梳理目前我国学术界的几种主要代表观点。

2.1 “二元主体”结构

“二元主体”框架主要包括购买主体和承接主体。杨宝和王兵认为“购买主体间的关系”主要指的是购买主体与承接主体之间的关系,有独立性和依附性两种。如果没有公众需求主体的存在，也就不会有政府向社会力量购买公共服务一说。[10]范燕宁对政府购买公共服务的“双主体”做了明确区分：购买主体和承接主体。他认为购买主体是指在掌控调动社会公共资源方面具有极为有利条件的政府，承接主体是指具有一定权威和资质的社会力量。[11]

2.2 “三元主体”结构

“三元主体”框架主要包括购买主体、承接主体和使用主体。它的兴起是对传统行政法律关系的重新建构。项显生通过对美国等较早探索政府购买公共服务模式国家的考察，提出了政府购买公共服务的“三元主体”架构，即购买主体政府、承接主体社会组织和享受公共服务受益人三类。[12]邹焕聪认为政府购买公共服务旨在满足人民群众日益增长的对公共服务的多样化需求。他从行政法视角，提出了三个主体之间的新关系，即购买主体与承接主体的关系、承接主体与社会公众的关系以及购买主体与社会公众的关系。[13]

2.3 “四元主体”结构

“四元主体”框架主要包括购买主体、承接主体、使用主体和评估主体。徐家良、赵挺认为，尽管评估工作在一定程度上是政府的职责所在，但大多数情况下购买者与评估者都属于不同主体，引入第三方评估更有利于评估结果的客观公正，所以有必要将评估环节单独列出，作为政府购买公共服务的一个部门，形成由购买者、承接者、使用者和评估者为一体的“四元主体”框架。[14]魏娜、刘昌乾在“三元主体”的基础上增加了评估主体，搭建“四元主体”参与平台。认为评估主体可以通过社会公众和社会组织在使用和提供公共服务过程中的信息，开展独立、全面、有效的评估工作，进而保证评估结果的客观公正。[5]

综上所述，随着我国人民的生活水平不断提高，其诉求也更加趋于多元化，“二元主体”结构远远不能满足公众的多样化需求。于是，人们开始尝试“三元主体”结构，这在一定程度上打破了政府垄断的格局，充分运用市场机制，将一部分公共产品和服务交由社会组织来提供。但由于许多社会组织都是依附于政府的事业单位，所以一些纯社会组织往往成为竞标的牺牲品，并没有很好发挥市场的作用，效果不是很理想。而“四元主体”结构，引入了评估主体，可以进一步提高公众的满意度，并且为以后开展服务提供依据。

3 政府购买公共服务风险及其防范

实践表明，政府购买公共服务在发挥其优势的同时，也暴露出一定风险。只有有效识别这些风险，才能使我国政府购买公共服务有序进行。笔者主要基于购买主体、社会组织和制度体系三个层面具体阐析目前我国学术界对于政府购买公共服务风险及防范措施的主要观点。

3.1 政府购买公共服务风险研究述评

3.1.1 基于购买主体层面

詹国彬认为目前政府作为公共服务购买的主体存在对公共服务的属性认识不够准确，不能够充分获取公众的有效需求，同时还存在监管失灵、政府独立性削弱等问题，导致公共服务供给的效率和质量不断下滑。[15]项显生认为公共服务的供给主体主要存在以下三个方面的问题：首先是公共服务供给效率低；其次是不能充分满足公众的需求；第三是实施过程中受阻。由于我国事业单位承担了大部分的公共服务供给职能，当政府向社会组织购买服务时直接冲击到事业单位的利益，这样就为公共服务的供给增加了阻力。[12]叶响裙认为政府作为购买主体，认识不到位，职能转变进程慢，主要原因是政府部门不愿转变也不会转变。[16]

3.1.2 基于社会组织层面

项显生认为我国目前的部分规定在一定程度上制约了社会组织的发展，特别是限制了民间组织的健康发展。从实践过程中看，社会组织是公共服务供给力量的重要组成部分，然而在人员素质上，部分社会组织的从业人员素质偏低，其学历、知识、年龄结构搭配缺乏一定的合理性。同时一些民间组织只注重经济效益，却忽视了服务水平、服务质量和诚信道德。[12]陆春萍认为由于目前我国民间组织的非充分竞争，导致绩效责任难以衡量。我国许多公共服务的承接订单不是在充分的竞争环境下订立的，而是通过关系获得的，这样就产生了寻租行为。[17]徐家良、赵挺通过分析上海市政府购买公共服务的实践得出，在我国颁布的《中华人民共和国政府采购法实施条例》中规定的供应商不包括社会组织。认为地方政府有必要进行制度创新，完善地方政府公共服务供给的法律法规。[14]

3.1.3 基于制度体系层面

李海平认为我国政府购买公共服务方面的法治不完善，实践中主要依靠规范性文件来推行，从而导致我国在该领域中出现比较严重的“法治赤字”现象。同时他还认为我国的合同监管制度有待完善，因为政府购买合同直接关系到行政相对人的利益，这就决定了政府购买合同不能主要通过事后救济的方式来追究不履行合同或者履行合同瑕疵等责任问题。[8]叶响裙认为我国政府向社会组织购买公共服务缺乏制度化的保证机制，主要表现在：服务内容和标准、资金来源、购买程序和评估机制等方面。[18]杨方方、陈少威认为我国政府购买公共服务存在一定的制度缺失，主要表现在以下三个方面：一是产品和服务的准入制度落后于实践需要；二是供给过程中存在管理制度缺失；三是政策效率低。[18]

综上所述，我们在分析政府购买公共服务风险时，不仅要看到购买主体和承接主体自身所存在的缺陷和短板，更应关注制度上的缺失。目前，我国对购买主体——政府和承接主体——社会组织自身存在的问题已经明晰，但在制度体系方面的问题认识仍然不足，大多从学理的层面来探讨，忽略了对实践过程得失的分析，导致制定的一系列防范措施很难保证其有效性和可操作性。因此，在分析政府购买公共服务风险时，应该转变着力点，切实从行动中来把握其优势和弊端。

3.2 政府购买公共服务风险防范措施

3.2.1 基于购买主体层面

郑苏晋认为，要想使公共服务供给活动有序发展，政府必须明确自己的职责，切实推进政府职能转变。同时，还应重视与社会组织的协同合作，不断改进传统供给方式，建立公共服务预算，规范购买程序。[19]孙荣、薛泽林主张要打破政府单一主体供给机制，发展多元供给主体，充分发挥市场的作用，创造更加优良的竞争环境。[20]焦述英认为，作为购买主体的政府首先要加快政府职能转变进程，其次要提高认识，强化政府成本观念，确立服务型政府的理念。[21]

3.2.2 基于社会组织层面

项显生认为，要完善社会组织登记管理制度，必须及时修改有关社会组织的规定，尽快出台支持其积极发展的对策，切实为社会组织的发展提供强有力的制度保障与法律环境。同时制定社会组织自律规范，实现社会组织真正的独立自主，促进其积极履行公共服务供给职能。[12]陈天祥认为必须使有官方背景的社会组织与政府脱钩，实现项目透明化，为政府购买公共服务创造一个良好的竞争性环境，也为社会组织创造一个平等的竞争平台。[22]

3.2.3 基于制度体系层面

李海平主要从法律规制的角度提出了一系列完善我国政府购买公共服务的对策：一是健全公共服务供给的法律体系；二是明确服务提供方资质标准；三是建立多元、公正、科学的评估制度体系；四是健全信息公开制度。[8]李一宁、金世斌、吴国玖主要从健全法律法规、理顺管理体制、创新运行机制、强化资源整合、促进社会发展这五个方面来分析解决我国公共服务供给过程中存在的问题。[23]刘舒杨、王浦劬认为首先要完善政府购买公共服务的制度体系，构建竞争性制度环境；其次建立消费需求评估机制，实现消费者满意与公共价值的统一；最后需要提升政府管理合同的能力。[24]

综上所述，政府向社会组织购买公共服务不仅是一项复杂的长期性工程，还是一项不断改革和创新的工程。不论是购买主体，还是承接主体，都需要有完善的制度做保障，尤其是法律制度的规范方面。但我国学者大部分都是从国家的角度来分析政府购买服务风险的防范措施，很少结合地方实践来分析，导致部分措施在地方缺乏一定的可操作性和有效性。同时，由于学者们大都结合东南沿海城市的政府购买公共服务实践进行分析，缺乏对内地购买服务的考察，所以提出的措施缺乏全面推广性。因此，应该从全国范围的实践活动来分析其解决路径，提高其科学性、可操作性和有效性。

4 结语

目前，我国学术界对于政府向社会力量购买公共服务的研究，仍然是应然大于实然，理论大于实践。大部分学者侧重于从宏观和理论方面进行研究，忽视了对微观方面的探索，而且很少结合地方实践经验进行分析和研究。因此，今后应不断加强实证和案例研究，结合全国范围内的购买公共服务实践活动来不断完善我国政府购买公共服务的各项制度，提升政府购买能力和公共服务的供给质量。

[1]王浦劬，[美]萨拉蒙，等.政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社,2010.

[2]王丛虎.政府购买公共服务的底线及分析框架的构建[J].国家行政学院学报,2015(1)：71-73.

[3]项显生.我国政府购买公共服务边界问题研究[J].中国行政管理,2015(6).

[4]财政部科研所课题组.政府购买公共服务的理论与边界分析[J].财政研究,2014(5).

[5]魏娜,刘昌乾.政府购买公共服务的边界及实现机制研究[J].中国行政管理,2015(1).

[6]许彩霞.政府购买公共服务范围初探[J].中国机构改革与管理,2014(8).

[7]李军鹏.政府购买公共服务的学理因由、典型模式与推进策略[J].改革,2013(12).

[8]李海平.政府购买公共服务法律规制的问题与对策——以深圳市政府购买社工服务为例[J].国家行政学院学报,2011(5).

[9]常江.美国政府购买服务制度及其启示[J].政治与法律,2014(1).

[10]杨宝,王兵.政府购买公共服务模式的中外比较及启示[J].甘肃理论学刊,2011(10).

[11]范燕宁.政府购买公共服务“双主体”政策背景下社会工作专业机构面临的机遇与挑战[J].社会工作,2013(5).

[12]项显生.论我国政府购买公共服务主体制度[J].法律科学,2014(5).

[13]邹焕聪.“三元主体”框架下政府购买公共服务的主体地位重构研究[J].四川行政学院学报,2016(4).

[14]徐家良,赵挺.政府购买公共服务的现实困境与路径创新：上海的实践[J].中国行政管理,2013(8).

[15]詹国彬.需求方缺陷、供给方缺陷与精明买家——政府购买公共服务的困境与破解之道[J].经济社会体制比较,2013(5).

[16]叶响裙.基于政府购买公共服务实践的思考[J].新视野,2013(2).

[17]陆春萍.我国政府购买公共服务的制度化进程分析[J].华东理工大学学报,2010(4).

[18]杨方方,陈少威.政府购买公共服务的发展困境与未来方向[J].财政研究,2014(2).

[19]郑苏晋.政府购买公共服务：以公益性非营利组织为重要合作伙伴[J].中国行政管理,2009(6).

[20]孙荣,薛泽林.政府购买公共服务多元供给主体培育机制探析[J].江苏行政学院学报,2016(2).

[21]焦述英.关于政府购买公共服务的探讨[J].探索与争鸣,2010(5).

[22]陈天祥.建立科学的政府购买公共服务机制[J].人民论坛,2013(32).

[23]李一宁,金世斌,吴国玖.推进政府购买公共服务的路径选择[J].中国行政管理,2015(2).

[24]刘舒杨,王浦劬.政府购买公共服务中的风险与防范[J].四川大学学报,2016(5).

责任编辑：卢宏业

Summary of the Research on Chinese Government′s Purchase of Public Service

XIN Tian

(Henan University, Kaifeng 475001, China)

Governments′ purchase to the public service has become hot field of academic research in China in recent years. The research of this field started relatively late in China. At present, the academic research on the government purchase of public services mainly discuss its concept, boundary, main structure, risk and precautionary measures, and has formed many academic achievements. While affirming our academic achievements, point out its shortcomings in order to do further research in the future of its improvement and development.

Chinese government′s purchase；Public service；Summary

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.04.017

2017-04-26

辛田(1991—)，男，山西朔州人，在读硕士研究生。研究方向：行政管理学。

F812.41

A

1674-6341(2017)04-0049-04