多维度视野下最高法院巡回法庭的制度考量

游倬锐　游潮茂

摘 要 在我国，巡回法庭制度当属舶来品。如何解决当前巡回法庭所面临的难题，一方面亟需我们以比较法的视野，横向考量西方巡回审判制度的域外经验；另一方面需要我们进行自身的制度检讨，纵向考量我国巡回审判机构的历史演进，力求从中得到些许启示。基于此，本文以多维视野来综合考量巡回法庭的制度演进，以探寻更深层次更规律化的东西，以期对当前最高法院巡回法庭的制度完善有所裨益。

关键词 最高法院 巡回法庭 比较法 历史沿革 制度考量

中图分类号：D926.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.330

一、设立巡回法庭的初步成果及其存在问题

继中共中央十八届四中全会提出设立最高法院巡回法庭，参与审理“跨行政区域重大行政和民商事案件”决定 之后，为响应这一号召，最高法院选取了深圳、沈阳两地作为巡回法庭改革试点，并規划了两地巡回法庭的巡回区 及受案范围。自设立两年来，第一、第二巡回法庭共收案4445件，结案3948件，其中审理跨行政区域案件633件，可谓成果喜人。在第一、第二巡回法庭试点成功之际，最高法院综合考虑各省区市地理位置、区域面积、交通状况、经济发展水平、人口数量及受理案件类型、数量等因素，决定在南京、郑州、重庆、西安增设四个巡回法庭，基本完成了我国巡回法庭制度的总体布局。

尽管最高法院巡回法庭制度总体呈现出稳步推进的局面，但是其所面临的难题也是显而易见的。例如：巡回法庭受案范围未予以明确界定；巡回法庭法官两年一轮换制周期太短，不利于巡回法庭审判工作高效有序的持续进行；巡回法庭尚未建立完善的法官遴选制；巡回法庭尚未建立与地方联动机制；巡回法庭尚未考虑下设专门法庭以集中处理争议纠纷；巡回法庭巡回点设置工作仍停留在试点阶段，需要进一步推动与完善等。由此观之，巡回法庭能否真正实现其案件分流、推动审判重心下移、破除司法地方化、就地解决纠纷以及方便当事人诉讼之设立初衷仍有待观察。

二、域外巡回审判的制度演进——基于比较法视野

解读《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中关于最高法院巡回法庭的设立可知，该规范偏于原则性，在实践操作层面难以落实。巡回法庭在我国司法领域尚属新生事物，一切都是摸着石头过河，然而巡回审判制度在域外已沿袭甚久，其中以英国和美国最为典型。域外巡回审判变迁的背后隐藏着成本效益及相关的制度考量，是经过历史长河之考验而得以确立和保留下来的，殊值参考。

（一）英国巡回法庭制度

巡回法庭制度滥觞于11-13世纪的英格兰，其根本目的在于维护王权及保障王室经济利益的实现。11世纪时，异国统治者威廉一世为了削弱地方司法权力，从而达到其在英国实现中央集权的目的，首创巡回法庭，但并未将其制度化。亨利一世继承了设立巡回法庭的传统，多次派遣亲信到外地审理涉及王室利益的民事、刑事案件，但由于此后英国陷入了长达19年的内战，巡回法庭的工作开展一度被迫中断。到了亨利二世时期，巡回法庭得以恢复，他通过颁布《克拉伦敦法令》、《北安普敦法令》等一系列法规法令，促使巡回法庭制度的正式形成。

英国巡回法庭主要分为综合巡回法庭和普通巡回法庭。综合巡回法庭除了审理案件外，还承担着征收税款等行政事务。由于综合巡回法庭司法行政权力过大，导致民众的反对情绪高涨，13世纪以后，综合巡回法庭在王室与民众的博弈中日益走向衰落。普通巡回法庭又称为专业法庭，专门负责审理案件，主要分为两种：一是巡回法官巡回审案，从有10年以上出庭经验的律师及3年办案经验的法官中遴选任命。二是高等法院的法官巡回审案，高等法院分为家事法庭、衡平法庭及女王法庭，在衡平及女王法庭下又设置了一系列专门的巡回法庭。亨利三世时期，创立了普通巡回法庭每年两次巡回全国的制度，奠定了英国巡回法庭制度的基础。

从比较法视野对比英国巡回法庭制度与我国最高法院巡回法庭制度，二者的不同之处主要体现在以下三个方面：

1.受理案件的范围不同：

英国巡回法庭根据实际需要下设有专门的巡回法庭，并且有权受理刑事案件，有利于集中解决某一类争议性案件，间接地促进了国内法制的统一。而根据《决定》，最高法院巡回法庭仅受理重大的跨行政区域民商事和行政案件且无下设专门的巡回法庭，但随着我国纠纷类型日益呈现出多元化和技术性特征，加之近年来有关地方保护性刑事案件的增多，有必要考虑在最高法院巡回法庭下设置专门的巡回法庭并在适当时候授权其受理刑事案件。

2.审级不同：

英国巡回法庭法官参与审理案件的审级，取决于其巡回所到的具体法院审级，如巡回至县法院，即是初审审级；巡回至上诉法院，即是二审审级。而最高法院巡回法庭的审级是确定的，即是最高法院的审级。

3.巡回法官的资格不同：

英国巡回审判的法官是专门的巡回法官或高等法院法官，由于实行法官遴选制，某种程度上形成了法官与社会各界法律人士间的有效互动与转换机制，促使英国法律职业共同体的形成。而最高法院巡回法庭的法官是最高法院的主审法官，这一点与英国有所区别；加之我国目前关于法官遴选制仅停留在试点阶段，并未形成真正意义上的法律职业共同体。

（二）美国巡回上诉法院制度

我们知道，美国巡回上诉法院是一个独立审级，但放在先前却并非如此。1789年，为了加强联邦最高法院同地方的联系，从而统一美利坚的法律，美国设立了三个巡回法庭，但碍于当时美国财政及司法资源有限，无法在各个巡回法院及地方法院设立专门的巡回法官，遂以两名联邦最高法院大法官与一名地区法院法官组成合议庭听审。1869年，随着美国国力的逐渐增强，设立了九名专门的巡回法官，旨在减轻联邦最高法院法官巡回审判的压力。直至1891年《埃瓦茨法院改革法案》（The Evarts Court Reform Bills）决定设立独立的巡回上诉法院之后，美国的巡回上诉法院体系才得以建立。

从比较法的视野观之，美国巡回法院与我国最高法院巡回法庭的不同主要体现在以下三个方面：

1.运行机制不同：

尽管美国巡回上诉法院中有“巡回”二字，但其主审法官主要是由巡回上诉法院的法官担任，联邦最高法院大法官们没有下达到地方审理办案，脱离了群众，可谓“有名无实”；而我国最高法院巡回法庭由于实行主审法官两年一轮换制，主要体现为法官的巡回。尽管该模式有利于实现我国最高法院破除司法地方化的功能，却不利于法官队伍持续稳定地开展高效的审判工作，所以从长期来看，我国最高法院巡回法庭要进一步改革必须得走法官本地化的道路 。

2.审级不同：

美国巡回上诉法院是一个独立的法院，介于初审与三审之间，构成了独立的审级；而我国最高法院巡回法庭则是最高法院的派出机构，其审级即是最高法院的审级。

3.法官人选来源不同：

美国巡回上訴法院的主审法官来源于律师，要想成为巡回法院法官，除了具备扎实的法律功底和推理能力外，还应对地方的风俗习惯了如指掌。而最高法院巡回法庭的主审法官全部来源于最高法院本部，缺乏与地方必要的合作与联动机制，并且目前尚未建立从律师中遴选最高法院巡回法庭主审法官的机制。

三、我国巡回审判机构的制度演进——基于历史沿革视野

（一）大区分院

大区分院和当今设立的最高法院巡回法庭，既有相似又有不同。大区分院并非独立审级，其受同级人民政府领导，且辖区内的终审案件一般情况下都会到大区分院，由其代表最高法院执行相关事务。 而现今最高法院巡回法庭巡回区内的跨行政区域重大行政和民商事终审案件，大多也是由最高法院巡回法庭代表最高法院予以处理。因此，在功能定位上，大区分院与现在最高法院巡回法庭是一致的。

但也正如贺小荣指出，“最高法院巡回法庭，是对党的十八届三中全会决定地方法院人财物实行省级统管的进一步深化”，对于《决定》将巡回法庭的主要政策目标定为“破除司法地方化”以及“优化最高法院职能定位”，需结合相关政策及我国当下司法改革的总体布局予以综合考量。相比之下，大区分院并不旨在破除司法地方化及优化最高法院职能定位，其仅是迫于建国初期的政治经济不平衡难题在短期内难以完全克服，以及各地方存在不同发展情况从而需要加强与各地政府合作所设。由于所处时代及所面临的制度环境有别，大区分院与最高法院巡回法庭所发挥的所用自然不可同日而语。

虽然时代不同，但彼时“六大分院”的设置仍旧为最高法院巡回法庭的设立起到了一定的启示作用。六大分院除审理案件外，还为有效指导辖区内地方法院的审判工作制定了大量的司法规范性文件，应当说，这些“司法解释”或“准司法解释”在上世纪50年代发挥着正确处理案件、维护社会稳定的重要作用。反观我国目前的司法实践，地方法院（尤其是高级法院）有权对辖区内的法院审判工作，在法律和相关司法解释的框架下制定实施细则或指导意见。而作为地方法院上级法院的最高法院巡回法庭却反而不具有这样的职责，明显不利于监督和指导巡回区内地方法院的审判工作，这与其优化最高法院职能配置的初衷是相违背的。因此，适当赋予最高法院巡回法庭在其巡回区内制定司法性规范文件职能是必须且必要的。

（二）基层法院巡回法庭

我国基层法院巡回法庭拥有广泛的社会基础，为人熟知的“马锡五审判方式”便是其中的典范。基层法院的设立形式与功能定位虽与最高法院巡回法庭有着明显区别，但两者同属于特殊国情及法治环境下关于巡回审判的特殊制度设计，故其设立对最高法院巡回法庭具有重要的借鉴意义。

以下列举四个较为典型的基层法院巡回法庭例子：

1.山东省——行政机关、企事业单位巡回法庭：

1980年代后期到1990年代前期，山东曾向全省行政机关、企事业单位派出巡回法庭、执行室，借助送法下乡、就地审判等形式，为改革开放服务。这一做法还曾上过《人民日报》并作为经验在全国推广。

尽管1995年4月山东省高级法院决定撤销所有派驻的各类巡回法庭、执行室（共647个）等机构。但不得不说，在行政机关、企事业单位设置巡回法庭所开的先河，对于我国巡回法庭制度的发展产生着重大而深远的影响。

2.四川省——知识产权审判巡回法庭：

针对专利、植物新品种等方面的知识产权纠纷案件与日俱增的趋势，四川绵阳设立了首个知识产权审判巡回法庭；而四川乐山沐川县人民法院法院则以“车载法庭”形式深入地头田间，开展巡回审判。据统计，2010-2013年三年间，四川省法院共巡回审判知识产权案件185件，受到社会各界好评。

3.内蒙古自治区——牧区巡回法庭：

针对牧区民事案件激增，巡回法庭干警少、任务重及其他各种不利因素，内蒙古乌拉特中旗牧区巡回法庭通过实践探索，通过加强与其他地方部门的合作与联动，借助“巡回审理、就地开庭”的方式，让牧区人民在每一个司法案件中感受到了公平正义。据悉，乌拉特中旗牧区巡回法庭办案人员已在草原上行程1.2万公里，审结各类案件260多件，巡回审理就地办案185件，诉讼标的总额达300万元。

4.浙江省——建筑业巡回法庭：

据统计，2014—2016年间浙江省东阳法院受理的涉建筑企业民商事案件分别为672件、944件和1204件。为了应对逐年增多的涉及建筑企业的新型纠纷，服务建筑业健康发展大局，东阳法院成立了全国首家建筑业巡回法庭。

目前，该法庭还派驻一名审判员在建管局为建筑企业提供法律咨询和服务，并指导建筑业主管部门或调解组织进行诉前调解。该举措推动了巡回法庭与其他部门的合作与联动模式，助推了争议案件的高效解决。

如上述所言，同样作为我国流动式审判司法实践的成果，基层法院巡回法庭对于最高法院巡回法庭的制度设计同样具有参考意义。主要体现在以下三点：

（1）设置专门巡回法庭，创新不同的审判模式。基层法院巡回法庭的创新之处，在于其针对纠纷较为集中的某类案件设置了专门的巡回法庭，这既有利于促进争议案件的高效解决，又在某种程度上促进了我国法院审判标准的逐步统一。

最高法院第一巡回法庭管辖华南经济发达地区，面临着大量高新产业与新兴经济纠纷案件；第二巡回法庭管辖东北三省老工业区，面临着大量传统争议和集体诉讼纠纷案件。第一、第二巡回法庭巡回区的设置透露出制度设计者的意图，即根据传统案件的类型与数量有针对性地设置巡回区。但是随着社会的发展，纠纷类型日益呈现出多元化与异质化倾向，因而最高法院巡回法庭有必要在原有的制度设计基础上参照基层法院巡回法庭模式下设专门的巡回法庭。

（2）創新与其他部门的合作与联动模式。正如第二巡回法庭庭长胡云腾所言，“将来还要建立与地方联动机制，一旦有需要地方司法机关提供支持、维持秩序的，有关部门须及时提供支持和帮助。”作为最高法院在京外的常设派出机构，最高法院巡回法庭应利用其在地方的地理优势，加强与地方其他部门的合作，创新多元纠纷解决机制，这既有利于促进纠纷的有效解决，又推动了地方法律效果与社会效果的统一，提高了法院的公信力。

（3）推动巡回法庭巡回点的设置。由于目前所设六大巡回区地理范围较广，要真正实现其方便当事人诉讼又兼顾审判地点选择上的程序公平，难度较大。基于此，有必要参照基层法院巡回法庭模式在巡回区内灵活地设置多个巡回点，既有利于分流最高法院巡回法庭的受案压力，又能够保证巡回区内的巡回审判相对集中地开展，从而推动法制标准的统一。

四、余论

显然，从最高法院巡回法庭的最初设立到最终的实际运行，是一个逐步变化的过程，这其中离不开制度设计背后的成本效益及相关的制度考量。巡回法庭所发挥的重要作用毋庸置疑，但我们也应深刻认识到，司法改革已近深水区，巡回法庭的设置如前所述存在诸多弊端，亟待最高法院巡回法庭在其存在价值和发展空间上，从多维度视野进一步深挖域外国家巡回法庭制度的成功经验以及我国巡回审判机构历史演进中的智慧，并结合我国国情和当下司法改革的实践精神稳步推进巡回法庭的制度建设，才能使其在我国司法实践中广泛应用。

注释：

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》：第七，最高人民法院设立巡回法庭。全会决定提出，最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。这样做有利于审判机关重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼，有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件。

《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》第一条：第一巡回法庭设在广东深圳，巡回区为广东、广西、海南三省区；第二巡回法庭设在辽宁沈阳，巡回区为辽宁、吉林、黑龙江三省区。

《最高人民法院关于修改<最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定>的决定》：“……第三巡回法庭设在江苏省南京市，巡回区为江苏、上海、浙江、福建、江西五省市。第四巡回法庭设在河南省郑州市，巡回区为河南、山西、湖北、安徽四省。第五巡回法庭设在重庆市，巡回区为重庆、四川、贵州、云南、西藏五省区。第六巡回法庭设在陕西省西安市，巡回区为陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆五省区。最高人民法院本部直接受理北京、天津、河北、山东、内蒙古五省区市有关案件。”

所谓法官本地化，是指法官不是委派轮岗，而是面向全国招考调干，并在本地长期工作生活。尽管人财物由最高法院统一管理，但仍然需要当地党委政府的支持。从这个意义上来说，设立巡回法庭的后果，不是弱化了最高法院与地方当局的联系，而是更为密切。

《人民法院暂行组织条例》第32条：“最高人民法院得在各大行政区或其他区域设分院或分庭，在其所辖区域内执行最高人民法院的职务。”

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