农村低保实施中需要解决的几个方面的基本问题

吉红立

摘 要 农村低保实施过程中需要解决的几个方面的问题是：农村低保运行中种种偏差或失序产生的根源在哪里？给予农村贫困人口最低生活保障的理由是什么？农村贫困人口获得最低生活保障的资格应当如何来评定？农村低保实施中的公平原则究竟应当如何来界定？如何准确理解国家农村最低生活保障制度中农村最低生活保障的对象范围、保障标准以及身份依据？这五个方面的问题紧密相关，共同构成农村最低生活保障制度运行和作用发挥的系统性制约因素。注意到并着力解决好这五个方面具有内在关联性的问题，对于坚持和完善农村最低生活保障制度、解决农村贫困人口的生产生活问题、实现农村最低生活保障制度科学有效运行具有重要现实意义。

关键词 农村低保 实施 根据 价值 制约因素

基金项目：西安财经学院2016年度教学科研项目“公共管理类专业教育与创新创业教育有机融合研究——以城市管理学为试点”（项目编号：xcj14）阶段研究成果。

中图分类号：D632 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.356

目前，我国已实现了农村低保全覆盖。然而，在农村低保实施中，新的矛盾和问题随之而来。农村低保运行的过程中出现和存在的诸多情况和现象，使得对农村低保制度的运行状况进行检视成为必要。农村低保的新的实践于是提出了深入探索并从本质上对农村低保进行规范、界定及发展完善。农村低保的制度设计理应内含特定的价值关怀和理论根据。2007年8月14日《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知（国发〔2007〕19号）》，设定了我国农村低保的价值追求及基本内容。 农村低保作为一项重要制度，政策性很强，因而其精神内涵及基本内容的表述是科学明确的。人们经常很形象贴切地将农村低保理理解和表达成保障贫困人口最低生活标准的最后一道安全网。同时，在政策和制度实际实施的过程中，出现了制度被扭曲或者制度理论根据不足以及制度内涵需进一步丰富和深化的诸多情况和问题。研究这些新的实际情况和问题，对于坚持、发展和完善农村最低生活保障制度、发挥农村最低生活保障制度的功能和作用具有重要现实意义。

一、农村低保运行中种种不足、偏差或失序产生的根源在哪里

农村低保在《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知（国发〔2007〕19号）》政策和制度执行以来，在发挥其应有作用的同时，也出现了诸多新的具体情况、现象、问题和矛盾。基于农村低保中现实存在的偏差、无序及失范的观察、思考和分析，于是，对于导致农村低保诸多偏差、问题及失序的原因尤其是根源的思索和探究就成为必然。

（一）农村低保中出现和存在的现象和问题

1.低保发放或获取，理由简单、单一，低保工作不深入、不细致。众所周知，农村低保的直接目的就在于对贫困人口提供最低生活保障。哪个人、哪一户只要生活贫困，就可以获得低保。这是现实中低保发放或低保获取的最为普遍的做法和想法。低保发放或获取的理由在群众的感受就是这样简单而直白的得以表达。与此同时，人们也会由衷地表达对于党和国家低保这个好政策的感激与宣传。然而，存在的问题是除了这两个相关方面的简单、单一理由之外，这低保钱是怎么来的、用这低保钱干什么、为何要搞低保，这一方面的事情在实际低保实施过程中并未得到重视、宣传和强调，一般情况下，只是实际地进行一下收入及生活情况的调查统计，只要符合特定条件，就给予保障。甚至，对于一些人来说，只要将低保弄到手，其他事情就不用管了。

2. 随意性现象较为普遍和突出，低保管理的规范化和精细化有待加强和强化。低保名额较多，合理的参照系的模糊或者未被规范执行，平均分配、轮流享有的现象也较为普遍。这一方面涉及到了特定角度的公平，同时，又涉及到低保价值指标体系的科学合理建构及规范有效实施。随着国家治理的规范化和精细化，目标管理理应成为农村低保的关键举措和管理模式。农村低保，是农村社会稳定、贫困人口生活的安全防护网，是社会救助的基本结构内容。实施目标管理，能够有效实现农低保确需保障的对象。实行目标管理，通过基于调查研究基础上建构的目标管理指标及标准体系的实施和执行，就一定能够避免资金浪费，实现社会公平，提高社会救助效率。随意性现象较为普遍和突出，低保管理的规范化和精细化不够，反映的实际是农村低保的标准化、规范化缺失或者执行不力的问题。

3.分歧、争执时有发生，道德与良知值得盘问。低保名额分配出现的分歧与争执说到底还是一个分配标准的问题。分配标准不明确或者不确定，低保资源分配标准缺乏共识或者共识难以达成，分歧和争执现象的出现就是必然的。低保名额配置，人人心中有算盘，个人只顾想自己。于是乎，农村低保的扶贫济困、合作互助的本来价值就被扭曲了。如果大家都来争低保，低保的本意和应有价值也就不存在了或者说也就被扭曲了。在低保这个问题上，从事务的本性上来讲，低保是特定的国家制度，体现的国家意志，低保是社会合作的产物而不是相互争夺的噱头。为一己之私利而坏整个社会风气之大局。现在，农村低保覆盖率已达到百分之二三十，评定方法和方式种类繁多、五花八门。抓阄的有，搞关系的有，吃回扣也有，轮流坐庄的也不少。凡此种种，评定方法和方式某种程度上或明或暗都与基于利益分配衍生出来的分歧与争执有关。在低保上产生的分歧与争夺，从本质上来分析，说明我们的社会、我们的农村，责任、义务、合作、全局、大局的意识、素质、精神及能力是有所欠缺的。为此，在农村低保问题上，同样必须实行道德与法治并举的治理方式，大力培育和践行社会主义核心价值观。

4. 潜规则及福利依赖仍然较为普遍。低保评定不透明、不公开；接受或者索要回扣，以公权谋求私利；制造虚假、损公肥私、违规挪用。这些潜规则的存在，干部素质以一个因素，同時，对于低保价值的定位及宣传缺失也是一个关键性的因素。这就需要配备高素质干部队伍，完善监督机制，建立健全信息披露平台，加强农村低保立法、执法和法律追究工作。同时，大力培育和践行社会主义核心价值观，尤其是对低保价值进行准确定义及科学有效宣传，形成良好的低保实施风气。农村低保容易导致福利依赖。现实农村就出现了吃低保之后整天在村子里游来转去，无所事事。过去没低保的时候，还经常干一些力所能及的事情，结果，成为低保户之后，就有人什么就都不做了。改变福利依赖和改造懒惰的合理的途径应当是通过低保科学引导拿到低保的人尽可能地发展生产力，在改善生活的同时更加注重发展农业生产，改善生产条件，完善生产设施，努力脱贫致富，党和政府、干部群众都要来做这个工作，或者进行引导教育或者进行合理规约。

5. 农村低保缺乏实际的进入和退出机制。在什么情况下能够获得低保、在什么情况下又要退出低保，都要视具体情况而定。比方说，有的人打牌赌博或者不务正业以至于倾家荡产、债务累累能不能对他进行低保？假如说你不给他低保，他甚至可能出现违反乱纪的举动，而给予低保，就有可能在接触的过程中实现挽救、引导、教育和转化；再比方说，有的人为了投资兴业、精打细算、省吃俭用、手头拮据而对他给予低保，也是合情合理的。视具体情况来确定进入还是退出低保，要以民主协商或者强制规约为手段。将某些贫困人口拒之低保门外或者长期包揽起来的观念和做法值得琢磨和深思。进入还是退出，要视具体情况而定，要采取有针对性的措施。设计及采取低保进入及退出机制的关键因素还是要明确低保实施的社会价值和意义。

6. 低保金如何算？在这方面，有一种观点认为，由于农民的收入难核算、收入不稳定以及人口流动性等，造成贫困对象界定的很困难。讨论的一个焦点是低保额度是按照农民的实际收入来确定呢还是按照实际收入与实际支出的反差来确定呢？等等。概念和数据的逻辑演绎确实是必须的，但是，这样的核算思路是很成问题的。低保额度的测量和核算问题只有交给实际社会生活和社会交往实践当中的人口的生活消费程度和水平才能够真正切实地得到回答，因为最低生活保障完全是一个社会生活消费水平和程度范畴的问题，本质上来说，与实际收入还是实际支出是没有多大关系的。离开实际生活消费具体场景来谈这些问题是毫无意义的。总起来说，贫困人口确实需要低保，但是究竟能保障到什么程度或者说应当保证到什么程度确实需要进行实地经验。比方说，一个家庭每月能領到500多元，人均每月100元，那么人均每天就是3.30元。有了这3.30元钱总比没有这钱好，总的来说是能够解决一些日常生活中的柴米油盐酱醋、感冒肚疼等问题的。收入高的人，可能生产性支出更高，手头拮据是常有的事情；收入低的人也可能并没有超过收入地进行生产性支出，手头有不少积蓄，甚至银行里面还有不少存款。所以，问题不在收入高低，也不在收入和支出的比例情况。低保金难核算，问题不是出在不会算、不能算，而是没有科学的核算坐标。如果按照生活消费情况最差家庭人口的实际消费程度为坐标进行核算，就没有这么困难了。归结起来，低保金难核算问题的症结就在于农村最低生活保障的评价标准出现了偏差，作了离开本质的假设、解读和执行。

（二）原因及根源探讨

造成农村低保运行中的种种不足、偏差或失序，具体的原因各种各样，不一而足，但是，归结到一块儿来说，其基本的原因就在于农村低保实际运行中缺失或者缺乏明确、规范、科学、有效的低保评价指标体系及其质量标准体系与强有力执行力。问题出在这儿，问题的解决也就必须从这儿来进行。从根源上来分析，农村低保运行中的种种不足、偏差或失序，说到底，就是一个低保价值确认、价值认同、价值实现的问题。只有从这一根源着眼和出发，农村低保的理论与实践的种种矛盾和问题也才能够得到科学合理和规范有效的解决。

二、给予农村贫困人口最低生活保障的理由是什么

事实上，农村低保理应蕴含更多更具体更深刻的社会价值和理论底蕴，譬如，吃低保就不能简单地理解为能够勉强维持生计，解决吃饭穿衣问题，而是可以而且能够理解为获得社会救助、社会保障，更好地自力更生、自食其力；再譬如，吃低保是固然是为了解决生存之苦，但也应当而且能够想到知恩图报，回馈社会；还譬如，吃低保是为了支助孩子上学念书，将来长大成才，为国家社会做更多更大贡献等。据此，真正做好低保工作，并非一件简单的事情，而是要科学理解低保价值内涵，建构低保价值指标体系，深入群众，摸清底细，真正能够切实做好低保发放及低保价值宣传落实工作，把党和国家低保政策更加深入的推进。要解决好低保发放或获取，理由简单、单一，低保工作不深入、不细致这一问题，就必须深入解读和理解农村低保政策和制度的科学丰富深刻的价值内涵。

从直接原因看，实施低保就是为了缓解特定人口的贫困问题。用群众的语言方式来表达，即这家人或者这个人日子却是过不下去了，在现有政策和制度条件下，他就可以获得低保。国务院在2007年颁布的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》规定：建立农村最低生活保障制度的目标是“通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。”

但是，真正的原因却在于社会的合作意愿和合作需求。从某种意义上来说，农村最低生活保障是靠社会合作而建构和运转起来的。如果整个社会只有竞争，而缺乏合作、良心或同情心，那就不会有低保政策和制度，即使有的话，那也不会是良性运转的。农村低保是基于人类社会合作的善良意愿而产生的，它的本质就在于谋求优良生活的合作共赢。支付低保者与消费低保者的之所以能够达成低保契约，这是由于双方都具有合作意愿或诉求。由于种种的生理、自然或者社会因素导致贫困对所有人来说都具有偶然性和不可预测性，所以人类才愿意合作，建构低保制度。农村低保本质上是一个将心比心的问题。由于家庭人口生存能力天然不足，获得低保，有良知的人一定会更加勤俭节约，倍加珍惜低保；支付低保的人也心甘情愿。这就是说，低保是自愿的而并非是竞取的。如果是竞取的，那低保支付者是不愿意支付的或者多支付的，低保消费者必定会想方设法提出更多的需求，那么，低保标准的确定就是不可能的，即使政府权威性地确定，低保资金的筹集与有效使用都会出现麻烦或陷入困境。如果社会所有成员都意识到了实行农村低保的意义，在农村低保问题上取得了积极的共识，那么，农村低保金高一点儿还是低一点儿都是在集体认同和可接受的范围内的。

接下来的问题是，在农村低保问题上的合作如何具体来实现呢？实施低保，在实际社会生活中，原因可以或者可能是多种多样的，这就要看人们在低保这个事情上赋予的价值和意义。贫困是获得低保的前提，同事，获有低保就生活就有了着落。低保就是对导致困顿的因素的消除。比如，人们认定老弱病残、鳏寡孤独得到低保的原因可能就是基于生理和社会等因素的非确定性，因为谁都有可能碰到这样的情况。于是，人们寻求合作，通过低保这一特定的合作方式，来解决群体共同的矛盾和问题。对无业者、失业者、待业者、就业者实施低保，同样也是对造成这个群体生活困难的障碍尽最大可能的排除。这也是一种社会合作，因为通过合作，也能够克服这一特定的偶然性因素。没事可干的、好逸恶劳者，给予其低保，这还可以是一种社会合作，因为凭借低保可以对其起到教育、引导、转化甚至感化的作用。创业兴业而生活困顿者给予接济，同样是一种社会合作，通过低保这一合作形式，从而缓解燃眉之急。基于正当市场经营而困顿者给予救助，道理都是一样的。如此等等、不一而足。对贫困实施低保，说到底，其实就是一种特定的社会合作。当然，这种合作，具体的价值和理由可能千差万别。总的来说，低保的价值是使国家更加和谐和幸福。实施低保，就是要尽其可能地发挥社会正能量。

三、农村贫困人口获得最低生活保障的其他限定条件应当如何来运用和确定

农村低保除上述低保理由和根据即低保目的外，现实生活中还涉及到了一些其他的限定条件。比如，过去，计划生育就是一个也是第一个很普遍的限定条件。这就是说，过去有人超生了，违背了计划生育政策，低保肯定是得不到了。当然现在又出现了一些新情况，因为国家放开了二胎。在二胎的社会背景及政策条件下，如何来掌握农村低保？这是个新问题。再比如，获得低保，低保户或者低保者就不得懒惰，而要勤快劳动，节俭持家。这也应当成为必须坚守的一条原则。

通过上面计生与低保关系的讨论，可以体会到当两个目的出现冲突的情况下，评价的尺度就是要看何者的价值更重要因而要放在优先的位置。至于低保户或者低保者不得懒惰而要勤快劳动、节俭持家这一限定条件，则说明了低保的实施還涉及到了诸多的因素和条件。这些因素和条件在低保实施中都必须给予考虑。其他常见的情况还有：有或者无子女赡养的老年人的低保问题，外出务工人员的低保问题，老死都不愿意外出打工的老式农民的低保问题、智障或其他失去劳动能力的人的低保问题、失地农民的社保问题等等。这些问题确实都是需要调查研究、切身体会、缜密研究和决策的。

农村低保具有复杂性及极强的政策性，进行有针对性的研究并制定出合理的评价标准是科学有效实施低保的基本要求。低保评价标准是多元复合的，任何一个贫困人口的低保都是不是无条件的、纯粹的。但是，科学地分析种种关于最低生活保障的享有或获得的条件限制，绝对不可以简单地将任何一个贫困人口拒之门外，而是要做耐心细致的工作。农村低保面临各种各样的情况，同时也有各种各样的目的。因而需要进行科学的分类研究与治理。

四、农村低保实施中的公平原则究竟应当如何来界定

农村低保的公平问题值得重视和审慎研究。厘清我国社会主义低保的公平内含，有利于释放社会正能量。如上所述的现实低保运行中普遍涉及到广泛的公平问题。那么，究竟什么是公平？农村低保理应具有的公平是什么？通过接下来的思索和探究尝试着对农村最低生活保障制度应当具有的公平精神的界定和理解提供某种特定的视野和思路。

农村低保中的公平问题实际上就是低保关系中的相关利益方能否接受和认同低保资源分配的标准问题。如果双方能够接受和认同同一个特定资源分配标准，那么，公平就实现了；否则，公平就实现不了了。这实际上是一个十分复杂的问题。比如，农村低保中的公平问题要考虑和解决的问题之一是低保资金的供给者与消费者之间的利益关系问题。低保的直接出资者是政府，而归根结底，低保的出资者是纳税人。这种情况下，供给者与消费者之间的利益关系究竟是政府与低保人口之间的利益关系问题还是纳税人与低保人口的利益关系呢？进而还需回答他们之间的利益关系怎么样处理才算公平。实际的情况可能是各种各样的，因而公平问题也就多种多样。总的来说，具体问题具体分析，不能被思维定式所束缚。这就涉及到情况识别及类型划分的问题。

农村低保的公平问题可以从两个层面来思考，首先是农村低保人口与低保供给者之间的公平问题；其次是农村内部低保分配的公平问题。事实上，第一层面的公平更根本。这不仅仅涉及给予方和接纳方的利益均衡内容，同时，也直接决定着第二层次的公平内容。农村最低生活保障的公平从逻辑上来推导，低保资金供给者与获得者之间产生的公平问题解决了，村民之间产生的低保公平问题才能够谈得上解决，进而贫困人口之间产生的公平问题，最后是丧失生活和具有特定劳动能力的人口之间的公平问题。

在设计农村最低生活保障制度时首先就应当研究和明确农村低保的缘由和目的，从整个社会发展的角度和视野来考量低保