试析房屋拆迁中比例原则的具体适用

韩丽洁

摘 要 随着我国经济社会的不断发展，城市化进程的不断加快，房屋拆迁越来越成为城市建设当中一个引起人们广泛关注的社会问题。房屋拆迁当中不断产生的各种纠纷，暴露出行政管理中存在着各种问题亟待解决。当前我国房屋拆迁与补偿制度正是在这种大环境下建立并且不断完善的，这些制度对于房屋拆迁当中存在的问题的解决起到了一定的作用。但在运用当前的制度解决问题时，也不断暴露出制度本身存在的一系列问题。2015年《行政诉讼法》的修改也对房屋拆迁中应当如何适用比例原则也产生了一定的影响。在房屋拆迁的过程中，如何通过正确适用比例原则保证房屋拆迁依法进行，成为了一个值得探讨的问题。

关键词 房屋拆迁 行政权 比例原则

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.397

一、房屋拆迁中的比例原则基本要义

（一）比例原则的含义

一般而言，行政权对于公民私有财产权加以限制的唯一合法理由就是公共利益。但与此同时，公共利益的实现并不一定非要借助行政权的实施加以实现，尤其是通过行政强制权。只有在凭借私权无法实现公共利益的情形下，行政权对相对人的侵害才具有正当性，这就是行政权限制财产权所必须遵循的比例原则，就本文而言就是在房屋拆迁中应当使用比例原则。比例原则作为行政法的一项基本原则，比例原则的基本内涵主要包括妥当性原则、必要性原则和狭义的比例原则。妥当性原则指的是行政权的行使必须有其正当的行政目的，要求行政机关在实施行政行为是选择的手段能够很好地诠释立法者制定法律的目的；必要性原则亦可称为最少侵害原则，是指在满足妥当性原则之后，在实现行政目的所能采取的手段中，必须选取对行政相对人侵害较小的手段；狹义的比例原则又可以被称为法益相称性原则，是指当行政机关的行为经过了妥当性和必要性的审查之后，选择用来达到行政目的的措施不能够超过实现行政目的之后所能达到的公共利益。

（二）比例原则的价值

由于行政强制代表着国家意志，因此行政机关工作人员在实施这一行政行为时，从本质上来说就是行政强制法赋予了其一定的执法权，可以支配国家暴力机器。具体到房屋拆迁这一行政强制的典型形式，行政机关被赋予的权力就是：在房屋拆迁的过程当中可以基于公共利益的需要对行政相对人的房产利益产生一定的损害，与此同时给予适当的补偿。基于此释义，房屋拆迁是否有必要是基于行政机关工作人员很大的自由裁量权决定的，因此在房屋拆迁中适当适用比例原则有着十分重要的价值。比例原则的第一重价值在于：有利于推进社会公平正义的发展。比例原则产生的初衷就在于构建一种平等的社会关系，据此，比例原则在房屋拆迁这一领域中，担当着重要的角色。这是由于如果行政机关工作人员在推进房屋拆迁工作的过程中，时刻将比例原则作为作出行政行为的标杆，可以有效地防止公平失衡的现象发生；比例原则的第二重价值在于：调和公私利益，化解社会矛盾。“房屋是否应当拆迁，如何进行拆迁”最重要的依据就是公共利益，而公共利益并不是将社会大众每个人的个人利益进行简单相加。公共利益是个人利益实现的保障，个人利益的实现有利于公共利益的实现。平衡这两者的关系就需要比例原则作为一个砝码，不断摇摆在两者之间，以求达到调和公私利益的目的。比例原则的第三重价值在于：提高行政效率。在行政法研究领域中，效率原则是因为“迟来的正义不能算正义”而成为法律人广泛关注的问题，它要求行政主体实施行政强制行为的前提是要遵守法定程序，同时也要减少不必要的时间的浪费，而落实比例原则正能够解决这一问题。

二、域外房屋拆迁中比例原则具体适用的启示

美国、德国等发达国家的房屋拆迁立法规制更加完备，值得我国借鉴的地方很多。

（一）规范设计拆迁程序

程序公平是保证房屋拆迁合理合法的有效手段。美国、德国的房屋拆迁制度在形式上有差异，但内容大同小异，但特色基本都包含公共利益的申请认证、听证制度以及赔偿金额的确定。在美国，公共利益的认定由议会决定或者由公民集体直接讨论决定，并且拆迁决定的做出也必须遵守法定程序，向社会公开征集意见，听证制度从源头上保证了公民的知情权和参与权，增加了行政相对人同政府机关的良性互动，避免了很多恶性事件的发生，我国可以效仿美、德建立起完善的房屋拆迁启动程序和听证制度，并且通过当事人协商、自行和解的方式确定补偿金额。

（二）建立相对完整的立法规范体系

我国宪法中并没有明确以公共利益为由侵害个人权利的限度是什么，这就造成了行政机关的自由裁量权过大，在房屋拆迁中极容易出现公私不分的现象。由于公共利益的范围太过广泛，立法者无一不对“公共利益”的法律定义采取了暂时回避的态度。遗憾的是，公共利益作为一个边界模糊、众说纷纭的法律概念，必须要借助行政主体的自由裁量权才能得以实现。自由裁量权运用得当自然是造福百姓、给人民添福祉的，但一旦自由裁量权被滥用，就会损害私权和法治的价值。

而作为一个完整的房屋拆迁制度体系，应当是“宪法的宏观规定+具体行政法规”的模式。首先，宪法应就房屋拆迁的目的——公共利益作出宏观上的规定，以便行政主体在适用比例原则时首先进行妥当性原则和必要性原则的审查。其次，通过具体行政法规规定房屋拆迁制度的具体内容，包括行政机关执法人员的行为标准、房屋拆迁听证程序以及拆迁补偿的确定标准和途径等等具体内容，以便行政主体对自己的行政行为进行法益相称性审查，确保行政行为的手段能够符合“最小法益侵害”的原则。

三、当前我国房屋拆迁中比例原则具体适用存在的问题

（一）理论研究与立法存在不足

比例原则不仅历史悠久，而且无论是大陆法系国家还是英美法系国家，比例原则的良好适用是法治完备的要素之一。并且，随着世界各国对比例原则的研究不断深入，出现了比例原则与合理性原则不断融合的趋势。而在我国，比例原则作为比较新鲜陌生的概念，人们常常将其与合理性原则混淆，使得其作为独立原则的作用无法发挥，比例原则在房屋拆迁中的具体适用目前在我国基本上属于空白领域，行政强制执法的实践当中可能有所体现，但是并没有系统的规则和准确的应用。

而关于立法方面：首先，2012年1月1日起正式实施的《中华人民共和国行政强制法》总则第五、六条对比例原则加以规定，但作为规定行政强制拆迁的较高位阶的法律，行政强制法仅将比例原则规定在总则部分是远远不够的，即使是在具体要求进行必要性审查以及对已经设定的行政强制进行评估，也是泛泛而谈，如：《行政强制法》第14条、第15条规定了行政强制的设定机关对于行政强制的评价修改程序。虽然该法条的规定有利于及时修正行政强制权的滥用带来的利益失衡，但这一法条并没有具体到房屋拆迁这一领域，也就使得在房屋拆迁这一过程当中并不能直接套用这一法条。其次，《国有土地上房屋征收与补偿条例》作为目前与房屋拆迁最为息息相关的单行条例，仅对拆迁目的——公共利益一笔带过，并没有能够细致的规定公共利益究竟包含那些内容，这依旧会使得行政自由裁量权过大，不利于比例原则的适用。该条例对房屋拆迁中公众参与的程序规定也不够完善，这就给了行政机关更大的裁量权，而压缩了行政相对人的权限范围。

（二）执行标准不够清晰

具体就每一次房屋拆迁行政强制执法来说，由于比例原则具有注重法律授权性、操作技术性高的特征，因为对行政执法人员的业务水平要求也很高，不仅需要完备的行政法知识体系，还要求较高的自由裁量水平。然而，实务中的情况是，各地行政执法机关人员业务素质良莠不齐，受教育水平差距较大，道德素质也参差不齐。那么，如何加强行政机关工作人员的执法水平，使具体案件中的突发情况得以解决，保证行政机关的权威性，就需要制定具体明确的行政行为执行标准，加强行政机关执法人员选拔和培育工作的力度。依照这样的行为标准就会增加行政成本，这样就会造成比例原则在房屋拆迁中适用存在一定的难度。

（三）司法监督制度不够完善

由于我国目前并没有完备的违宪审查机制，也就不存在真正意义上的司法监督机制，所以行政司法监督只能依靠行政诉讼程序。我国行政诉讼制度的现状是：虽然名义上是对合理性进行审查，但实际上还是以合法性审查为先，只有当合法性审查不能够达到司法监督的目的时，才会进行合理性审查。而合法性审查工作往往过于教条，也就忽略了对行政强制行为的目的进行审查，也就不会审查房屋拆迁的目的是否符合法律规范的要求。但这一审查方式往往将房屋拆迁工作中最应当审查的部分忽略，达不到判断行政强制手段合理合法的标准。

四、完善我国房屋拆迁中比例原则适用的意见

（一）加强理论研究，完善相关立法

首先，将比例原则作为行政法基本原则的地位加以确定。由于合理性原则与比例原则的混淆造成的比例原则已经成为行政法基本原则的错误观念应当加以改变，而从根本上改变的最好方式就是通过立法将比例原则确认为行政法基本原则。

其次，在房屋拆迁各项法律文件中对比例原则的适用加以细化。《国有土地上房屋征收与补偿条例》属于行政法规，法律位阶较低。根据宪法和物权法的规定，对非国有财产的征收只能通过制定法律，所以应当在接下来的立法进程中，将房屋拆迁立法提上日程，并且在制定法律之后推出相应的条例加以细化，在条例当中应当明确侵害相对人权利的限度和如何通过比例原则将侵害降至最低。

（二）制定清晰的执行标准

首先，加强执法队伍建设，提高行政执法水平。比例原则赋予了行政工作人员在行政执法工作中必須遵守的义务，使自由裁量权在其限定的范围内发挥热量。一旦法治建设出现漏洞，自由裁量权极易被滥用。而当前我国的法律制度还不能保证自由裁量权能够为民所用、为民谋福，就需要通过明确标准和加强队伍建设的方式，减少行政机关违法滥用自由裁量权的行为。总之，出于房屋拆迁对公民自由和权利影响的直接性和高度危险性，应注意采用的具体措施要与该行政行为欲达成的目的符合一定的比例关系，即自觉适用比例原则。

其次，制定行政强制执法中执法人员的工作细则“没有规矩，不成方圆”。最好的约束行政执法人员的方式就是制定一套符合现阶段我国房屋拆迁现状，并且能够很好地覆盖行政执法人员在执法过程中存在的问题的工作细则，以此来约束行政执法人员的行为，避免出现引起社会广泛关注的行政执法人员滥用自由裁量权，危害行政相对人的行为。

（三）完善对房屋拆迁中比例原则适用的司法监督

2015年5月1日正式实施的《行政诉讼法》中对司法监督中比例原则的适用进行了规定，即《行政诉讼法》第96条第四款规定在行政机关拒绝履行判决时的救济途径。这就使得房屋拆迁中一旦出现行政机关违法强制拆迁的情况，行政相对人不仅可以通过诉讼途径维护自己的合法权益，还可以在行政机关没有履行法院判决时申请法院向监察机关提出意见，此规定也可以解决前文所述的于栖楚案的执行问题。

新《行政诉讼法》还将受案范围扩大到某些抽象行政行为也可以纳入受案范围。修改后的《行政诉讼法》将条文中的“具体行政行为”一词一律修改为“行政行为”，这一修改极大程度上的扩大了行政诉讼的受案范围。从司法实践上讲，将原来模糊的抽象行政行为与具体行政行为的判断，转化为更加明确的规范性文件和除规范性文件以外的其他行政行为的区分，更加有利于司法实践的界定。