法官员额制施行中存在的问题及其应对

李生米

摘 要 目前，法官员额制度逐步由试点转向全国实施，各省在积极推进法官员额制的改革中，也显现出了一些问题。本文结合法官员额制的基本理论，对法官员额制在全国普遍推行中存在的问题进行评析，并提出解决措施。

关键词 司法改革 法官责任制 法官员额

中图分类号：D926.2 文献标识码：A

1法官员额制施行的背景

党的十八届三中全会提出，完善主审法官责任制，合议庭办案责任制，让审理者裁判，由裁判者负责。十八届四中全会又进一步提出完善主审法官责任制，合议庭办案责任制。这些制度的实施，归根到底，都是约束法官行使职权的制度，要求法官认真办案，对所办案件终身负责。但这里的法官是指所有法院的工作人员还是其他呢？

《中华人民共和国法官法》第二条规定：法官是“依法行使国家审判权的审判人员，包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判人员和助理审判员”。按照目前司法改革的实践来看，实行法官责任终身负责制的是通过法官遴选委员会遴选后进入法官员额制的法官。

早在1999年10月，最高人民法院发布的《人民法院五年改革纲要》就明确提出：“要对各级人民法院法官的定编工作进行研究，在保证审判质量和效率的前提下，有计划有步骤地确定法官编制”，并且计划“选择不同地域、不同级别的部分法院进行法官定编工作的试点”，“在总结试点法院经验、进行深入调查研究的基础上，2001年向中央组织、人事部门提出法官编制的具体方案。”2001年，全国人大常委会对《法官法》进行修订，特意在附则中增设条文：“最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法”。2014年，《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》明确提出：“建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理，确保法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线”。从而确立了法官员额制的合法性基础。

习近平总书记在2015年3月24日的中央集体学习会上表明，“凡是进入法官员额的法官，应当在司法一线办案，对案件质量终身负责，加大对法官权力的制约和监督，把司法机关的权力关进制度的笼子，让老百姓在案件中感受到公平正义”。

2法官员额制施行中存在的问题

法官员额制实施以来，大多数法官挤破头的想入额，有些法官甚至因为入不了员额而辞去工作，随之产生了法官流失等问题。可现在又有新的问题出现，法院法官不愿意入额，那法院39%的入额率怎样才能完成呢？

法官员额制主要通过入额考试对法官进行遴选，通过考试的法官能作为案件的主审法官，未入额的法官转为助理法官。这样的分配方式，在法官们的素养、能力、水平、年龄都差不多的情况下，强行将法官分成两类，是否是导致法官流失，法院人心不稳的原因呢？

在我们看来，法官员额制的一个优势是，将以前不办案的法官拉到办案一线，只允许参加合议庭的法官决定案件，回归法律的职业本质，去除司法权行政化的诟病。另外，员额制的推行使办案法官人数增多，减少了处理行政事务的法官数量，有利于解决案多办案法官人少的问题，减轻一线办案法官的压力。但从改革发展的实际来看，员额制改革还存在一些不完善、不到位的地方。

（1）领导享有了办案的“折扣特权”。对于入额的法官，应该同等办案，在最高人民法院公布的《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》中提出：“建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理，确保法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线”。纲要并没有表明领导干部只需要完成一线办案法官的百分数，虽然法官员额制已经让院长、庭长走上了审判一线。但是在实践中，一些省份领导审判案件的数量相对没有行政职位的一线法官来说有所减少了。例如，北京市规定：院长、庭长主审重大、疑难、复杂的案件，院长、副院长每年审理案件数量不少于12件，庭长不少于法官平均结案数的20%，北京一线法官人均结案159.4件，有的法院一线法官人均结案达300余件。广东省的规定是：基层入额领导必须保证1/3以上的工作时间用于办案，那对于领导的1/3以上的时间该如何认定呢，这是否也意味着领导办案数量的减少呢？通过这些数字我们可以看出：领导享有的“折扣特权”使入额法官在诉讼爆棚的环境下，处理的案件将比未入额时还要多。

从另一个方面来看，案件分配是由领导来决定的，领导有可能将简单、轻微的案件留在自己手上，将复杂、疑难的案件交给没有领导职务的法官来办。而复杂、疑难的案件耗费的工作量相对普通案件来说会多很多，这会进一步加大法官的工作量。

（2）法官、书记员、助理的配备达不到员额制的要求。《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第4条第一款规定：“基层、中级人民法院可以組建由一名法官与法官助理、书记员以及其他必要的辅助人员组成审判团队，依法独任审理适用简易程序的案件和法律规定的其他案件”。这种“法官—助理法官—书记员—其他辅助审判员”的搭配模式可以减轻法官负担，帮助法官处理一些行政事务，或者对案件的开庭做一些准备。但这种模式什么时候才能配备给法官呢？

实践中实施不错的法院，如“广东省广州市中级人民法院按照1名法官配备一名法官助理和1名书记员的标准建立审判辅助团队，且辅之有可以增补调配机制，法官—助理法官—书记员的比例初步达成1：0.8：0.4”。江苏省江阴市人民法院从2013年开始组建“独任法官+法官助理+书记员（1+N+N）”审判组合，根据案件的难易程度来安排法官助理和书记员，2014年全院共受理各类案件27148件，审执结22962件，与2012年相比分别增长了75.2%和53.1%；有3个团队结案超过700件，4个团队结案超过800件，1个团队结案甚至超过1000件。这些团队的成绩值得称赞，但是有多少是达到这样的配备标准呢？

长期以来，法院的人员编制都是按照行政机关编制管理，对书记员以及其他综合管理人员没有进行必要的分类管理和规划，对书记员以及司法干警没有按照审判一线对审判人员和书记员的要求进行考核，且在编书记员没有专门的职务晋升渠道，书记员在工作中大多从事繁杂的事务性工作，许多书记员工作年限一长，对工作失去积极性，一般会选择通过努力通过司法考试，进入法官序列，或是转为法警，这就会导致书记员的数量越来越少。虽然法院在不断向外界招聘临工充当书记员，但并未能很好的留住他们。

在一些发达城市，已经提出一些措施来解决法官助理和书记员不足的问题，如北京法院系统对外招聘1458名聘用制审判辅助人员，但有多少地方的法院能够得到政府的财力支持呢？法院在招不到司法辅助员的情况下，只能把法院的工作分到各个法官的身上，法官的入额，使法官数量减少了，相对于入额前，法官的压力进一步加大。

（3）入额后的法官工资仍处于较低水平。看到一个公众号“小法官漫谈”的笔者写到：“昨日写到浙江入额法官检察官涨工资的事，很多人留言告诉我他们那里涨工资的情形。多多少少，反正与大幅度的差距有点大。有好朋友跟我说，他们不想入额了，不如转任法警，工资一步涨到位，目前有的地方比法官工资高，还没什么压力，再也不用为案件操心发愁，也不会被当事人辱骂威胁甚至刀枪相向……”。这段对部分法官心声的描述，反映出法官工资没有得到很好的保障，工资虽有所增长，但增长幅度较小，并没有起到激励法官的作用。

另外，2016年8月份，湖北省宜昌市中级人民法院院长张忠斌在《人民法院报》撰文称，“个别试点地区法官对入额考试报名不积极应当引起重视。”尽管在坊间，个别地区法官不入额已有流传，但官方确认还是第一次。山东大学法学院副教授姜峰在《央地关系视角下的司法改革：动力与挑战》一文写到：“员额制刚开始启动时，社会普遍担心入额竞争会非常激烈，但是在不少试点法院，由于预期待遇难以提高，终身追责加大了职业风险、审判自主权难以落实、案件负担大大加重的原因，法官入额积极性并不高，甚至出现入额报名不足或者一些法官参加考试交白卷的现象”。

3法官员额制完善建议

法官员额制的完善有助于司法责任制的进一步落实，确定责任分配，助推法官职业化的推进，提高司法公信力。

3.1提高法官、助理法官、书记员的工资待遇

虽然提高法官、助理法官、书记员的工资待遇不能从根本上解决法官员额制出现的问题，但从目前来看，增加他们的福利待遇，能够激励他们的积极性，减轻法官的生活负担。自2008年实行“阳光工资”的改革措施以来，法官工资没有很大的变动，虽然政策也有提到提高法官福利待遇，但到目前为止，法官之前的一些少许福利不升反降。与此相对的是，居民消费价格指数逐年上涨，房价、主副食品、部分生活用品的价格在不断暴涨，这意味着法官原本不高的收入在缩水，生活质量在下降。法官也是需要生存的，工资福利待遇的提高，既可以让法官专心从事工作，也能在一定程度上预防法官腐败，高薪养廉政策估计也就是从这个方面来考虑的吧。

3.2提高法官的职业尊荣感

前面提到，提高法官工资，是留住法官的一种方式。但实际能留住法官的方法是提高法官的职业尊荣感，让法官为自己的职业感到骄傲，并且能够得到社会认可。在微信上看到一个法官写到：“今天收到当事人从远方寄来的手写的情真意切的感谢信和小礼物（已按规定另行处理），这是一个离婚案件的女当事人，经过法官的劝告之后，双方最终达成调解协议，她在信中感谢法官在她心灰意冷时，用亲切温柔的态度，解开了她的心结，让她豁然开朗，感受到了温暖、看到了希望，重拾生活的信心……”从这些话语可以感受到法官的快乐，这让法官感受到了自我价值。虽然之前被很多人不理解，甚至被辱骂或殴打，但只要有一个理解和感谢，都觉得坚持在法官的工作岗位上工作是值得的，法官的职业尊荣感油然而生。因此，真正留住法官最好的良药应该是法官的职业尊荣感。

3.3拓宽法官的晋升渠道

目前，法官的晋升渠道主要通过行政手段来实现，晋升渠道狭窄，没有和法官的职业相匹配，法官行政职务的等级决定了法官的职责权利和待遇，法官等级的评定行政化倾向，导致法官将目标从专业水平和业务素质转向了行政职务。

4结语

总之，法官员额制的完善，是实现法官专业化、职业化的重要制度，是实现司法责任制的前提，也是提高办案质量，提升司法公信力的一种途径。对于入额的法官，我们应该保障他们的职业尊荣感，提高待遇，让入额法官把精力放在案件审判上；对未入额的法官，在他们转化为司法辅助人员以后，要保护好他们的积极性，他们以前的待遇津贴不变，在入额法官工资提高的情况下，适量提高工资。树立正确的分配导向，让办案多，质量高的一线基层法官成为受益者，同时也激励其他办案法官的积极性。

参考文献

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