建设京津冀生态环境支撑区的基本途径探讨

李丽杰，沈 玲，景勤娟

(河北科技师范学院 工商管理学院，河北 秦皇岛 066004)

建设京津冀生态环境支撑区的基本途径探讨

李丽杰，沈 玲，景勤娟

(河北科技师范学院 工商管理学院，河北 秦皇岛 066004)

以京津冀生态环境支撑区建设为研究对象，以定性研究为主，主要运用文献分析法进行研究,对京津冀三地在生态环境协同建设中的立法保障、政策支持、经济发展、产业分工、运行机制、法律体系等进行了探讨，提出了促进京津冀生态环境协同发展的六大途径。

京津冀；生态环境；协同发展

2015年4月30日中共中央政治局审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》指出，有序疏解北京非首都功能，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略。同时,将建设“京津冀生态环境支撑区”作为河北省推动京津冀协同发展的功能定位之一。共筑良好生态环境，不仅关系到民生问题，更是京津冀协同发展的重要支撑和保障。然而，环境治理的长期性和京津冀三省市的区域性特点决定了生态环境支撑区建设任务的艰巨性[1]。因此，本研究旨在通过对当前京津冀生态环境协同建设现状进行分析，明确阻碍生态环境支撑区建设的问题，探讨可行路径为京津冀生态环境支撑区的顺利建设提供支撑。

一、京津冀生态环境协同发展的现状

自改革开放以来，随着我国工业化进程和城镇化建设的加快，经济发展取得了令人瞩目的成绩。然而，生态环境却遭到了严重的破坏，这在一定程度上限制了经济的持续健康发展[2]。京津冀地区是我国北方经济、文化、教育和科技最发达的地区，是我国城市集群和产业集群最为密集的区域。但是，近年来经济的高速发展加剧了京津冀生态环境问题的恶化，大气污染令人忧心，水资源短缺、水污染日益严重，阻碍了京津冀协同发展。河北省“京津冀生态环境支撑区”功能定位的提出，将生态环境安全建设提升至京津冀协同发展的战略地位。目前，尽管京津冀三省市已深刻认识到生态环境建设的重要性，但由于受到政治、经济、资源等各因素的制约，生态环境协同发展的实施虽已初见成效，但仍处于起步阶段。具体表现在以下几个方面：

(一)生态环境协同治理的立法保障和政策支持

2015年施行的《中华人民共和国环境保护法》规定“建立跨行政区域的联合防治协调机制，实行统一措施”，《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》《京津冀发展报告(2015)》《京津冀协同发展规划纲要》等政策文件明确指出“建立健全生态环境区域协作机制”，这为跨区域生态环境防治提供了有力的法律保证和政策支持，鼓励生态环境协同建设的创新机制[3]。地方政府也积极响应京津冀生态环境协同治理和防护的战略规划，在资金投入、降污减排、生态功能区划、创新生态协同发展机制等方面规划和落实一系列举措[4]。

(二)京津冀地区产业结构调整初步显现

《北京组织机构分析报告》指出：到2014年底，以“科学、技术、金融和物流”为代表的第三产业结构已经达到北京市全部机构的90%以上，成为北京市经济增长的主要动力，产业结构已形成了“三、二、一”形式。目前，天津市和河北省产业结构形式呈现出“二、三、一”的格局，显然地，这两个地区的发展途径仍主要依靠以重工业为主的第二产业。尽管以高耗能、高污染、低附加值的冶金业和化工业为主的产业结构给生态环境带来的不利影响不容轻视，可喜的是：河北省针对钢铁、水泥、电力、玻璃四大行业组织开展了大气污染治理攻坚行动并取得初步成效。但不容置疑地，优化产业结构调整，发展战略性新兴产业、承接北京市和天津市产业转移等已成为河北省未来经济发展的趋势和道路。天津市正处于由第二产业向第三产业转型的初级阶段,已引进大批无污染的高科技产业落户示范工业园区，其中津南区产业结构优化趋势已初步显现。

(三)京津冀生态环境建设的机制初现成效

推动京津冀协同发展的进程中，要解决生态环境问题必须打破按照行政区域划分而治理的束缚，走“生态环境一体化，实施联防联控机制”的道路势在必行。“APEC蓝”“阅兵蓝”见证了联防联控区域协作机制所取得的明显成效。然而，这些基于生态环境区域协作的联防联控措施都是临时性的，由于各地区经济发展和资源分配的不均衡性，还未形成统筹各地区优势和差异的战略型联防联控机制。与此同时，京津冀在生态补偿机制方面有了初步探索和尝试。自2014年以来，承德市与京津就跨区域碳排放交易等采取了横向补偿机制，但都是以支持和资助某些项目的形式予以补偿，同样地，也多以临时性政策为主。

二、影响京津冀生态环境协同发展的症结

京津冀生态环境问题的跨区域特点给区域协作带来了挑战，究其原因主要涉及到三个方面。

(一)京津冀缺乏统筹规划，产业结构趋同

构建京津冀生态环境支撑区格局，首要问题就是进行统一规划，明确各地区的产业分工和协作，从而最大程度的发挥各地区优势，降低产业重叠性，避免无序竞争，为生态环境建设搭建良好平台。由于国家还未出台统一规划政策，尽管各地区有强烈意愿支持京津冀生态环境协作发展，然而各行政区域的分离化造成在实际工作中仅考虑自身地区发展，未能从产业优势和生态环境方面进行统筹规划。目前，京津冀三地区中尤属北京市和河北省的产业结构分工较为清晰，而北京市和天津市的产业结构呈现出逐渐趋同的态势，主要是因为近年来天津市采取了“降二增三”的产业结构调整。但是，天津市和河北省的产业结构重叠性高达95%，而且重工业在两地区的产业结构中所占比重较大，目前天津市产业结构优势较明显且正在向河北省转移基础工业，这将为构建良好的生态环境提供基础保障。

(二)京津冀经济发展阶段不同，生态环境建设投入与收益分配不平衡

生态环境是一种公共产品，具有使用或消费的非竞争性以及收益的非排他性等特征；因此，虽然京津冀三地区存在行政区域的分离特点，但生态环境享有共享性。而且，生态环境建设的成本和收益是否对等是决定各主体是否参与协作的关键，三地区经济发展阶段的差异性也制约了在生态环境建设上的资金投入难以实现有效协调。显而易见地，河北省在三地区中经济发展最落后且产业结构主要依赖于重工业，而为了京津生态环境建设，河北省不得不采取减缓经济发展的举措，但这些生态环境建设投入却未能得到充足的生态补偿，不得不面临生态建设和产业结构调整的冲突问题。

(三)京津冀生态环境建设的长效机制缺失

京津冀多元主体的生态环境建设面临着“谁保护，谁受益，谁补偿”的难题，当前机制的实施多是临时性的、且规模小、受益周期短、形式单一，不足以实现生态环境支撑区建设的战略发展。而且，生态补偿标准的科学性缺失，未能充分考虑生态体系建设的资金成本，导致补偿标准在各地区不一致，降低建设生态环境的积极性。目前，承德市造林成本是2000元/亩，然而当前国家重点工程给予的人工造林补助标准是每亩400元，相比之下，北京造林费用每亩高达2万元。而且，在生态补偿的实际运作中，补偿政策在很大程度上受政府领导的影响，难以贯彻落实。

三、加快京津冀生态环境支撑区建设的基本路径

针对生态环境支撑区建设的多元主体局面以及京津冀协同发展的战略目标，当务之急是京津冀三省市从制度创新和完善机制出发，最终从根本上解决生态环境协同发展的问题。

(一)充分发挥“顶层统筹”“跨区域协作”和“公众参与”的模式，从战略层面和运作实施上为建设生态环境支撑区提供良好平台

首要问题是成立京津冀生态环境支撑区建设的组织机构。行政分割和地方利益分割不均衡制约了生态环境建设的进程和有效性，为了避免各地区“各自为政”的局面，一方面由国家环保部等相关部门牵头成立顶层组织机构，通过纵向化的行政手段促进区域间的合作。将京津冀视为生态环境统一体，以各地区资源优势、产业结构、战略定位为依托，统筹规划、协调各区域生态环境建设，加强中央政府对地方政府的战略规划和指导。

二是各地区分别成立生态环境协同建设机构，除了负责本地区生态环境问题以及与顶层组织结构的纵向协调，而且还要实现与其它地区的横向协作。由于各地区在保护、治理生态环境中具有重要的执行力，加强各地区之间的横向合作将成为实现生态环境协同建设的强力支撑。

三是积极联合由民间组织、社会团体组成的第三方组织，广泛普及、深化生态环境保护理念，加强民众监督职能，形成整个社会化的行动。

(二)加快产业调整、产业升级，以产业协同推动生态环境建设

北京市着重发挥首都经济功能和影响力，打造高端产业和以现代服务业为主的第三产业，将重工业和劳动密集型产业逐步向天津和河北区域转移。相应地，天津市正处于工业化后期阶段，要严格控制高耗能产业发展，依托现代制造、生物医疗、物流等方面的优势，加快发展现代制造业以及金融、商贸、医疗、物流等现代服务业。京津冀协同发展对于河北省是机遇更是挑战，一方面能够依托京津科技资源优势，加快产业转移和产业聚集，承载京津科技成果在河北的孵化和转化，另一方面，积极发挥河北省在制造业、重工业、农业、劳动资本等方面的优势，在与京津产业调整方面，形成错落有致、产业结构互补的产业格局，加强各区域产业开放式合作，深化京津冀区域产业良性互动发展。

(三)建立并完善京津冀生态环境协同治理的机制体系

首先，加快建立京津冀通用的生态补偿机制，主要包括生态补偿评估体系、补偿标准、补偿方式、补偿成效。河北省经济远远落后于京津地区，以高耗能工业为主的经济驱动力与建设良好生态环境的矛盾性，以及在资源开发和产业发展中为环境建设做出的让步和牺牲，决定了必须建立长效的生态补偿机制以激发对生态环境建设的积极性，保证河北省经济发展与生态环境建设的友好型发展。一是生态环境补偿评估体系的构建，既要包括进行环境保护的指标还应包括对环境造成恶化的指标，并能够量化处理；二是生态补偿方式的创新，如资金补偿、技术补偿、政策补偿、实物补偿等；三是建立京津冀统一的补偿标准，平等对待；四是明确生态补偿的主体和受体；五是跟踪生态补偿的成效，衡量是否需要调整补偿标准、补偿方式，全面推进京津冀生态补偿机制的健康发展。

其次，完善并推进跨区域联防联控机制。一是由各省市生态环境协同建设机构进行大气、水资源、海洋和生态工程的定期检查、抽查和互查，落实联合执法；二是搭建京津冀生态环境信息平台，实现各区域生态环境指标的信息共享、联合监测；三是构建合理的生态环境预警系统，明确各区域环境承载力、生态环境警戒线，制定积极响应方案，同时对于突发的环境问题，建立应急响应机制和方案；四是促进生态环境防控经验交流和分享，通过参观考察、研讨会、企业学习等活动，借鉴区域内成功措施，提高生态环境建设水平。

第三，建立健全多主体的利益分享和生态问责机制。生态环境建设的多元主体参与要求合理、公平地分配各方利益，体现在利益分配涉及的主体、原则、过程、结果整个活动中，增强各主体信任、提高参与环境建设的主动性。2015年，中共中央、国务院印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(下面简称《办法》)首次提出要“建立生态环境损害责任终身追究制”。在京津冀生态环境支撑区建设中企业和公众参与都是政策的执行者，而党政决策起到主导性作用，积极响应《办法》中关于责任终身追究制的规定，制定符合京津冀生态环境协同发展的领导干部问责制。

第四，推动京津冀生态环境基础设施的共享共建机制。针对生态环境的外部性问题，京津冀三省市需打破行政区域划分，共建环保基础设施，如水库建设、污水处理、大气治理、危险物品管理、农村环保基础设施等。有两点需要注意：一是基础设施共建共享的范围，确定共建主体和共享主体；二是应根据各共建方、共享方的经济实力和收益情况，遵循公平效益的原则，建立生态环境基础设施共建共享的长效机制。

(四)制定京津冀生态环境支撑区建设的法律体系，启用法律模式实施环境建设

当前，中央和京津冀出台的生态环境协同发展规划、条例，未能明确各方的权、责、利，且适用性多局限于各自行政范围，缺乏统一的法律规划、约束和监督。京津冀三省市应抓住国家对京津冀生态系统战略布局的机遇，共同制定《京津冀生态环境支撑区建设法规》及配套法律文件，并提交中共中央、国务院领导小组进行审核、复议、颁布。

一是立足于京津冀整体布局，施行统一化的环境标准、监测和预警系统、补偿机制等。

二是清晰划分京津冀三地区在建设生态环境支撑区中的权、责、利，共同承担生态环境保护的责任，同时协调各地区环保责任与经济能力承载力。

三是由中央政府和各地方生态环境建设的组织结构联合第三方环境评价单位或专家，共同针对京津冀生态环境建设情况，制定京津冀生态环境指标体系，使其科学化、规范化。

(五)形成以市场经济行为为主，以政府监管为辅的体制

一是扩大并促进京津冀碳排放交易市场。2011年北京和天津作为试点城市已开展碳排放权交易市场，而2014年12月京冀两地启动跨区域碳排放交易市场建设，承德市作为先期试点以平等地位参与北京市场的碳排放交易。京津冀共同建立跨区域的碳交易市场，实现碳配额在三地的流通，科学制定交易总量、合理化分配碳配额、碳跨区域交易流程以及交易规则。

二是深入推行节能量、排污权、水资源、林业碳汇等生态资本的市场化，实现生态资本的货币化、计量化、交易化。

三是针对各区域、各行业、各企业配额分配中的异议和利益冲突，加强政府部门之间的协调职能，保证自然资源跨区域交易的有序运转。

(六)以环保科技支撑京津冀生态环境建设

一是组建京津冀环保科技创新战略联盟，成员单位包括三省市政府部门、企业、科研院所，实现对现实生态环境问题的技术自我创新、研发、转化和合作，为京津冀协同发展提供技术保障。

二是引进、消化国内外先进环保技术，建立面向国际化的生态环境建设交流平台，形成京津冀乃至国际性的生态环境专家咨询制度。

[1] 吴明士.京津冀协同发展规划纲要重新定义“增长极”[J].资源节约与环保,2015，(5):3.

[2] 刘善伟.城镇化,提质增速[J].中国青年,2015，(12):50-52.

[3] 陈淑娟.京津冀全面贯彻落实规划纲要[J].北京人大, 2015，(8):5-8.

[4] 懋平.京津冀协同发展规划纲要获批,区域投资将加速[J].今日工程机械,2015，(6):56-57.

(责任编辑：刘小林)

10.3969/j.issn.1009-2080.2017.05.017

2017-08-27

河北省社科发展民生调研专项“京津冀港口物流资源整合与协调发展研究”(201701110)；河北省社科发展研究课题“生态文明视域下河北省绿色发展路径研究”(201704120109)。

李丽杰(1981-)，女，河北蠡县人，河北科技师范学院讲师，硕士。

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1009-2080(2017)05-0075-04