新疆少数民族聚居区基层组织治理能力研究

李凤+郭兰+肖昌露++孙瑾

摘 要：随着我国改革开放的不断深入，党和国家高度重视推进国家治理体系和治理能力现代化、建设“服务型”政府。但是，我国一些偏远少数民族聚居区的基层组织尚未脱离“管制型”模式，基层组织发展困难重重，基层治理只存在于口号和形式上。基于此，对新疆少数民族聚居区基层组织治理能力进行研究，以期对边疆少数民族地区基层组织治理提供一些参考。

关键词：新疆；基层组织；治理能力

中图分类号：D267 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）01-0043-03

改革开放近四十年，中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]早在20世纪80年代中期，邓小平同志提出：“我们的上层建筑非改不行。”并且明确改革的两个方向，一是民主化，二是法制化。美国克林顿总统时期，1993年3月起全面推进美国政府改革计划，这次改革被称为“新治理”，强调公、私部门合作提供公共服务，充分尊重公民及公民团体的参与[2]。我国随着改革开放的深化，国家政府行政职能的转变，服务意识的增强，合作共赢善治的思潮来袭，不断推进国家治理体系的现代化、国家治理能力的现代化。基层组织治理能力的现代化是推进国家治理能力现代化的一个重要切入点，基层是基础，而基层组织处于群众生产生活的第一线，是国家政府与广大群众紧密联系的重要纽带。中国基层治理关乎国家的繁荣昌盛，基层组织治理能力的强弱直接关系到基层的深化改革、持续发展与长治久安。

一、新疆少数民族聚居区治理的基本概况

新疆位于中国西北边陲，特殊的地理环境和人文环境决定了新疆和平与稳定的重要地位，加之新疆当前处于“三期叠加”的特殊时期，长治久安任务更加艰巨[3]。习近平总书记强调：“新疆工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层、打基础作为稳疆安疆的长远之计和固本之举。”从2014年开始，新疆各级干部深入基层开展为期三年的“访民情、惠民生、聚民心”活动（以下简称“访惠聚”活动），“访惠聚”活动的主要任务是强化基层基础、转变基层干部作风、维护基层社会稳定、加强民族团结、促进宗教和谐、改善民生，少数民族聚居区是“访惠聚”活动的重点区域。

二、新疆少数民族聚居区基层组织治理的现状和存在的问题

在国家、新疆各级政府和组织部门的高度重视下，“访惠聚”活动的深入开展下，采取了一系列行之有效的措施整改基层治理工作。现阶段巩固基层、加强基层组织建设和提高基层组织治理能力取得了一定的成效，但同时，我们要认识到其中依然存在的一些问题和不足。

1.一些重点复杂农村地区基层组织建设困难，组织力量薄弱。一些靠近国家的边界的地区和村落，大多是少数民族聚居区，同时也是经济落后的农业地区。这些重点复杂地区自然环境较恶劣、生活条件较艰苦，扶贫、去宗教极端化、反三股势力的艰巨任务的压力大。平均每个村大概有4座清真寺，村落里的宗教人士比村干部的影响力大。这些村落宗教势力渗透，基层工作不能有效开展，基层组织建设困难，基层组织力量薄弱。

2.基层组织软弱涣散，组织资金匮乏。软弱涣散的基层党组织的凝聚力和战斗力明显不强，无法有效发挥领导核心作用，在群众中缺乏影响力和号召力。这些地区的村“两委”不能发挥作用，共青团不能确保日常工作的正常运行，村级妇代会没有地位，没有建立村级经济合作组织。村集体经济管理混乱、财务不清，发包、变卖、出租集体资产任村支部书记随意支配。此外，村集体经济来源单一，90%的村集体经济来源于村集体土地外包和出租所得，经济发展无门路、无资源、无代表。

3.基层组织干部素质较差，治理能力不强。新疆基层组织干部文化水平低，特别是少数民族聚居区的基层组织干部。这些基层干部不尊重村民的合法利益及合法利益的诉求，乱收费、乱集资、乱摊派、乱罚款的现象屡禁不止。还有的基层干部的工作方法简单粗暴，甚至有言语侮辱、肢体冲突的现象。

4.基层干部流失严重，基层组织后继乏人。基层干部的工作任务重、报酬低，基层干部流失问题比较严重，不愿当基层干部的问题比较突出。有些“访惠聚”活动的重点区域，情况更加复杂，基层组织软弱涣散、党员老龄化、发展党员难度大，培养后备干部困难重重。基层有文化、有能力的年青人宁愿外出务工，也不愿意留在当地担任基层干部。

5.基层干群关系问题突出，群众基础不牢。少数民族聚居区的群众对村昂不不满，认为基层干部办事不公、优厚亲友，认为基层村干部不可靠。2011—2014年，国家惠农支出巨大，中央、新疆维吾尔自治区直接惠及农民的各类政策性补贴补助资金共计1 362.5亿元。干群之间甚至为争夺惠农资源而产生摩擦，基层干部自私自利，群众怨声载道。

6.基层治理制度形式化，基层干群不重视。“访惠聚”活动工作组深入基层，掌握基层管理的实际情况，明确巩固基层，首先要强化和提高基层管理。基层管理，制度先行，创建了一系列基层治理制度。虽然相应的制度建立起来了，基层干群不重视基层治理制度，群众不清楚基层治理制度，基层干部不按照基层治理制度执行。“上有政策，下有对策”的现象明显，基层干部依然沿用落后的工作模式。

三、提升新疆少数民族聚居区基层组织治理能力的对策和建议

根据“访惠聚”活动工作组长期探索的工作方法、收集相关的资料、结合我国基层治理的知识和经验，针对提升新疆少数民族聚居区基层组织治理能力提出了以下几个方面的对策和建议：

1.強化基层组织建设，稳增基层组织力量，特别是一些重点复杂、基层组织力量相对薄弱的地区。首先，要以现代文化为引领，促进宗教和谐。基层组织要重视基层干群的思想教育，增强宗教的正面吸引力，树立正确的宗教观，消除宗教极端思想的渗透。其次，发展经济，保障民生。“访惠聚”活动工作组所在部门和单位为后盾，加大对教育、文化、医疗卫生、社会保障事业的投入，发展适宜的农牧业、林果业、手工业等基层经济合作组织，带领群众共同富裕。再次，建立健全共青团、妇联等组织，积极吸纳群众中的先进分子，壮大力量，发挥联系群众、凝聚民心的桥梁纽带作用。最后，完善基层组织建设，确保基层组织有办公场所、有召集群众开展活动的场所。

2.切实整顿软弱涣散的基层组织，落实组织资金保障。首先，要加强领导，充分发挥“访惠聚” 活动工作组的作用，整顿思想、整顿作风，健全基层组织，从根本上改变基层组织软弱涣散的现状；其次，要严格问责，對整顿工作不力，对建设基层组织不用劲的县、乡党政主要领导人予以撤职，务必让基层干部严肃对待整顿工作；最后，在整顿工作中，上至自治区党委，下至基层干部，要层层推进，切实整顿软弱涣散的基层组织。解决资金问题，增加基层组织资金的来源渠道是整顿工作的重点难点之一。依托“访惠聚”工作的便利条件，整合党政机关的政策、项目、资金优势，引进先进的科学技术、吸引投资，建立村集体经济发展的专项资金。逐村发展适宜的集体经济形式，建立富有特色的村集体经济发展模式。总之，村集体经济发展起来，基层组织说话必然有底气，基层组织的影响力也会随之增强。

3.提高基层干部素质，提升基层组织治理能力。2016年，“访惠聚”活动的重点之一就是着力打造永不走的基层工作队伍，增强基层组织实力。首先，完善基层干部选拨制度，从根本上提高基层干部素质，增强基层组织治理能力；其次，“访惠聚”活动工作组加强对基层干部的教育引导，教思路、方法，教基层治理的成功经验，提要求、下任务，在实践中提高基层干部的能力；再次，加大基层干部教育培训力度，在学习中不断提高个人素质；最后，完善基层干部的管理制度，把基层干部的治理能力作为考核的重要项目。只有提高了基层干部的个人素质和能力，才能有效地提升基层组织治理能力。

4.加大基层组织后备干部的培养力度，解决基层组织后继乏人问题。首先，要坚持把培养少数民族大学生作为干部的重要来源，将选调生制度与大学生村官制度有效地衔接起来，鼓励和引导西部志愿者到艰苦地区工作。同时，自治区逐级下派优秀干部深入基层、服务基层、增长才干。其次，基层组织要做好年青一代的教育引导工作，要努力将少数民族优秀共青团员发展成为党员，把这些优秀的年青人培养成为党的后备干部，加强基层组织与后备干部之间的联系。最后，必须提高基层干部的工资待遇，增加基层干部合理的经济收入，尽可能解除基层干部的后顾之忧。完善奖励机制，确保能力突出的基层干部得到物质奖励与政治激励。

5.有效缓解基层干群矛盾，密切联系群众，巩固群众基础。融洽基层干群关系，主要从基层干部方面出发，首先，基层干部要转变传统的行政观念，摒弃官本位思想，转变管理模式，由管制转为治理，由下达命令转变为服务群众[4]；其次，基层干部要规范日常工作，按照规章制度办事。摒弃“执行”色彩，改掉“不出事”逻辑，定期走访村民，切实了解村民的想法和需求。群众方面，要加大群众政策和法治宣传教育力度，有效利用村级广播站开展宣讲，树立群众遵法守法、通过法律途径维护自身权利的意识。此外，群众要勇敢表达自己合理的想法和诉求，和基层干部进行沟通与交流，督促基层干部的工作。

6.完善基层治理制度体系，提高基层干群的重视力度，确保基层治理制度的有效执行。在现代社会中，制度是理解政治、社会、经济三者之间的关系以及这种相互关系所产生的相互影响力，建立良好的制度体系愈加重要。新疆少数民族聚居区基层治理主要需要制定和完善以下几个方面的制度：第一，完善宗教事务管理制度，引导宗教与社会主义相适应；第二，建立基层组织规范工作运行制度，进一步规范村级事务决策、处理程序；第三，完善基层综合考核管理制度，将考核结果与组织的分类定级、人员调整、后备力量储备、评先选优和工资补贴发放等结合起来，最大限度地发挥考核制度的正能量；第四，建立引领群众工作制度，落实好党员干部联系群众、服务群众制度。

四、小结

新疆少数民族聚居区的基层组织力量薄弱、软弱涣散、基层干部治理能力不足、基层组织后继乏人、基层干群关系紧张、基层治理制度执行不力等问题突出。针对这些问题，本文提出了相应的对策和建议：增强基层组织力量，切实整顿软弱涣散的基层组织，提高基层干部自身的能力和素质，培养强有力的后备干部，做好基层干部密切联系群众的工作，提高基层治理制度执行力等措施。希望这些具体措施能有效提升新疆少数民族聚居区基层组织治理能力，希望能为推进新疆基层组织治理能力现代化提供一些参考实例。参考文献：

[1] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16.

[2] [美]乔纳森·R.汤普金斯.公共管理学说史：组织理论与公共管理[M].上海：上海译文出版社，2010.

[3] 杨业玲.新疆少数民族地区基层治理长效机制研究——新疆“访惠聚”活动的探索与思考.[J].新疆社科论坛，2015，（3）.

[4] 陈荣卓，唐鸣.农村基层治理能力与农村民主管理[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2014，（3）.

[责任编辑 陈丽敏]