印尼何以敢对澳大利亚放“大招儿”

胡欣

2016年11月，印尼军官在澳大利亚交流期间，发现澳方的训练材料文本中含有侮辱印尼建国五项基本原则（即“信仰神道、人道主义、民族主义、民主主义、社会公正”）及巴布亚省的内容。对此，印尼军方在今年1月4日放出“大招”，宣布中止与澳的一切军事合作。这一事件的爆发虽看似偶然，却也颇有代表性。两国在军事安全领域的相互需求不同，处于一种特殊而复杂的关系中。

关系起伏的邻国

澳大利亚和印度尼西亚在历史上也是“磕磕碰碰”常有。在印尼独立战争期间，澳对印尼给予了支持和帮助，还将此事提交联合国安理会，印尼因此视澳为印尼独立斗争最坚定的朋友之一，提名澳参加安理会成立的斡旋委员会。然而好景不长，20世纪50年代爆发了西伊里安归属问题，民族情绪高涨的印尼誓要收回该地，澳大利亚则支持荷兰继续占有，两国裂痕开始出现。之后，澳又介入印尼和马来西亚的冲突，还驻兵马来西亚边境与印尼对峙，双方关系趋于冷淡。东帝汶问题则让两国关系经历了“过山车”，澳大利亚是西方第一个正式承认印尼对东帝汶占领的国家，不料到1998～1999年东帝汶危机爆发时，澳大利亚又玩“变脸”，向印尼施压，要求其允许东帝汶公投决定命运，东帝汶选择独立后，以澳为首的多国部队进驻维持秩序。澳与印尼关系顿时跌入冰谷，关系最紧张时两国民众甚至担心会发生军事冲突。

进入21世纪后，寻求稳定与发展成为两国共识，两国都想成为有影响的中等强国，大力发展综合国力，努力提升国际地位。政策重心的转移、地理的邻近和经济的互补，为发展双边关系创造了条件。2004年的印度洋海啸成为两国冰释前嫌的窗口，澳大利亚投入人力、物力和财力对印尼进行援助，澳志愿者还赶赴受灾现场救援。2005年1月，澳在两国协议中承诺在今后五年向印尼提供10亿澳元的资金援助，这是澳有史以来最大数额的对外单项援款。此后，两国对彼此的情感认知得到实质性改善，双方关系也开始升温。

抱团取暖的军事合作

印尼是世界上穆斯林人口大国，也是东南亚最大的海洋国家，有着雄心勃勃的强军梦想。在东南亚地区，印尼军队可谓装备精良，西方军事专家也认为它具备了一定的海空拒阻能力。2013年，印尼宣布了未来10～15年宏大的军事现代化计划。按照现实主义思维，印尼军力扩充应该让澳大利亚感到威胁，两国甚至可能陷入安全困境，但恰恰相反，它们在军事领域的交流合作反而变得更加密切了，原因何在？

首先，澳和印尼并不存在根本性矛盾，即便政治立场有差异，但也很少发生直接对抗。其次，印尼群岛是澳抵御北方强国威胁的关键屏障，印尼增强沿海防御和作战实力，不会威胁澳的国家安全，还能阻止其他国家在该地区对澳大利亞进行力量投送的企图，澳无疑是受益者。如澳著名学者休·怀特所言，印尼很有希望成为一个重要的地区海洋强国，这不仅能保卫它自身的海洋通道，也有助于保卫澳大利亚的海洋通道。再次，两国在非传统安全领域有强烈的合作需要。印尼国内伊斯兰极端势力对本国及周边国家构成重大威胁。尤其是在9.11事件以后，新一代恐怖势力加速向印尼渗透。2002年10月12日的巴厘岛爆炸案共造成202人死亡，其中88人是澳大利亚人。2004年，澳大利亚驻印尼大使馆又遭遇恐袭。2005年巴厘岛再遭炸弹袭击。恐袭的目标很明确，就是支持美国的西方国家，恐袭也给印尼国内安全稳定和经济发展带来巨大冲击，于是，澳与印尼的反恐合作迅速得到加强。此外，每年都有大量走私船、难民船从印尼驶向澳大利亚，双方海军和执法部门为有效控制局面，进行了联合执法、信息共享等合作。最后，两国在防范中国问题上存在共识。印尼并非南海声索国，但东盟一些国家与中国在南海存在争端，而且尽管中国承认纳土纳群岛主权属于印尼，但印尼仍担心在海洋权益上与中国发生争端，因此对中国军事力量发展存有戒心。2016年10月底有澳媒称，印尼防长日前会见澳防长时提出两国“和平联合巡航南海”，而澳外长毕晓普不久后发表谈话称，澳正在积极考虑此事。

在军事方面，印尼对与澳的军事合作抱有较高期待，重点是想要弥补自身国防力量建设的不足。近几年，印尼多方采购，出手大方。但其“明星”装备虽多，武器系统兼容性和整合度却较差，除了“撑面子”，增强军队作战能力的效果并不明显。印尼想借助西方先进理念和训练方法，来提高其军队的训练水平和作战能力，特别是远程海洋侦察能力、反潜作战能力、联合空战能力等。

由此，两国在代表高度互信的安全领域越走越近：2006年签订了《龙目条约》，“为两国合作应对传统及非传统安全挑战”确立了合作框架；2010年缔结了战略合作伙伴关系；2012年签订了被称为“15年来两国防务合作进展的顶峰”的《防务合作协定》。

合作需求的不平衡

不过，热火朝天的军事合作掩盖不住两国需求的不平衡。早在1986年，保罗·迪布（1987年版澳国防白皮书的主要作者）就对两国长期战略利益关系的本质有过深刻评价：“在防务领域，印度尼西亚是我们最重要的邻国。”的确，印尼是澳最重要的地缘战略伙伴，能从战略层面满足澳的安全需求。但反之则未必，一方面，澳对印尼持有傲慢和偏见，而且印尼军方相信澳大利亚在印尼巴布亚省寻求独立问题上对分裂分子有所包庇，甚至在印尼军队中扶植“代理人”，因此对两国关系中涉及国家主权利益和国家尊严的问题十分敏感，此次风波就是最新的例子。另一方面，印尼的战略重心在东南亚，并乐于利用特殊身份左右逢源，与澳捆绑太紧，反而失去灵活性。此外，从军事上看，印尼的主战装备大多购自主要军事强国，这显然不是澳的强项，对澳大利亚，印尼更多是需要在反恐、联合训练、应对非法偷渡及走私等方面与其进行战术层级的合作。

这种内在需求的不平衡，让两国关系常出现有意思的现象，那就是每当出现风波，往往是印尼高调“傲娇”，澳大利亚低声“服软”，这在发达国家和发展中国家关系中颇为少见。2013年，两国关系经历了严重挫折。美国前中情局雇员斯诺登披露，澳大利亚曾监听了包括印尼总统在内的多名印尼高层人士的电话。同时，在执行阻挡寻求避难者和人口贩子的“主权边界行动”任务时，澳多次“侵入”印尼水域。这些行为激怒了印尼政府，被公认为最亲澳的印尼总统尤多约诺宣布中止与澳方在军事演习、情报交换和联合打击人口走私等方面的合作，并严厉质问“为什么对朋友采取间谍行动”。印尼此举击中了澳大利亚阿博特政府的软肋，后者原本宣称要把印尼作为关键伙伴来对待，且对内把“阻止难民船”作为赢得民心的口号，而践行其难民政策也需要加大与印尼的合作。手忙脚乱的澳政府立即修补关系，想方设法淡化矛盾。2015年，针对印尼处死两名澳大利亚毒贩一事，澳总理阿博特又暗示要印尼偿还澳对印尼遭遇海啸时的援助。印尼对此大为光火，威胁说如果澳方强行反对印尼的决定，印尼将把滞留在印尼的非法移民全面遣散到澳大利亚，用上万名的“难民海啸”冲垮澳，最后又是澳外长出来救场。同样，此次风波一出现，澳方高官立即出来“打圆场”，澳空军司令专门写了一封道歉函，澳国防部长佩恩也强调，澳对印尼巴布亚省的立场不会改变，“承认印尼的主权和领土完整，这是我们坚定不移的立场”。

澳大利亚和印尼的这次“碰撞”，可以说是近年来两国关系潜在矛盾持续发酵的一个结果。不过，两国隔三岔五就出现一个波折，迫使澳方不得不“救火”，这样的“套路”让澳大利亚深感无奈。总体来看，澳和印尼的每一次不愉快经历，几乎都可以解释为一种短期利益诉求战胜了对两国长期战略利益的理性评估。如今，风口浪尖的时刻已经过去，两国已开始讨论重新恢复军事合作，在共同利益驱动下，合作还将继续进行，关系也将继续发展。

（作者为解放军国际关系学院战略与安全研究所研究人员）